VIII SA/Wa 644/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-01-05	
Data wpływu	2020-09-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Cezary Kosterna /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak
Renata Nawrot /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6205 Nadzór sanitarny	
Hasła tematyczne	Inspekcja sanitarna	
Sygn. powiązane	II GSK 1137/21	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 59; art. 5 w. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku kwarantanny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z [...] maja 2020 r. znak: [...]; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz M. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga M. Z. (dalej strona, skarżący) na decyzję [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 5000,00 zł, za naruszenie obowiązku kwarantanny.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie sprawy:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: PPIS, organ I instancji), decyzją z [...]maja 2020 r., znak: [...], wymierzył M. Z. karę pieniężną w kwocie 5 000,00 zł za naruszenie w dniu [...]kwietnia 2020 r. obowiązku kwarantanny.

Jako podstawę prawną wskazał art. 5 w. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 z późn. zm.), art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy

z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych

u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z póżn. zm.), § 2 ust. 2 pkt 2 i 5 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 697) oraz art. 104 § 1, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: kpa)

W uzasadnieniu decyzji PPIS wskazał, że adresat decyzji przekroczył granicę państwową, z czym związany był obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Adresat nie podporządkował się obowiązkowi kwarantanny, co zostało utrwalone w postaci notatki sporządzonej przez służby porządkowe, z której wynika, że adresat decyzji naruszył w dniu [...]kwietnia 2020 r. o godz. 11 obowiązek kwarantanny. Zatem jak wywodzi PPIS naruszył § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem staniu epidemii. Obowiązek kwarantanny strony, obejmował okres od dnia [...].04.2020 r. do dnia [...].04.2020 r. Naruszenie obowiązku kwarantanny polegało na samowolnym opuszczeniu miejsca jej odbywania (stwierdzono nieobecność adresata w miejscu wskazanym do odbywania kwarantanny).

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.), zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny, chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

Jak ustalił PPIS w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki zwolnienia

z kwarantanny. W ocenie organu ustalając wysokość kary pieniężnej, rozważono wagę

i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia

i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny

i bezpośredni zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób które mogły mieć kontakt z adresatem decyzji, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV—2 (COVlD-l9).

Wymiar kary 5000,00 zł jest właściwy z uwagi na zagrożenie zdrowia i życia osób postronnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zanegowała ustalenia organu

I instancji, twierdząc, iż cały czas przebywała z D. K. na ul. [...], ponadto we wskazanym dniu skarżący nie słyszał domofonu, telefonu ani nawoływania spod bloku. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

[...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: [...]PWIS, organ odwoławczy) – działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 5 ust.1 pkt 4 w zw.

z art.10 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2019r.poz. 59 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję PPIS.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania, organ odwoławczy potwierdził stanowisko PPIS jako słuszne i zgodne z obowiązującą wykładnią prawa.

Wyjaśnił, że w oparciu o art. 46 ust. 2 ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Minister Zdrowia

z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491

z późn. zm.). W art. 46a pkt 2 ww. ustawy wskazano również, iż w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj stosowanych rozwiązań w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 5 ustawy nakaz obowiązku poddania się kwarantannie. Tego rodzaju specjalne rozwiązania zostały zawarte w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W myśl § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia: "(...) osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana: (..) odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy "

Dalej podał, że z akt sprawy wynika, że strona podlegała obowiązkowej kwarantannie – 14 dniowej, w okresie od [...] kwietnia 2020 r. do [...] kwietnia 2020 r.

Z notatki urzędowej jak stwierdził organ odwoławczy, dotyczącej naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczeniem COVID-l9 z dnia 23.04.2020 r., o godz. 11:40, sporządzonej przez funkcjonariusza Policji wynikało, że pod adresem, który został podany w karcie lokalizacyjnej podczas przekroczenia granicy RP w ww. dniu skarżący nie odbierał telefonu oraz nie odpowiadał na domofon, jak również pukanie do drzwi - co skutkowało przyjęciem stanowiska, iż strona nie przebywała w lokalu w którym miała odbywać kwarantannę, gdyż nie potwierdziła swojej obecności w nim. Powyższe działanie strony stanowiło naruszenie art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.

[...]PWIS podkreślił, że z notatki wynika, iż Policjant próbował skontaktować się najpierw ze stroną telefonicznie, a następnie za pośrednictwem domofonu oraz pukania

do drzwi, celem sprawdzenia obecności pod wskazanym adresem. Naruszenie obowiązku kwarantanny było podstawą do nałożenia kary pieniężnej. Natomiast oświadczenie D. K. nie może podważyć służbowej notatki policyjnej sporządzonej przez funkcjonariusza. Policja stosuje się do zasady obiektywizmu, logicznie powiązanej z zasadą prawdy materialnej.

Wymiar kary w ocenie organu odwoławczego w wysokości 5000,00 zł, jest zgodny z art. 48a ust. 1 pkt 1ustawy ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r.

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Powyższy akt prawa informuje, iż "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, a których mowa w: art., 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości 5 000 zł do 30 000 zł".

W podsumowaniu organ odwoławczy stwierdził, że świadome lekceważenie wprowadzonych zakazów i ograniczeń wydanych w związku z epidemią, niweczy tym samym wysiłki całego państwa, a w szczególności pozostałych obywateli narażających zdrowie i życie w celu opanowania rozprzestrzeniania się epidemii.

Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie, natomiast zachowanie strony stwarzało realne zagrożenie dla osób, z którymi mógł mieć kontakt.

W skardze skierowanej do Sądu administracyjnego, skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 31 ust. 1 w zw. z art. 52 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż wolność M. Z. w postaci swobody poruszania się nie podlega konstytucyjnej ochronie prawnej, co stanowiło podstawę do wydania decyzji;

- naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie,

a w konsekwencji przyjęcie, że ograniczanie wolności obywatela może nastąpić

w drodze rozporządzenia, które stanowiło podstawę wydania decyzji, w sytuacji gdy Konstytucja stanowi wprost, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie;

- art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z 52 ust. 2 pkt. 2 i 53 Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii poprzez wprowadzenie obowiązku kwarantanny przez rozporządzenie Ministra Zdrowia w sytuacji gdy ww. ustawa upoważnia do wydania takiego zarządzenia jedynie Radzie Ministrów;

Skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; ewentualnie

- uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

- zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu rozwinął postawione zarzuty, podnosząc w szczególności, iż najwyższy rangą akt prawny stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania

z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie.

Zwrócił również uwagę, iż organy w zaskarżonych decyzjach powoływały rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w sytuacji gdy Skarżący został skierowany na kwarantannę w dniu [...]kwietnia 2020 r. Podniósł, iż w żaden sposób nie ma możliwości udowodnienia faktu przestrzegania kwarantanny, gdyż organy nie dały wiary pisemnym zeznaniom świadka D. K..

W odpowiedzi na skargę [...]PWIS wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczącego zgodności z prawem działań organu w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł za niezastosowanie się do zakazu przemieszczenia się w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Skarżący, co jest w sprawie niekwestionowane, przekroczył granicę państwową

i w związku z tym podlegał obowiązkowej 14 dniowej kwarantannie w okresie od [...]kwietnia 2020 r. do [...]kwietnia 2020 r. (w aktach administracyjnych brak jest dowodów na potwierdzenie daty przekroczenia granicy).

W dacie określonej kwarantanny obowiązywało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), którego przepis § 2 ust. 2 stanowił, że w okresie od 20 marca 2020 r. osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy.

Rację ma zatem skarżący stwierdzając, że obowiązek poddania się przez niego kwarantannie nałożony został nie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów lecz na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia.

Powołane przez organy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku

z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 697), weszło w zbycie z dniem ogłoszenia, nie mogło zatem stanowić podstawy prawnej w rozpoznawanej sprawie.

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 1845, dalej ustawa) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.). I tak zarówno art. 46a, jaki i art. 46b ustawy został dodany do omawianej ustawy na mocy ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r., która weszła w życie 8 marca 2020 r.

Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania

z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa

i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Tak więc przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku

z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Każdy może swobodnie opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2). Wolności, o których mowa w ww. przepisach, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie (ust. 3). Zatem wszelkie ograniczenia wolności obywateli powinny wynikać z ustawy, a przy uwzględnieniu treści art. 92 Konstytucji – również z rozporządzeń z mocą ustawy, czyli rozporządzeń wskazanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Należy w tym miejscu podkreślić, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie wydane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie nie może wykraczać poza delegację ustawową, musi mieścić się w granicach tej delegacji i służyć jej wykonaniu.

Z treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, wynika że zostało ono wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Przewidziane dla Ministra Zdrowia upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego przewidywało możliwość ustanowienia: 1) czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązku wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakazu udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych.

W delegacji ustawowej nie ma zatem uprawnienia dla Ministra Zdrowia do ustanowienia przymusowej kwarantanny dla osób, które przekraczały granicę państwową w celu udania się do swego miejsca zamieszkania (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Delegacja ustawowa zawiera uprawnienie do ustanowienia czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, ale to nie jest równoznaczne z ustanowieniem obowiązku odbycia kwarantanny, który jest równoznaczny z zakazem poruszania się po terytorium RP w określonym czasie.

W rozpoznawanej sprawie mamy zatem do czynienia z przypadkiem, gdy bez upoważnienia zawartego w ustawie, władza wykonawcza wkracza w sferę podstawowych i uniwersalnych praw jednostki.

Wskazać także należy, że opisane w art. w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. z 2017 r., poz. 1897). W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który

w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony.

W ocenie Sądu, o ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów

w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd nie mógł zastosować kontrolowanego rozporządzenia RM (podobnie: wyrok, WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20, wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20, a także wyrok WSA w Gliwicach z 27 lipca 2020 r., III SA/Gl 319/20).

W tym miejscu warto zauważyć, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 27 lipca 2020 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 319/20 (wyrok dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.), odnosząc się do poprzedniego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 433). Sąd ten zasadnie wskazał także, że potwierdzeniem powyższej tezy jest to, że od 8 marca 2020 r. obowiązywały już przepisy art. 46a i 46b do ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które przewidywały delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym przewidziano ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 ustawy). Natomiast nie ma znaczenia dla tej oceny wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r., że kwarantanna ustanowiona w rozporządzeniu jest tą kwarantanną, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ponieważ delegacja ustawowa z art. 46 ust. 4 tej ustawy nie przewidywała w ogóle dla Ministra Zdrowia uprawnienia do ustanowienia obowiązkowej kwarantanny. Rozporządzenie wykonawcze wykraczało w tej części poza granice delegacji ustawowej, ponieważ nie może jej uzupełniać, rozbudowywać, modyfikować (porównaj w tej kwestii "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz" pod redakcją P. Tulei, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2019 r., strona 301 – 302 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1 – 3 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w art. 6 kpa.

Zatem skoro zdarzenie faktyczne będące podstawą nałożenia na skarżącego obowiązku poddania się kwarantannie miało miejsce w trakcie obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., które jak wyżej wskazano zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, to tym samym tenże obowiązek został nałożony bez podstawy prawnej. W konsekwencji nałożenie sankcji administracyjnej (kary pieniężnej) zawartej w przepisie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, za naruszenie obowiązku poddania się kwarantannie (art. 46b pkt 5 cyt. ustawy), należy uznać za niezgodne z prawem.

Odrębnego wyjaśnienia wymaga oparcie się przez organy sanitarne na dowodzie w postaci notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazanej PPIS.

Z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) wynika, że do podstawowych zadań Policji należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. Realizując to zadanie Policja wykonuje czynności administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania

i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń. Przepis ten nie daje Policji kompetencji do wykonywania jakichkolwiek czynności w celu wymierzenia

w postępowaniu administracyjnym kary pieniężnej (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 2 ustawy o Policji).

Z art. 15 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że funkcjonariusze Policji mogą legitymować osoby w celu ustalenia ich tożsamości (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). W ramach tak zakreślonych uprawnień Policja może prowadzić postępowanie mandatowe i występować jako oskarżyciel publiczny (art. 17 i art. 95 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, Dz. U. z 2020 r., poz. 729) w przypadku ujawnienia wykroczenia przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych (art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, Dz.U. z 2019 r. poz. 821).

Organy nie wskazały w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na jakiej podstawie prawnej zlecono funkcjonariuszowi Policji sprawdzenie strony w zakresie miejsca pobytu.

W przekonaniu Sądu, notatka służbowa przekazana PPIS, nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Treść notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 kpa. Nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a jej autorem nie jest "organ państwowy". Takim organem jest Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy, powiatowi, komendanci komisariatu. Dlatego wiarygodność tej notatki powinna zostać zweryfikowana za pomocą innych środków dowodowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W rezultacie, czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 kpa nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały, zebrany w ten sposób, materiał dowodowy. Wskazać bowiem należy, że brak podstawy prawnej by przyjąć, że Policja jest uprawniona do przekazywania notatek urzędowych, zawierających dane o obywatelach sanepidowi. Policja nie ma też prawa do gromadzenia i przetwarzania danych

o obywatelach do wykorzystywania w postępowaniach administracyjnych. Z art. 20 u st. 1 i 1a ustawy o Policji wynika bowiem, że Policja jest uprawniona do przetwarzania danych jedynie w celu realizacji swoich zadań ustawowych zleconych na podstawie ustaw.

Powyższe nie zostało w żadnym razie ocenione przez organ odwoławczy,

a zważyć należy, że organ ten pominął jako dowód w sprawie oświadczenie D. K., bazując na "etyce zawodowej policjanta".

Nie kwestionując roli, znaczenia i wykonywania czynności przez Policję, zdaniem Sądu w rozpoznawanej spawie naruszyły też art. 81 kpa, a więc przepis, zgodnie

z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa.

Dopuszczając się wskazanych naruszeń (art. 75 § 1 kpa , art. 77 § 1 kpa, art. 81 kpa), organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 kpa, w świetle której organy administracji publicznej stoją na straży praworządności.

Końcowo Sąd dostrzega również, że przy wymierzaniu kary pieniężnej z art. 48 a ust. 1 pkt 1 ustawy, rozstrzygając o wysokości kary, organy nie rozważyły warunków osobistych strony, na którą została nałożona kara administracyjna (art. 189d pkt 7 kpa).

Z powyższych względów WSA uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii oraz art. 52 ust. 1 – 3 Konstytucji RP.

Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji jako wydane z naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania WSA orzekł w punkcie II sentencji wyroku, stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wykładnię prawną przedstawioną powyżej, rozważą również możliwość umorzenia postępowania

w sprawie.