Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2127/19 w sprawie ze skargi R. O. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2127/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. O. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z poźn. zm.; "k.p.a."), Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] maja 2019 r. nr [...], odmawiające - w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania w sprawie wniosku R. O. o przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z poźn.zm.; "ustawa").

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją ostateczną z [...] maja 2017 r. o sygn. [...] Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2017 r. odmawiającą przyznania R. O. świadczenia specjalnego. W toku ww. postępowania R. O. swoje starania o rentę specjalną argumentował działalnością związkową (w NSZZ "Solidarność") i w opozycji antykomunistycznej, przyznaniem mu statusu kombatanta "Grudnia ‘70", doznanymi w związku z prowadzoną działalnością opozycyjną represjami, działalnością na rzecz osób niepełnosprawnych oraz trudną sytuacją materialną i zdrowotną.

Wnioskiem z 3 maja 2019 r. R. O. ponownie wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie mu świadczenia specjalnego. We wniosku powołał się na okoliczności będące już przedmiotem rozważań przy wydaniu decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] maja 2017 r. W związku z tym organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ sprawa z nowego wniosku R. O. jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z [...] maja 2017 r., a tożsamość dotyczy zarówno podmiotu (strona, organ), przedmiotu postępowania (żądanie strony), jak również podstawy prawnej (art. 82 ust. 1 ustawy) i faktycznej (informacje dotyczące osiągnięć wnioskodawcy).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący. Wskazał, że Premier deklarował w Parlamencie Europejskim w dniu 4 lipca 2018 r. uhonorowanie działaczy Solidarności godnymi emeryturami w relacji do wysokich wynagrodzeń i apanaży aparatu SB. Podał, że od 1980 r. jest członkiem-działaczem Solidarności. Podkreślił swoją aktywną działalność od wydarzeń marcowych na Politechnice Gdańskiej w 1968 r., poprzez Grudzień 1970 r., "dyscyplinarkę" ze Stoczni Gdańskiej, rok więzienia w Z.K. Potulice o obostrzonym rygorze. W okresie stanu wojennego brał udział w walkach ulicznych oraz wszystkich demonstracjach, był przeszukiwany i zatrzymywany. W czasie strajku majowego w 1988 r. aktywnie pomagał strajkującym w Stoczni Gdańskiej oraz w czasie strajku sierpniowego w 1988 r. działał na rzecz umacniania niepodległości Państwa Polskiego, narażając życie i zdrowie. Od 2000 r. otrzymuje dodatek kombatancki za Grudzień 70 w wysokości 400 zł.

Stwierdził, że jego wniosek zasługuje na uwzględnienie i zasadne jest przyznanie mu emerytury specjalnej z puli premiera RP, ponieważ należy mu się rekompensata na podratowanie zdrowia, bezterminowa rehabilitacja i leki. Podał, że zamierza wrócić do kraju na stałe i godnie żyć na stare lata.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z jego treści wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

W niniejszej sprawie podstawą odmowy była res iudicata, to jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Z akt sprawy wynika, że Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] kwietnia 2017 r. odmówił skarżącemu przyznania renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy. W następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Od decyzji tej nie została skierowana skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z tym decyzja Prezesa Rady Ministrów z [...] maja 2017 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności.

Sąd ten wskazał, że przepis art. 16 § 1 k.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie w tzw. trybie podstawowym, bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Podkreślić należy, że wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata).

Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony. W ocenie tego Sądu w niniejszej sprawie zaistniała zarówno tożsamość podmiotowa, jak i przedmiotowa, a w konsekwencji, należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zasadnie organ stwierdził, że okoliczności, na które powołuje się skarżący w swoim żądaniu, zostały wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną. Nie stanowią one nowych, istotnych okoliczności, które należałoby wyjaśnić i które mogłyby spowodować wydanie innej w swej istocie decyzji niż ww. decyzja ostateczna z [...] maja2017 r.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. O. reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie treści przepisu art. 61a k.p.a., polegające na stwierdzeniu, że wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalne, albowiem sprawa ta była już rozstrzygana, zaś ewentualna nowa decyzja byłaby dotknięta sankcją nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., podczas gdy zarówno elementy dotyczące okoliczności podmiotowych, jak i przedmiotowych w niniejszej sprawie powodują, że sankcja res iudicata nie miała by miejsca;

- naruszenie prawa materialnego polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, a mianowicie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, polegające na niewydaniu decyzji przyznającej prawo do renty specjalnej, podczas gdy w istocie strona spełniła wszystkie przesłanki wskazane w ustawie, przy czym za przyznaniem rzeczonego świadczenia przemawiają również inne okoliczności niewymienione wprost w ustawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że jego sprawa powinna zostać rozpoznana ponownie, bowiem zmieniła się polityka rządu wobec działaczy NSZZ "Solidarność", co oznacza, że w sprawie nie została zachowana tożsamość przedmiotowa z uwagi na inne realia społeczne. Przypadek skarżącego jest szczególnie uzasadniony, bowiem brał on udział w opozycji solidarnościowej, który skutkował problemami ze znalezieniem zatrudnienia oraz pobytem w zakładzie karnym. Posiada więc zasługi wybitne na polu politycznym oraz dla współczesnej historii Polski.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę na błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Powyższy przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania: po pierwsze, żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania; po drugie, postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. (patrz: B. Adamiak, w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 385).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że sprawa, której wszczęcia domagał się skarżący, została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezesa Rady Ministrów z [...] maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zdanie to w pełni podzielił. O tożsamości sprawy, jako warunku koniecznym do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., można mówić wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, tego samego stanu prawnego i wreszcie tego samego, niezmienionego stanu faktycznego. Przy czym przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 445/18, LEX nr 2700389).

Porównując wniosek skarżącego z 3 maja 2019 r. (rozstrzygnięty zaskarżonym postanowieniem) oraz ostateczną decyzję Prezesa Rady Ministrów z [...] maja 2017 r. należy stwierdzić, że w obu sprawach skarżący powołał się na te same okoliczności faktyczne: swoją działalność w NSZZ "Solidarność", w opozycji antykomunistycznej, przyznany status kombatanta, represje, problemy materialne i zdrowotne. Jedynym nowym argumentem skarżącego jest "zmiana polityki rządu wobec działaczy NSZZ "Solidarność".

W tym miejscu należy przypomnieć treść art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa wyżej, wiąże się ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym. Chodzić tu może o posiadanie przez wnioskodawcę pewnych cech wyróżniających, jak wybitne osiągnięcia na niwie zawodowej, artystycznej i sportowej czy społecznej, świadczące o zasługach danej osoby wobec społeczeństwa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego w kontekście ww. normy. Podane przez skarżącego okoliczności są tożsame z tymi, które legły u podstaw decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] maja 2017 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję odmowną w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. Powoływana przez skarżącego zmiana polityki rządu wobec działaczy NSZZ "Solidarność" nie zmienia faktu, że okoliczności podmiotowe i przedmiotowe, a także okoliczności prawne i faktyczne niniejszej sprawy są tożsame jak w ww. sprawie. Przedmiotem niniejszego postępowania nie było ponowne analizowanie wskazywanych przez skarżącego podstaw do uzyskania świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, lecz jedynie ocena, czy przedmiotowy wniosek dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją Prezesa Rady Ministrów z [...] maja 2017 r., co ma miejsce w sprawie.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów: art. 61a k.p.a. oraz art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podległa oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.