III SA/Wa 355/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2005-05-05	
Data wpływu	2005-02-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Alojzy Skrodzki
Bogdan Lubiński
Grażyna Nasierowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6539 Inne o symbolu podstawowym 653	
Sygn. powiązane	II GSK 226/05	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska (spr.), Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że decyzja której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu w całości.	
Uzasadnienie
Pismem z 28 grudnia 2003 r. B. W. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Uzasadniając wniosek, skarżący wskazał na trudności i ryzyko związane z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Oświadczył, że sytuacja rodzinna i majątkowa uniemożliwiają mu dokonywanie wpłat na poczet należnych składek. Powołał się przy tym na wydatki związane z ochroną zdrowia żony i dzieci.

Decyzją z [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności składkowych, powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji powołał się na ustalenia dokonane w trakcie postępowania wyjaśniającego. Wnioskodawca i jego żona osiągają bowiem stałe dochody i posiadają majątek pozwalający na wywiązanie się z obowiązku opłacania należnych składek. Brak jest zatem podstaw do umorzenia należności składkowych. Zakład wskazał ponadto na możliwość ubiegania się o ulgę w spłacie zadłużenia, tj. na możliwość zawarcia układu ratalnego.

Pismem z 9 listopada 2004 r., powołując się na trudną sytuację rodzinną i majątkową, konieczność ponoszenia wydatków związanych z utrzymaniem, a także ograniczone możliwości podjęcia dodatkowego zatrudnienia, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie odmowy umorzenia należności składkowych. Obszernie uzasadniając swoje stanowisko, powołał się na art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 3a w związku z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i stwierdził, że wskazane przepisy umożliwiają rozpoznanie sprawy na zasadzie "uznania administracyjnego". Oznacza to, że decyzja dotycząca umorzenia należności składkowych należy każdorazowo do Zakładu.

Zdaniem Prezesa Zakładu – w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności w stosunku do zobowiązanego. Skarżący i jego żona osiągają bowiem stałe dochody oraz majątek ruchomy i nieruchomy. Prezes Zakładu powołał się przy tym na dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu składek, wynikający z art. 24 powołanej ustawy. Pouczył wnioskodawcę o możliwości dokonania wpłaty należnych składek w systemie ratalnym. Wskazał ponadto na korzyści wynikające z opłacenia składek. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity – Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty dla płatników składek, zobowiązanych do opłacania składek na własne ubezpieczenia emerytalne i rentowe, nie uwzględnia się okresu, za które nie zostały opłacone składki, mimo podlegania obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu w tym okresie.

Mając na względzie powyższe, Prezes Zakładu uznał, że nie zostały spełnione przesłanki powodujące konieczność umorzenia należności składkowych.

Pismem z 7 stycznia 2005 r. B. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący w zasadzie powtórzył argumentację przedstawioną we wniosku o umorzenie należności składkowych oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Odpowiadając na skargę, pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Zaprzeczył przy tym wszystkim zarzutom skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycjami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję z [...] grudnia 2004 r. z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje między innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład").

Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.). Z art. 68 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wynika, iż do zakresu działania Zakładu należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł. W tak określony zakres działania wpisuje się kompetencja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do umarzania należności z tytułu składek, które Zakład może, stosownie do art. 28 u.s.u.s., umorzyć w całości lub w części.

Z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. wynika natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s., przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Odwołanie od takiej decyzji do sądu daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia Zakładu gwarancję nie tylko kontroli legalności decyzji, lecz i jej merytorycznej treści, sąd bowiem - stosownie do art. 417 (14) § 2 kpc - w razie uwzględnienia odwołania zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy.

Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek (jak również od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania

takiego świadczenia) odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Nie przysługuje odwołanie od decyzji wydanych w I instancji przez organy, które co do zasady są organami odwoławczymi i w stosunku do których z natury rzeczy niemożliwym byłoby wskazanie organu wyższego stopnia, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

W art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. jednoznacznie wskazany został podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s.

Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych, dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

Jak wynika z powyższego, w żadnym razie do uprawnień Prezesa Zakładu nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie natomiast wynika, iż wydana została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczy o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku pisma, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot : "postanawiam utrzymać w mocy ". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to jednak w sentencji stwierdzono, że to "Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności ".

W ocenie Sądu, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, ze Prezes Zakładu, ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu, naruszył przepisy o właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 kpa właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 §1 pkt 1 kpa. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji. Z tego względu stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji, zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Z art. 127 § 3 kpa wynika bowiem, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Istotą unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia jest przede wszystkim to, że podlega on rozpatrzeniu przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie art. 127 § kpa w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i Wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 kpa, tj. sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz w sprawach wydawania zaświadczeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną. Decyzja Prezesa Zakładu narusza zatem również art. 127 § 3 kpa.

Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją wydał nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej u.p.p.s.a.), z którego wynika, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania – rozważenia wymagała także kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego Sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Z dyspozycji art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wynika jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, odwołanie nie przysługuje. Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu, nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Nie wskazuje jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.

W ocenie Sądu, do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i ust. 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie. Przewidziany tryb nie jest natomiast trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym, decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego.

Oznacza to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczy decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierza wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83 ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań wynika, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu, wniosku takiego nie należy jednak uznać za prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 kpa. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji ( art. 127 § 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2).

Organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej. Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Z dyspozycji powołanego przepisu wynika, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie, zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji państwowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz. U. Nr 265, poz. 2643) - Minister Polityki Społecznej.

Skład orzekający Sądu podkreśla, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny.

Mając na względzie powyższe, nie rozstrzygając kwestii zasadności wniosku skarżącego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.