OSK 882/04 - Wyrok

Data orzeczenia	2004-11-10	
Data wpływu	2004-06-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Edward Janeczko
Leszek Włoskiewicz
Włodzimierz Ryms /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	2 II SA 2460/03	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA 2005 4 poz. 85	
Info. o glosach	Kisielewicz Andrzej, ST 2005/7-8/112	
Tezy
Z przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ wynika, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą i służyć tej działalności gospodarczej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.), Sędziowie NSA Edward Janeczko, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Mariola Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2004 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko Mazurskiego z dnia 26 maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
OSK 882/04

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 marca 2002 r. sygn. akt 2 II S.A. 2460/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 maja 2003 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia 24 kwietnia 2003 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego w gminie [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że podstawę uchwały z dnia 24 kwietnia 2003 r., stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego W. S. stanowił przepis art.190 ust.1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) w związku z art.24 f ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 147, poz.159 ze zm.) oraz ustalenie, iż radna prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, ponieważ wykonuje usługi medyczne w pomieszczeniach po byłym ośrodku zdrowia i nie zaprzestała prowadzenia tej działalności. Z kolei Wojewoda wydając rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 26 maja 2003 r., którym stwierdził nieważność uchwały, zajął stanowisko, że wprawdzie radna prowadzi działalność gospodarczą, ale jest to działalność na rzecz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej POZ "[...]" w [...], który to zakład dzierżawi pomieszczenia po byłym ośrodku zdrowia, będące mieniem komunalnym. Świadczenia usług medycznych przez radną na rzecz Zakładu, który korzysta z mienia komunalnego, nie można utożsamiać z prowadzeniem działalności gospodarczej przez radną z wykorzystaniem mienia komunalnego, ponieważ radna nie ma żadnego tytułu prawnego do władania mieniem komunalnym.

OSK 882/04

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Po pierwsze, nie został przekroczony termin 30 dni, w którym organ nadzoru może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze, ponieważ uchwała została doręczoną organowi nadzoru 28 kwietnia 2003 r. a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 26 maja 2003 r., przy czym termin wysłania do gminy tego rozstrzygnięcia przez pocztę 28 lub 29 maja nie ma znaczenia dla zachowania terminu do wydania tego aktu. Po drugie, tylko to, że organ nadzoru nie zawiadomił gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w tej sprawie, nie stanowi uchybienia, które może skutkować samo przez się wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego i jego uchylenie, zwłaszcza, że gmina nie podniosła żadnych okoliczności, które wskazywałyby na to, iż uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Po trzecie, wykładnia przepisu art.24f ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, iż zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego jest naruszony wówczas gdy radny bezpośrednio wykorzystuje mienie komunalne, a więc gdy ma prawo do władania tym mieniem na podstawie określonego tytułu prawnego (np. najmu), co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie radna nie naruszyła tego zakazu, skoro na podstawie umowy świadczy usługi na rzecz podmiotu, który ma uprawnienie do władania mieniem komunalnym.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Gminę [...] podniesiono zarzut naruszenia przepisu art.24f ust.1 i art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania przez to, że ustalenia Sądu są niezgodne z zebranym materiałem dowodowym. Zdaniem skarżącej Gminy Sąd dokonał wadliwej wykładni przepisu art.24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie jest istotne to, czy radny posiada tytuł prawny do dysponowania mieniem komunalnym, uzyskanym od gminy, ale to czy prowadzi działalność gospodarczą wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego. Wadliwe jest również

OSK 882/04

stanowisko, że określony w art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym termin, w którym organ nadzoru może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze jest zachowany wtedy, gdy przed upływem tego terminu zostanie sporządzone i opatrzone datą rozstrzygnięcie nadzorcze, chociażby jego wysłanie (nadanie w polskim urzędzie pocztowym) nastąpiło po upływie tego terminu. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Gminy o zachowaniu tego terminu można mówić wówczas, gdy wydane rozstrzygnięcie nadzorcze zostanie nadane przed upływem tego terminu w placówce pocztowej, na co wskazuje dotychczasowe orzecznictwo sądowe. Dlatego też Gmina od początku prezentuje pogląd, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po upływie terminu, a więc gdy organ utracił kompetencję do jego wydania. Kwestionuje również przyjęte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenie Sądu, że "bezsporne w sprawie jest to, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 26 maja 2003 r. , ponieważ Gmina od początku konsekwentnie podnosi, iż zasadnicze znaczenie ma to, że rozstrzygnięcie nadzorcze zostało nadane w urzędzie pocztowym dopiero 29 maja 2003 r., co wynika z dołączonej do skargi koperty z datą stempla pocztowego, Podnosząc takie zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie może być uwzględniona.

Jako pierwsze zagadnienie wskazane w podstawach kasacyjnych należy rozpatrzyć zarzut naruszenia przepisu art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym. Zarzut ten zmierza bowiem do

OSK 882/04

wykazania, że rozstrzygnięcie nadzorcze w tej sprawie w ogóle nie mogło być wydane ponieważ upłynął trzydziestodniowy termin, w którym organ nadzoru może orzekać o nieważności uchwały. W okolicznościach tej sprawy zarzut ten nie jest uzasadniony, ponieważ nie jest kwestionowane to, że organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze 26 maja 2003 r. (tego dnia zostało podpisane i opatrzone datą), lecz to, że skoro rozstrzygnięcie nadzorcze zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 29 maja 2003 r., to ta data oznacza datę wydania rozstrzygnięcia, a tym samym jest to rozstrzygnięcie wydane po upływie terminu zakreślonego w art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można zgodzić się z poglądem Gminy, że dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest dzień, w którym organ nadzoru wysłał organowi gminy rozstrzygnięcie nadzorcze. Poglądu tego w żadnym razie nie można opierać na odpowiednio stosowanym przepisie art.110 kpa. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Określenie chwili związania organu treścią wydanej decyzji, nie może być utożsamiane z terminem do wydania decyzji. Nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że z chwilą ... podpisania decyzji administracyjnej i określeniem jej daty ... nastąpiło już wydanie decyzji w znaczeniu procesowym, a wskazany dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji. Doręczenie wywołuje dodatkowo ten skutek, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wiąże organ w tym znaczeniu, że może być wzruszona tylko w określonym postępowaniu. Nie można więc twierdzić, że decyzja nie została wydana w określonym terminie, ponieważ jej doręczenie nastąpiło później. Przenosząc te rozważania na grunt tej sprawy należy stwierdzić, że stosownie do przepisu art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest dzień, w którym organ nadzoru podpisał rozstrzygnięcie i opatrzył je datą, a nie dzień wysłania (doręczenia) tego rozstrzygnięcia

OSK 882/04

organowi gminy. Trzeba przy tym mieć jednak na uwadze, że opóźnienie w doręczeniu rozstrzygnięcia nadzorczego organowi gminy może być istotną okolicznością przy ocenie, z jakim dniem rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane, a więc czy został zachowany termin określony w art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można podzielić również stanowiska Gminy co do naruszenia art.24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd trafnie przyjął, ze w stanie faktycznym tej sprawy organ nadzoru miał podstawy do oceny, iż radna nie naruszyła zakazu, o którym mowa w tym przepisie. Dyspozycja tego przepisu wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą. Inaczej mówiąc mienie komunalne służy działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Z reguły nie ma takiego związku w sytuacji, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą w formie świadczenia usług dla innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który to podmiot wykorzystuje w swojej działalności mienie komunalne. W każdym razie w takim przypadku nie jest to prowadzenie wspólnej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Omawianego przepisu nie można bowiem rozumieć w ten sposób, że zawarcie umowy świadczenia usług przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą na własny rachunek na rzecz innej osoby prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jest równoznaczne z prowadzeniem wspólnie z tą osobą działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Z przytoczonych wyżej względów, skoro podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.