III OSK 365/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-20	
Data wpływu	2025-02-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Lu 106/24	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184, art. 204 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 106/24 w sprawie ze skargi M. P. i L. P. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. P. i L. P. solidarnie na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 października 2024 r. (II SAB/Lu 106/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. P. i Ł. P. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z 14 czerwca 2024 r. skarżący na podstawie art. 2 w zw. z art. 15 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p.") zwrócili się do organu o udostępnienie poniższych informacji publicznych:

1) Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?

2) Według informacji od prof. I. P. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

3) Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?

4) Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

5) Ile dzieci i dorosłych do 19. roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?

6) Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?

7) Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowania?

8) Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny, nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?

9) W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?

10) W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.

11) Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?

12) W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagalne w stosunku do naszego dziecka?

W odpowiedzi na wniosek, Inspektor Sanitarny w piśmie z 1 lipca 2024 r. poinformował, iż nie jest on organem nadzoru nad stosowaniem szczepionek, w tym nad ich składem i bezpieczeństwem stosowania, odwołując się w tej mierze do przepisów ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 416 ze zm.), odsyłając w tej mierze do Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych mieszczącego się przy al. Jerozolimskich 181C w Warszawie.

Organ wyjaśnił także, że kwalifikacji dziecka do zastosowania preparatu szczepionkowego dokonuje lekarz w trakcie lekarskiej kwalifikacji do szczepienia, zgodnie z aktualną wiedzą medyczną, a nie Inspektor Sanitarny.

W zakresie pytań skarżących organ wyjaśnił, że:

Ad.1) Tutejszy organ nie prowadzi badań w kierunku okresu utrzymywania się odporności u osób zaszczepionych, zatem nie dysponuje danymi w tym zakresie.

Ad.2) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nie prowadzi statystyk wykonywania szczepień ochronnych ze względu na narodowość.

Ad.3) Brak jest obowiązku prawnego zgłaszania do organów Inspekcji Sanitarnej stwierdzanych przez lekarzy odroczeń ze szczepień ochronnych, wobec powyższego Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nie dysponuje tymi danymi.

Ad.4) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. w dwóch przypadkach nałożył grzywny na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat.

Ad.5) Do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. na przestrzeni ostatnich 5 lat nie zostały zgłoszone przypadki osób powyżej 19. roku życia uchylające się od szczepień ochronnych.

Ad.6) W ciągu ostatnich 5 lat zostało zarejestrowanych 5 ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych, z których 2 zostały przekwalifikowane na poważne niepożądane odczyny poszczepienne. W jednym przypadku w trakcie hospitalizacji dziecka zdiagnozowano zakażenie Staphylococcus epidermidis, które najprawdopodobniej czasowo nałożyło się z wykonanym szczepieniem. W drugim przypadku u dziecka wystąpiły: gorączka, nudności i biegunka, objawy ustąpiły i dziecko nie wymagało hospitalizacji. Pozostałe trzy odczyny zostały zgłoszone przez lekarzy ze względu na występowanie następujących objawów u dzieci: podejrzenie wystąpienia u dziecka epizodu napadowego/drgawek toniczno-klonicznych, stwierdzenie u dziecka zachłystowego zapalenia płuc, wystąpienie podwyższonych parametrów zapalnych we krwi.

Ad.7) Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie biorą udziału w procesie dochodzenia odszkodowań związanych ze skutkami wystąpienia negatywnych odczynów poszczepiennych i nie mają wiedzy o ewentualnych wypłatach takich odszkodowań.

Ad.8) Tutejszy organ nie jest powołany do oceny konstytucyjności obowiązujących regulacji prawnych, zatem nie jest uprawniony do wypowiadania się w tym przedmiocie. Na marginesie należy jednakże przypomnieć, że obowiązek szczepień ochronnych ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, o czym stanowi art. 68 ust. 4 Konstytucji RP.

Ad.9) Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie posiadają kompetencji w sprawach związanych z wypłatą odszkodowań za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych. Możemy jedynie wskazać na regulacje zawarte w tym zakresie w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz.1284 ze zm.) w art. 17a i następnych.

Ad.10) Z pytaniami w zakresie ewentualnej możliwości wykluczenia przez lekarza nadwrażliwości na składniki szczepionki przed szczepieniem oraz możliwych do wykonania badań zmierzających do wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub wykrycia niedoborów odporności należy zwrócić się do lekarza, gdyż tutejszy organ nie posiada kompetencji w tym zakresie.

Ad.11) Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne jako główne narzędzie w walce z chorobami zakaźnymi, natomiast w kwestiach związanych z działalnością tej organizacji należy zwrócić się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej bezpośrednio do podmiotu, który ją wytworzył.

Ad. 12) Obowiązek rodziców poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom jest obowiązkiem prawnym. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 924) osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym, przy czym wobec treści art. 5 ust. 2 tej ustawy w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2024 r. poz. 581).

Podstawę wymagalności realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych stanowi także Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 2077), w którym wskazane zostały grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz wiek tych osób, do którego istnieje obowiązek wykonania szczepienia ochronnego. Rozporządzenie to zawiera dodatkowo Schemat Szczepień Ochronnych, w którym wskazano: wykaz chorób zakaźnych przeciwko którym prowadzone są obowiązkowe szczepienia ochronne oraz wiek dziecka, w którym powstaje obowiązek szczepienia oraz termin wykonania szczepienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność organu, skarżący zarzucili naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA zaznaczył, iż bezspornym jest, że Inspektor Sanitarny jest organem zobligowanym na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do jej udostępnienia (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zdaniem sądu, organ udzielając odpowiedzi na złożony przez skarżących wniosek ustosunkował się do każdego z pytań nim objętych. W treści skargi nie wskazano, które z odpowiedzi miały być niejasne, czy niepełne, zważywszy, że reprezentowani byli przez profesjonalnego pełnomocnika. Brak sprecyzowania, które fragmenty odpowiedzi organu nie były dla skarżących satysfakcjonujące uniemożliwia zweryfikowania stanowiska strony. Sąd meriti nie dostrzegł przy tym również z urzędu oczywistych uchybień, a nie jest jego rolą doprecyzowanie wniosku dostępowego.

Odnosząc się natomiast do pytań postawionych we wniosku, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że tylko pytania o nr 2, 4-7 stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i organ do pytań tych się ustosunkował. Pytanie nr 7 z kolei, o tyle o ile jest informacją publiczną, o tyle zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu, bowiem wypłata świadczeń kompensacyjnych z tytułu odczynów poszczepiennych realizowana jest przez Rzecznika Praw Pacjenta, a nie Inspektora Sanitarnego, zgodnie z art. 17a ust. 6 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2008 nr 234 poz. 1570 ze zm.; dalej także: "u.z.z.ch.z.").

Za wiarygodne uznane także zostało stanowisko organu wskazujące, że nie prowadzi on statystyk szczepień ochronnych ze względu na narodowość (pytanie nr 2). W takiej sytuacji, na gruncie u.d.i.p. organ zobligowany był poinformować wnioskodawcę, że takim danymi nie dysponuje, co zresztą uczynił.

W pozostałym zakresie, tj. pytania nr 1, 3 oraz 8-12 zostały ocenione przez Sąd a quo jako nie posiadające waloru informacji publicznej. Nie stanowią takiej informacji dane dotyczące realizacji szczepień ochronnych wykraczające poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej, który określa art. 17 u.z.z.ch.z. i przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, kwestie dotyczące konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, zwracanie się o wykładnię tych przepisów, czy prośby o udzielenie porady prawnej (pytania nr 8 i 9). W zakresie pytania nr 12 organ wskazał podstawę prawną obowiązku poddania się szczepieniu. Z kolei, co do pytania nr 11 organ podał, że nie jest on właściwy do udzielenia na nie odpowiedzi, odsyłając do Światowej Organizacji Zdrowia.

W konsekwencji zdaniem WSA, Inspektorowi Sanitarnemu nie można zarzucić bezczynności, bowiem udzielona została odpowiedź na każde pytanie wniosku na które organ zobligowany był udzielić odpowiedzi na gruncie u.d.i.p. Skarżący składając skargę nie skonkretyzowali przy tym, o jakie nieścisłości im chodzi, tj. w jakim zakresie stanowisko organu było niejasne czy niepełne.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżących, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący powołując się na jeden z judykatów NSA stwierdzili, że udzielona przez organ odpowiedź na wniosek była niepełna, co traktowane jest na równi z bezczynnością, zaś Sąd meriti związany przepisami prawa, a zwłaszcza art. 134 § 1 p.p.s.a. będąc zobligowany był do zbadania całości sprawy, w tym okoliczności niepodniesionych w skardze. Taka pełna ocena doprowadziłaby sąd do przekonania, że wskutek niepełnego udzielenia odpowiedzi na stawiane pytania organ pozostawał w bezczynności. Ponadto, także w oparciu o orzeczenie NSA stwierdzono, że w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji nie jest wystarczające samo stwierdzenie, ale konieczne jest również wyjaśnienie przyczyn takiego stanu.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszym przypadku nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., rozważanych przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Złożony środek zaskarżenia został oparty wyłącznie na jednym zarzucie odnoszącym się do naruszenia przepisów prawa materialnego, z dwóch możliwych podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Wskazany zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1. u.d.i.p. Zarzucono w nim, że niezastosowanie tych przepisów skutkowało "uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu [skarżącym – przyp. NSA] informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącego [skarżących – przy. NSA], podczas gdy organ administracji nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania". Należy stwierdzić, że rozważania na temat niemalże analogicznego konstrukcyjnie zarzutu były już przedmiotem zainteresowania NSA, w ramach rozpoznania zbliżonych spraw prowadzonych pod sygn. akt: III OSK 945/25 i III OSK 2115/24. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający przedmiotową sprawę, co do zasady aprobuje i przyjmuje jako swoją argumentację zaprezentowaną w powołanych orzeczeniach, czego konsekwencją jest opis dalszego stanowiska w sprawie zbieżny ze stanowiskiem wyrażonym w tychże judykatach (zob. też wyrok NSA z 22.05.2025 r., III OSK 319/25; wyrok NSA z 13.12.2024 r., III OSK 2180/24; wyrok NSA z 13.12.2024 r., III OSK 2179/24; te i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.).

Rozpoczynając analizę warto zaznaczyć, pomijając wątpliwości co do trafności zakwalifikowania wskazanych jako naruszone przepisów jako przepisów prawa materialnego, że w ramach zarzutu ukierunkowanego na naruszenie prawa materialnego, jego konstrukcja może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni, co do zasady należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 2.12.2025 r., III OSK 2810/24; wyrok NSA z 7.02.2025 r., III OSK 2239/22; zob. także: wyroki NSA z: 24.09.2025 r., I OSK 1861/22; z 29.07.2025 r., III OSK 3229/23; z 18.11.2025 r., III OSK 2709/24; z 15.10.2025 r., III OSK 2876/24).

W realiach analizowanego przypadku rola autora skargi kasacyjnej ograniczyła się wyłącznie do opisania zarzutu i zawartych w nim przepisów nie wskazując dlaczego jego zdaniem przepisy te winny mieć w sprawie zastosowanie w połączeniu z przepisami, które wskazał sąd. Innymi słowy zarzut ten mógłby zostać uznany za skuteczny, gdyby skarżący kasacyjnie powołując się na niezastosowanie określonych przepisów, podali przepisy, które w ich przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nich wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, co determinowało brak możliwości uwzględnienia podniesionego zarzutu.

W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania wskazanych w nim przepisów podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa "poprzez ich niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3.12.2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14.05.2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28.03.2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2.03.2012 r., I OSK 294/12). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14.04.2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z 19.12.2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z 15.03.2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3.10.2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16.03.2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej.

Oprócz tego o nieskuteczności podniesionego zarzutu świadczy także bardzo lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1.03.2017 r., II FSK 3133/16).

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zatem szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (tak też NSA w wyrokach z: 2.12.2025 r., III OSK 2811/24; 28.10.2025 r., II GSK 1800/23).

Dodatkowo podzielić należy stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r. (II GSK 879/21), w którym zaznaczono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".

Jak sygnalizowano to na wstępie rozważań prawnych niniejszego uzasadnienia, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.

Rolą wnoszącego skargę kasacyjną jest poprawne określenie, jakie przepisy jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności.

Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów (zob.: wyrok NSA z 6.06.2025 r., III OSK 654/22; por. także wyroki NSA z: 4.11.2025 r., III OSK 2485/24; 28.10.2025 r., III OSK 394/24; 7.10.2025 r., III OSK 2197/22).

W konsekwencji to treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów determinuje zakres jej rozpoznania. Jednakże, nawet wadliwe skonstruowanie zarzutów kasacyjnych nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od rozpoznania złożonego środka zaskarżenia, o czym przesądził NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r., wydanej w sprawie o sygn. akt: I OPS 10/09.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27.01.2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego.

Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżących o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z 14 czerwca 2024 r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje także do treści art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono do twierdzenia, że gdyby sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też brak zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. lub że żądanie nie dotyczy informacji publicznej - w drodze zwykłego pisma, stanowi o bezczynności organu. Tezy te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego. Jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ udzielił skarżącym pełnej odpowiedzi na ich pytania. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że organ udzielił skarżącym niepełnej odpowiedzi na ich pytania. Nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem sądu odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący w ogóle nie odnieśli się do merytorycznej argumentacji Sądu meriti, w której w sposób konkretny wykazano prawidłowość działania organu w kontekście wszystkich dwunastu pytań wniosku z 14 czerwca 2024 r. Tymczasem, skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżących.

W kwestii naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec braku jakiegokolwiek nawiązania w postawionym zarzucie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej do treści tego przepisu, za WSA należy tylko wskazać, że organ nie dokonywał przedłużenia terminu na rozpoznanie wniosku skarżących i udzielił na niego odpowiedzi w ustawowym terminie 14 dni od daty jego wpływu. Wobec powyższego, zarzut ten jest całkowicie chybiony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż Inspektor Sanitarny udzielił odpowiedzi na pytania skarżących w ustawowym terminie, w miarę posiadanych informacji - w sposób pełny i konkretny, co uwalniało go od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z 14 czerwca 2024 r. W konsekwencji także i z tych powodów zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jest niezasadny.

Wobec powyższego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, tym samym podlegała ona oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowił art. 204 pkt 1 p.p.s.a.