II SAB/Wa 810/19 - Postanowienie

Data orzeczenia	2020-05-27	
Data wpływu	2019-11-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Łukasz Krzycki
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Tomasz Szmydt /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów
659	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Sygn. powiązane	III OSK 3265/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302;  art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi W. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania tytułu profesora 1) odrzucić skargę W. Z.; 2) zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł.	
Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2018 r. do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako "organ" lub "Prezydent RP") wpłynął wniosek Centralnej Komisji do Spraw Stopni

i Tytułów z [...] kwietnia 2018 r. o nadanie dr. hab. W. Ż. (dalej jako "skarżący") tytułu naukowego profesora nauk humanistycznych. Przedmiotowy wniosek został uzupełniony pismem z [...] października 2018 r.

W piśmie z [...] kwietnia 2019 r. skarżący wskazał, że upłynął rok od wpływu ww. wniosku do organu i zwrócił się o wyjaśnienie na mocy jakich przepisów prawnych wstrzymana została jego nominacja profesorska.

Pismem z [...] lipca 2019 r., poinformowano skarżącego, że postępowanie przed Prezydentem RP w sprawie nadania tytułu profesora, nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "Kpa").

Pismem z [...] lipca 2019 r., które wpłynęło do organu [...] lipca 2019 r., pełnomocnik skarżącego wezwał Prezydenta RP do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego niezałatwieniem w terminie sprawy wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o nadanie przez Prezydenta RP skarżącemu tytułu profesora.

W piśmie z [...] sierpnia 2019 r. udzielono skarżącemu informacji, że wniosek

o nadanie tytułu profesora jest w toku procedowania. Wskazano również podstawę prawną prowadzonego postępowania, podkreślając, że ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz stopniach i tytule w zakresie sztuki (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1789, dalej jako "u.s.n.t.n.") nie określa terminu, w którym Prezydent RP zobligowany jest do wydania postanowienia w sprawie nadania tytułu naukowego profesora.

W kolejnym piśmie, z [...] sierpnia 2019 r., wskazano skarżącemu, że w świetle przepisów u.s.n.t.n., Prezydent RP nie jest zobowiązany do wydania postanowienia

w sprawie nadania tytułu naukowego profesora w określonym terminie, jak również nie ma obowiązku informowania zainteresowanego o poszczególnych etapach tego postępowania.

W piśmie z [...] sierpnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź organu na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, ponownie wskazano podstawę prawną postępowania przed Prezydentem RP w sprawie nadania tytułu profesora oraz omówiono charakter tego postępowania, informując, że postępowanie przed Prezydentem RP w sprawie nadania tytułu profesora nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy Kpa, a w konsekwencji, to uchwała Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] kwietnia 2018 r.

o przedstawieniu kandydata do tytułu jest decyzją kończącą postępowanie administracyjne w trybie zwykłym. Ponadto, poinformowano, że brak jest podstawy prawnej dla złożonego wezwania.

Pismem z[...] września 2019 r., które wpłynęło do organu [...] września 2019 r., pełnomocnik skarżącego, wniósł ponaglenie Prezydenta RP, w trybie art. 37 § 1 pkt 2 Kpa, w związku z prowadzeniem postępowania dłużej niż jest to niezbędne, czego skutkiem jest niezałatwienie wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów

z [...] kwietnia 2018 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ wskazał, że brak jest podstawy prawnej dla ponaglenia, które przysługuje stronie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Postępowanie przed Prezydentem RP w sprawie nadania tytułu profesora nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy Kpa. Dodatkowo poinformowano, że to uchwała Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] kwietnia 2018 r. o przedstawieniu kandydata do tytułu była decyzją kończącą postępowanie administracyjne w trybie zwykłym, do którego, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.s.n.t.n., stosowało się odpowiednio przepisy Kpa.

Pismem z [...] października (data wpływu do organu - [...] października 2019 r.), skarżący reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta RP. Autor skargi wniósł

o zobowiązanie Prezydenta RP do podjęcia odpowiedniego postanowienia, merytorycznie załatwiającego sprawę nadania skarżącemu tytułu profesora, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt postępowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że upłynęło 18 miesięcy, w czasie których skarżący nie otrzymał nominacji profesorskiej, nie został poinformowany na jakim etapie znajduje się jego sprawa i na mocy jakich przepisów prawnych wstrzymana została ta nominacja, ewentualnie nie zostało przez Prezydenta RP wydane postanowienie

o odmowie nadania tytułu profesora. Skarżący spełnia wszelkie wymogi formalne niezbędne do otrzymania tytułu profesora, co zostało potwierdzone we wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów i nie istnieją w stosunku do niego żadne przesłanki negatywne, które ewentualnie mogłyby wyłącznie wynikać z art. 28 ust. 3a u.s.n.t.n. W okresie pomiędzy kwietniem 2018 r. a wrześniem 2019 r. Prezydent RP nadał już kilkakrotnie grupom tytuły profesorskie, jednak w żadnej z tych grup nie znalazł się skarżący.

W ocenie skarżącego, ponieważ na podstawie art. 29 ust. 1 u.s.n.t.n.,

w sprawach nadania stopnia doktora, doktora habilitowanego i tytułu profesora,

w zakresie nieuregulowanym w ww. ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy Kpa,

w pozostałej części znajdą zastosowanie przepisy zawarte w rozdziale 7 Kpa – Załatwianie spraw. Organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających w tych przepisach dotyczących terminu załatwienia sprawy. Zwłoka w zakończeniu niniejszej sprawy jest na tyle długa, że należy ją zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, które nie tylko polega na oczywistym złamaniu normy prawnej, ale także prowadzi do określonych negatywnych skutków w sytuacji zawodowej skarżącego jako nauczyciela akademickiego, a w szczególności pracownika naukowego, wywołując poczucie niepewności co do jego dalszego statusu i uniemożliwia podjęcie przyszłych decyzji

w tym zakresie.

Skarżący zauważył, że w niniejszej sprawie nie występują żadne okoliczności usprawiedliwiające zaniechanie jej rozstrzygnięcia. Organ w celu zakończenia niniejszej sprawy nie był zmuszony do podejmowania licznych i czasochłonnych czynności, co mogłoby wskazywać na to, że rozpatrywana sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany i w pewnym przynajmniej zakresie usprawiedliwiać nieterminowe jej załatwienie. Brak jest więc podstaw do wstrzymywania się przez Prezydenta RP

w przedmiocie nadania skarżącemu tytułu profesora. Zwłoka w załatwieniu sprawy wynika jedynie z nieuzasadnionej opieszałości organu w podejmowaniu nielicznych czynności, które sprowadzają się w istocie rzeczy jedynie do przygotowania postanowienia o nadaniu skarżącemu tytułu profesora.

Skarżący podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż postanowienie o nadaniu tytułu profesora nie jest postanowieniem wydawanym

w postępowaniu administracyjnym. Skoro bowiem do całokształtu procedury uregulowanej w u.s.n.t.n. stosuje się odpowiednio przepisy Kpa, to każde postępowanie, niezależnie przed jakim organem się toczy, musi zostać zakończone wydaniem orzeczenia, aby strona tego postępowania nie pozostawała w wysokim stanie niepewności odnośnie swojej sytuacji prawnej. Obowiązek wydania w niniejszej sprawie przez organ stosownego aktu prawnego wynika wprost z art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, na mocy którego Prezydent RP, korzystając ze swoich konstytucyjnych

i ustawowych kompetencji, wydaje akty urzędowe. Wydanie przez Prezydenta RP aktu we wskazanym zakresie stanowi w ścisłym tego słowa znaczeniu stosowanie prawa,

a tym samym jest wykonywaniem administracji publicznej i spełnianiem w tym zakresie funkcji administracyjnej, ponieważ akt nadania tytułu profesora dla swej ważności wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 3 Konstytucji RP

a contrario), co oznacza, że nie należy do prerogatyw rozumianych jako osobiste

i uznaniowe uprawnienia Prezydenta RP. Akt ten nie wywołuje także żadnych skutków ustrojowych, a więc i z tej przyczyny stanowi wyłącznie wykonywanie administracji publicznej. Oznacza to, że nadanie tytułu profesora stanowi po stronie Prezydenta RP czynność o charakterze honorowym, a fakt jego nadania przez najwyższy organ państwa zwiększa jedynie prestiż tego aktu. Nie powoduje to jednak, że wydanie postanowienia zależy od uznania Prezydenta RP. Nie posiada on też uprawnienia do zmiany decyzji wyrażonej w uchwale w przedmiocie poparcia wniosku o nadanie tytułu profesora, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.n.t.n., a tym samym ingerowania w autonomiczne decyzje określonej grupy zawodowej.

W konkluzji skargi wskazano, że zwłoka w załatwieniu niniejszej sprawy musi zostać poczytana za rażącą tym bardziej, że dotyczy ona organu – Prezydenta RP, który z racji swojego usytuowania w Państwie m.in. jako naczelny organ administracji państwowej i realizowanych zadań, powinien dać przykład innym organom co do zasad przestrzegania terminowości postępowania. Przewlekłość postępowania organu ma charakter kwalifikowany z powodu rażącego przekroczenia terminów zakończenia sprawy. Należy więc uznać, że występują również przesłanki do przyznania skarżącemu od organu odpowiedniej sumy pieniężnej, jako dodatkowego elementu represyjnego. Samo bowiem rozstrzygnięcie o rażącym naruszeniu prawa może nie być wystarczającym środkiem dyscyplinującym.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. , poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") ze względu na niedopuszczalność jej wniesienia do sądu administracyjnego w stosunku do Prezydenta RP i brak kognicji sądu administracyjnego nad postępowaniem (procedurą) nadawania tytułu profesora. W przypadku zaś braku odrzucenia skargi, organ wniósł

o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezydenta RP nie należy do żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Sam fakt zaliczenia Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej w żaden sposób nie implikuje tezy, że pełni on rolę organu administracji publicznej. Brak jest możliwości zakwalifikowania Prezydenta RP do organów administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kpa, gdyż jest on w istocie w szerokim rozumieniu organem władzy publicznej działającym w swoistych formach wynikających bezpośrednio z Konstytucji RP. Niewykonywanie przez Prezydenta RP zadań

z zakresu administracji publicznej skutkuje z kolei brakiem kognicji sądów administracyjnych.

Organ wyjaśnił nadto, że sprawa wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni

i Tytułów o nadanie skarżącemu tytułu naukowego profesora jest nadal w toku procedowania. Przepisy u.s.n.t.n. nie określają zaś żadnego terminu, w którym Prezydent RP byłby zobligowany do wydania postanowienia w sprawie nadania tytułu naukowego profesora, a w konsekwencji brakuje terminu, który mógłby zostać przekroczony przez organ. Z tego względu, nie może również dojść do przewlekłości

w prowadzeniu postępowania. W świetle powyższego, nie sposób uznać postępowania, w sprawie dotyczącej skarżącego, za prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela

o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, a także inne niż wskazane powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego m.in. w Kpa, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Ponadto, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego

w Kpa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy tej ustawy. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg

w sprawach określonych w powołanych przepisach. Tymczasem, w niniejszej sprawie, skarga na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Prezydenta RP nie należy do żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Wskazać należy, że w polskim porządku konstytucyjnym Prezydent RP został zakwalifikowany, jako organ władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji), najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej, gwarant ciągłości władzy państwowej, strażnik Konstytucji RP, bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności jego terytorium, wykonujący swe zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji RP

i ustawach (art. 126 Konstytucji RP). Poszczególne kompetencje Prezydenta RP są powiązane z majestatem Państwa. Konstytucja przyznaje Prezydentowi RP rolę arbitra politycznego, podmiotu uosabiającego Rzeczpospolitą Polską. Mając powyższe na względzie, a także porównując pozycję ustrojowo-prawną Prezydenta RP

z "klasycznymi" organami administracyjnymi, jak na przykład Radą Ministrów, zakwalifikowanie Prezydenta RP do grupy organów administracji należy uznać za niewłaściwe. Sam fakt zaliczenia Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej

w żaden sposób nie implikuje tezy, że pełni on rolę organu administracji publicznej. Nie jest zatem właściwe nazywanie Prezydenta RP organem administracji publicznej (vide -postanowienie WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 r., II SA/Wa 1652/16, CBOSA). Zakres pojęciowy wyrażenia "organ władzy publicznej", jakim jest niewątpliwie Prezydent RP, jest szerszy aniżeli zakres pojęcia "organ administracji publicznej", a to nad działalnością administracji publicznej sądy administracyjne sprawują kontrolę

w świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa.

Zastrzeżenia powyższe są jeszcze bardziej uzasadnione zważywszy na formułowane w doktrynie prawa administracyjnego definicje organu administracji publicznej. W ujęciu zaproponowanym przez W. Brzezińskiego organ administracji to taki organ, który działa w zakresie administracji wyłącznie łub w przeważającej mierze

w swoistych dla administracji formach działania (zob. W. Brzeziński, Prawo administracyjne. Część ogólna, Kraków 1968). Z kolei J. Starościak za organ administracji uznaje wyodrębnioną jednostkę organizacji państwowej (...) podejmującą działanie (...) w swoistych dla niej formach prawnych (zob. J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978). Także J. Boć w swojej definicji organu administracji publicznej wskazuje, że organ administracji publicznej to człowiek (lub grupa ludzi

w przypadku organu kolegialnego): 1) znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego; 2) powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu; 3) działający

w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji (J. Boć, Prawo administracyjne, Warszawa 2007). Wskazane definicje uwidaczniają odmienny charakter urzędu Prezydenta RP. Trudno bowiem w odniesieniu do tego organu władzy publicznej stwierdzić, że stanowi on wyodrębnioną jednostkę organizacyjną. Ponadto, działalność Prezydenta RP nie opiera się o typowe dla administracji formy działania. Powyższy charakter urzędu Prezydenta RP zauważył także Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że Prezydent RP nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa. Pozycja ustrojowa Prezydenta została określona w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja zalicza wprawdzie Prezydenta do organów władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP), ale nie oznacza to, że należy on do organów administracji publicznej. Pojęcie władzy wykonawczej jest szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze (por. Jan Zimmermann, "Prawo administracyjne", Warszawa 2016, s. 234). Nie bez przyczyny unormowanie odnoszące się do Prezydenta RP zostało zawarte w Rozdziale V Konstytucji RP, zatytułowanym: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, a nie w Rozdziale VI. Rada Ministrów i administracja rządowa. Nadto, jest oczywiste, że nie ma żadnych podstaw do traktowania Prezydenta RP jako przedstawiciela administracji samorządowej (postanowienie NSA z 7 grudnia 2017 r., I OSK 857/17, CBOSA).

W odniesieniu do Prezydenta RP można zatem mówić o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog działań Prezydenta RP, wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych, które mają swą specyfikę i których nie można zakwalifikować jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Bezsporne przy tym jest, że czynności urzędowe Prezydenta RP nie są wykonywane w procedurze administracyjnej. Ponadto, należy również zwrócić uwagę, że w zakresie jakichkolwiek czynności dotyczących kompetencji Prezydenta RP w sferze spraw dotyczących nadawania tytułu profesora nie można w odniesieniu do Prezydenta RP mówić o wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej.

W świetle powyższego należy wskazać, że do postępowania o nadanie skarżącemu tytułu profesora, stosuje się przepisy u.s.n.t.n. Zgodnie bowiem z art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo

o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r. poz. 1669), przewody doktorskie, postępowania habilitacyjne i postępowania o nadanie tytułu profesora wszczęte

i niezakończone przed dniem [...] października 2018 r. są przeprowadzane na zasadach dotychczasowych, z tym że jeżeli nadanie stopnia doktora, stopnia doktora habilitowanego lub tytułu profesora następuje po dniu [...] kwietnia 2019 r., stopień lub tytuł nadaje się w dziedzinach i dyscyplinach określonych w nowych przepisach, wydanych na podstawie art. 5 ust. 3 tej ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo

o szkolnictwie wyższym i nauce.

Przepisy u.s.n.t.n. nie zawierają szczególnych regulacji, dotyczących postępowania o nadanie tytułu profesora przed Prezydentem RP. Jedynie, zgodnie

z art. 29 ust. 1 tej ustawy, w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora

i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia

i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym

w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kpa.

W doktrynie wskazuje się jednak, że od 1989 r. nadanie tytułu profesora jest aktem Prezydenta RP. W związku z tym, pojawia się problem weryfikacji postępowania, którego efektem końcowym jest akt stanowiący w istocie prerogatywę Prezydenta RP, niepodlegającą kontroli sądowej. Na gruncie przepisów u.s.n.t.n., ustawodawca zdecydował się na rozwiązanie tego problemu w postaci wprowadzenia zasady, w myśl której, w przypadku stwierdzenia nieważności postępowania o nadanie tytułu profesora albo uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, uchwały o przedstawieniu kandydata do tytułu profesora, osoba, której nadano tytuł profesora, traci prawo do posługiwania się tym tytułem (art. 29b u.s.n.t.n.). Jest to swoisty kompromis prawny, przyjęcie bowiem odmiennego rozwiązania prawnego, poprzez przyznanie Prezydentowi RP kompetencji do pozbawienia tytułu, prowadziłoby do konieczności poddania tego aktu sądowej kontroli, to zaś czyniłoby z Prezydenta RP, mającego szczególny status w państwie, regularny organ administracji publicznej. Szczególna rola Prezydenta RP w omawianym postępowaniu wynika także i z tego, że, począwszy od wprowadzenia w 1989 r. zasady nadawania tytułu przez Prezydenta RP, podstawowy mechanizm proceduralny jest ten sam: postępowanie kończy się aktem (uchwałą)

o przedstawieniu kandydata do tytułu Prezydentowi RP. W konsekwencji, na gruncie przepisów u.s.n.t.n., postępowanie o nadanie tytułu profesora przeprowadzają rady jednostek organizacyjnych posiadających uprawnienia do nadawania stopnia habilitowanego na wniosek osoby ubiegającej się o uzyskanie tytułu (art. 27 ust. 1 u.s.n.t.n.). Sugerowałoby to właściwość rady również w postępowaniu wznowieniowym w zakresie tytułu. Czynności rady kończą się jednak podjęciem uchwały popierającej wniosek o nadaniu tytułu profesora (art. 27 ust. 2 pkt 3 u.s.n.t.n.). Na tej podstawie Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów podejmuje uchwałę o przedstawieniu albo o odmowie przedstawienia kandydata do tytułu profesora (art. 28 ust. 2 u.s.n.t.n.). Jest to sytuacja odmienna niż procedura zatwierdzenia, która występowała swego czasu

w postępowaniu habilitacyjnym. W związku z tym należy uznać, że to uchwała Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów o przedstawieniu (odmowie przedstawienia) kandydata jest decyzją kończącą postępowanie administracyjne

w trybie zwykłym (zob. S. Fundowicz, J. Parchomiuk, Wznowienie postępowania

w sprawie nadania stopnia lub tytułu naukowego, [w:] J. Tarno, A. Szot, P. Pokorny, Specyfika postępowań administracyjnych w sprawach z zakresu szkolnictwa wyższego

i nauki, s. 114 i 119-120).

W świetle powyższego, zasadna wydaje się przywołana przez organ

w odpowiedzi na skargę teza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarta w postanowieniu z [...] czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 34/11 (CBOSA), że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu (co analogicznie dotyczy też niniejszej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania) jest możliwość wniesienia skargi na ewentualną decyzję, postanowienie albo na inny akt lub czynność. Jednocześnie, stosownie do art. 142 Konstytucji RP, Prezydent RP wydaje rozporządzenia i zarządzenia na zasadach określonych w art. 92 i art. 93. Prezydent RP wydaje postanowienia w zakresie realizacji pozostałych swoich kompetencji. Zgodnie natomiast z art. 25 u.s.n.t.n. tytuł profesora nadaje Prezydent RP w oparciu

o wniosek Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, o którym mowa w art. 28 ust. 4. Z powyższych przepisów wynika, że wydane przez Prezydenta RP postanowienie

o nadaniu tytułu naukowego profesora nie jest postanowieniem wydawanym

w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym ani zabezpieczającym, od którego przysługiwałby skarga do sądu administracyjnego, stanowi ono bowiem odrębną kategorię orzeczeń podejmowanych w formie przewidzianej przez Konstytucję RP i brak jest podstaw prawnych do objęcia ich uregulowaniami procedury administracyjnej, a tym samym kontrolą sądów administracyjnych. Skoro od wydanych na podstawie art. 25 u.s.n.t.n. postanowień Prezydenta RP nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to tym samym niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność czy też przewlekłe prowadzenie postępowania w tym przedmiocie.

Zgodzić się również należy w całości ze stanowiskiem organu zawartym

w odpowiedzi na skargę, że postępowanie o nadanie tytułu profesora przed Prezydentem RP opiera się na normach konstytucyjnych. Zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, Prezydent RP sprawuje władzę wykonawczą, a zgodnie z art. 126 ust. 3 Konstytucji RP, wykonuje swe zadania w zakresie i na zasadach określonych

w Konstytucji i ustawach. Ponadto, w świetle art. 144 ust. 1 Konstytucji RP, Prezydent RP, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, wydaje akty urzędowe. To powoduje, że działania Prezydenta RP mają charakter niejako autonomiczny, niemieszczący się wśród typowych, wyróżnianych w nauce prawa administracyjnego, form prawnych działania administracji. Istnieją bowiem sfery działań Prezydenta RP, w których działa jako Prezydent RP, symbolizując majestat państwa

i jego suwerenność, a w konsekwencji nie wykonując administracji publicznej (vide - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2003 r., II SAB 419/02, CBOSA). Takie stanowisko NSA potwierdza pogląd o nieprzystawalności reguł prawa postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego do wykonywania uprawnień przez Prezydenta RP. Tak więc brak jest możliwości zakwalifikowania Prezydenta RP do organów administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kpa, gdyż jest on w istocie w szerokim rozumieniu organem władzy publicznej działającym

w swoistych formach wynikających bezpośrednio z Konstytucji RP. Zasadnie można więc przyjąć, że akt urzędowy nadania tytułu profesora przez Prezydenta RP nie stanowi stosowania prawa ani spełniania funkcji administracyjnej - administrowania (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 171). Działania Prezydenta RP w tym obszarze nie mogą być zatem zaskarżone do sądu administracyjnego i nie są zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. W świetle powyższego, nadanie tytułu profesora, mieści się w grupie samoistnych kompetencji Prezydenta RP.

W konsekwencji należy podkreślić, że niewłaściwe jest odnoszenie zasad prawa administracyjnego materialnego i procesowego do reguł, w oparciu o które działa Prezydent RP, i to nie tylko ze względu na widoczną odrębność obu tych sfer, ale także przez wzgląd na to, że wewnętrzne zhierarchizowanie źródeł prawa powszechnie obowiązującego nakazuje interpretować przepisy ustawowe odwołując się do postanowień konstytucyjnych, nigdy zaś w odwrotnym kierunku.

Dodatkowo należy także zauważyć, że, zgodnie z art. 25 u.s.n.t.n., tytuł profesora nadaje Prezydent RP na podstawie wniosku Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, zaś zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.n.t.n., ww. Komisja, w terminie jednego miesiąca od podjęcia uchwały o przedstawieniu kandydata do tytułu, składa do Prezydenta RP wniosek o nadanie tytułu profesora. W świetle tych przepisów,

w przypadku nadania tytułu profesora, zachowanie Prezydenta RP nie przyjmuje postaci decyzji administracyjnej. Nie jest zatem możliwe zakwestionowanie postanowienia o nadanie tytułu profesora na drodze administracyjnej ani skorzystanie

z innych środków prawnych. Równocześnie, aby mogło dojść do przewlekłego prowadzenia postępowania, w zarzucanym przez skarżącego zakresie, musiałby istnieć przepis zobowiązujący Prezydenta RP do wydania decyzji o odmowie nadania danej osobie tytułu profesora (vide - postanowienie WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2017 r., IV SAB/Wa 195/17, CBOSA). Stwierdzić należy, że nie ma przepisów, które zobowiązywałyby Prezydenta RP do odmowy nadania tytułu profesora w formie decyzji administracyjnej czy postanowienia bądź też innego aktu z zakresu administracji publicznej. Nie można zatem skutecznie zarzucić Prezydentowi RP przewlekłego prowadzenia postępowania w tym zakresie.

Powyższe potwierdza ustrojową odrębność sposobu realizacji kompetencji Prezydenta RP od prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Skutkuje ona niemożliwością objęcia regułami tych dziedzin działań podejmowanych przez Prezydenta RP w ramach uprawnienia do nadawania tytułu profesora. Powyżej przytoczone przepisy konstytucyjne sytuują bowiem Prezydenta RP poza strukturą administracji publicznej. Niemożliwość zakwalifikowania Prezydenta RP do kategorii organów administracji oraz niewykonywanie przez Prezydenta RP zadań z zakresu administracji publicznej skutkuje zaś brakiem kognicji sądów administracyjnych.

Konkludując, stwierdzić należy, że postępowanie przed Prezydentem RP

w sprawie nadania tytułu profesora nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy Kpa. W świetle powyższego, procedura postępowania Prezydenta RP w zakresie nadania tytułu profesora opiera się na normach konstytucyjnych i nie została poddana reżimowi postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również i reżimowi postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie przed Prezydentem RP w sprawie nadania tytułu profesora nie może więc być przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej

w rozumieniu art. 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł jak w punkcie drugim postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.