Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie SWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) SWSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzesku na uchwałę Rady Gminy Dębno z dnia 30 września 2011 r. nr IX/97/2011 w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy Dębno podjęła w dniu 30 września 2011 r. uchwałę nr IX/97/2011 w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2011 r. Nr 519, poz. 5225), zwanej dalej Uchwałą.

Zgodnie z § 2 tej Uchwały, ustalona została stawka opłaty w wysokości 0,03 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym na terenie Gminy Dębno. Uzasadnienie tej Uchwały zawiera wyliczenie kosztów utrzymania przystanku komunikacyjnego w czystości.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z § 2a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej unieważnienie. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że Uchwała ta zawiera istotne naruszenie prawa w zakresie obejmującym art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13), zwanej dalej "u.p.t.z." w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) zwanej dalej "u.s.g." polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez przyjęcie stałej wysokości opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy, bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników, dlaczego nie zróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkości taboru jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawki o dyskryminującym charakterze podnosząc powyższy zarzut na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Strona skarżąca podniosła, że zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w graniach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące obszarach działania tych organów. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z § 1 zaskarżonej Uchwały ustala się stawkę opłaty w wysokości 0,03 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym na terenie Gminy Dębno. Przyjęta stawka opłaty jest jednakowa dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy.

Po zapoznaniu się z przebiegiem procesu legislacyjnego dotyczącego podjęcia zaskarżonej uchwały oraz jej uzasadnieniem stwierdzono, że stawka opłaty za zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym została przyjęta w oparciu o koszty utrzymania przystanków sprowadzające się do ustalenia odległości pomiędzy poszczególnymi przystankami w powiązaniu ze stawką opłaty za 1 kilometr, kosztów worków na śmieci oraz kosztów wywozu śmieci. Nie przeprowadzono analizy odnoszącej się do zróżnicowania stawek opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkości taboru jakim wykonywany jest przewóz. Oczywistym jest, że zarówno standard przystanku jak i wielkość taboru winny wpływać na wysokość opłat. Nie ulega wątpliwości, że koszty utrzymania przystanku o wyższym standardzie są wyższe. Podobnie ustalone w jednakowej stawce koszty jednego zatrzymania na przystanku dla przewoźnika wykonującego transport busem mogącym przewieźć najwyżej kilkanaście osób są bardziej dotkliwe niż dla przewoźnika wykonującego transport autobusem mogącym przewieźć kilkadziesiąt osób. Ustalenie jednej stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie zapewnia traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny i nie prowadzi do wyeliminowania lub ograniczenia konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Przyjęta przez Radę Gminy Dębno w zaskarżonej Uchwale stawka opłaty ma bezsprzecznie dyskryminujący charakter, co świadczy o istotnym naruszeniu przepisu art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Zaprezentowane powyżej stanowisko znajduje poparcie w judykaturze (wyrok NSA z 16 września 2021 r. sygn. akt II GSK 447/21; wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1732/18, wyrok WSA w Kielcach z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 560/21). Norma prawna wykreowana na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. w drodze uchwały gminy jest normą o charakterze ogólnym, abstrakcyjnym i powszechnym na terenie gminy, nie jest to norma indywidualna rozstrzygająca pewną kwestię (wysokość stawki opłaty za zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym) w stosunku do konkretnych adresatów z góry oznaczonych. Ten ogólny i abstrakcyjny charakter tej normy przekonuje, że uchwała w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych winna uwzględniać również potencjalnych przewoźników, którzy mogą realizować regularny przewóz osób na terenie gminy w przyszłości. Organ gminy winien w sposób na tyle elastyczny kształtować wysokość opłat, aby uwzględnić możliwość pojawienia się nowych przewoźników na rynku lokalnym (wyrok NSA z 13 października 2021 r. sygn. akt I GSK 418/21).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dębno wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy Dębno kosztów postępowania w wysokości przewidzianej przepisami prawa.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że celem wprowadzenia przedmiotowej opłaty było spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem z jednoczesnym zapewnieniem traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny i niedyskryminujący. Punktem wyjścia do rozważań odnośnie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest wskazanie, że przyjęte przez Radę Gminy w Dębnie rozwiązanie w postaci jednakowej, niskiej stawki za zatrzymanie dla każdego przewoźnika, uwzględniającej jedynie niezbędne koszty utrzymania przystanku w czystości, w przekonaniu uchwałodawcy i z uwzględnieniem danych warunków miejscowych, wypełnia postulat niedyskryminacyjny z art. 16 ust. 4 u.p.t.z.

Po uchwaleniu przepisów o możliwości ustalenia przez radę gminy opłat za korzystanie z przystanków lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego (w tym okresie, w którym podjęto zaskarżoną Uchwałę), w praktyce uchwałodawczej i piśmiennictwie dominował pogląd, że właśnie równe stawki dla wszystkich kategorii przewoźników gwarantują ich niedyskryminacyjny charakter. Powyższy pogląd legł u podstaw podjęcia zaskarżonej Uchwały. Stawki różne, z rozróżnieniem kategorii poszczególnych grup przewoźników byłyby zdecydowanie łatwiej narażone na zarzut dyskryminacji którejś z owych grup. Takowa uchwała byłyby niemożliwe do zweryfikowania w zakresie wykonywania obowiązków z niej wynikających (przewoźnicy używają w poszczególne dni różnych rodzajów pojazdów a jednostki samorządu terytorialnego nie byłyby w stanie na bieżąco tego kontrolować).

Wniesiona skarga wskazuje jedynie bezrefleksyjnie dwa przykłady wynikające z powołanego w niej orzecznictwa, tj. standard przystanków oraz wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, bez powołania jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego w przypadku Gminy Dębno akurat te dwa należałoby rozważyć jako różnicujące stawki opłat. Z powołanego w skardze orzecznictwa wynika, że są to to tylko przykładowe kryteria rozróżniania opłat. W rezultacie takiego rozumowania skarżącego może dojść do paranoicznej sytuacji, że organ stanowiący gminy, mając na uwadze wskazania ze skargi oraz ewentualnego orzeczenia Sądu podejmie uchwałę, w której przyjmie kryteria różnicujące wskazane przez skarżącego, tj. standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych oraz wielkość taboru jakim wykonywany jest przewóz.

Po czym możliwym są inne jeszcze kryteria dyskryminujące, takie jak np. rozróżnienie taboru komunikacyjnego w zależności od emisji spalin, co również powinno doprowadzić do zróżnicowania wysokości opłat. Oczywistym jest, że pojazdy starsze, niespełniające wysokich norm spalin zanieczyszczają przystanki i ich okolice w sposób dużo większy niż pojazdy z wyższą normą, wyposażone w napęd hybrydowy czy elektryczny.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, obowiązującym jedynie na obszarze Gminy Dębno. Skarżący nie wykazał, dlaczego w przypadku zaskarżonego aktu prawa miejscowego regulującego zasady opłat na przystankach w Gminie Dębno, niezastosowanie powołanych przez niego kryteriów stanowi o istotnym naruszeniu art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez ustalenie opłat o dyskryminacyjnym charakterze. W maksymalnie lakonicznym uzasadnieniu zarzutu, uniemożliwiającym skarżonemu organowi jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do owego zarzutu wskazano jedynie, że "nie ulega bowiem wątpliwości, że koszty utrzymania przystanku o wyższym standardzie są wyższe". Skarżący nie wskazał przy tym co rozumie pod pojęciem "standardu przystanku", jakie wyróżnione standardy obowiązują na terenie Gminy Dębno (bo tylko jej dotyczy zaskarżony akt prawa miejscowego), w jaki sposób przyjęte konkretne standardy wyposażenia przystanku wpływają na koszty jego utrzymania, no i najważniejsze - w jaki sposób ich nieprzyjęcie dyskryminuje określone kategorie przewoźników. Bez wskazania i konkretyzacji owych elementów rozumowanie skarżącego nie czyni zadość prawidłowego wywodu prawnego i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Formułując zarzut skargi polegający na ustaleniu dyskryminujących stawek opłat za zatrzymanie na przystankach skarżący w żaden sposób nie wykazał dlaczego brak zróżnicowania opłat akurat o wskazane w skardze kryteria ma "bezsprzecznie dyskryminujący charakter". Nie wykazano w skardze, kogo to dyskryminuje i z jakiego powodu. Skoro powołano te dwa kryteria to oba wymagają uzasadnienia odnoszącego się do konkretnego stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważy, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd badając legalność zaskarżonego aktu ocenił niezależnie od zarzutów podniesionych w samej skardze prawidłowość postępowania organu stanowiącego samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Skarga jest zasadna.

Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił art. 16 ust. 4 i ust. 5 u.p.t.z. Zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd wyrażony wielokrotnie w orzecznictwie, że obowiązkiem rady gminy podejmującej uchwałę o wysokości opłat na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. było rozważenie, czy uchwala ustalająca wysokość takiej stawki nie będzie dyskryminować określonego kręgu jej adresatów (tak np. NSA w wyroku z 13 października 2021 r. sygn. akt I GSK 418/21; wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r. sygn. akt I GSK 946/20; wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1732/18; wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 303/20; wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 496/20; wyrok NSA z 16 września 2021 r. sygn. akt II GSK 447/21).

Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazuje radzie gminy dokonanie analizy z której powinno wynikać, że zastosowanie różnorodnych stawek lub jednolitej stawki (tak jak ma to miejsce w tej sprawie) dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady.

Pod pojęciem "niedyskryminujących zasad" należy rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (Sejm VI kadencji, druk nr 2916) wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty lub jej brak, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z 2 października 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 736/13; wyrok WSA w Kielcach z 21 października 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 443/21).

Trafnie podnosi w skardze skarżący Prokurator, że ani z samej treści zaskarżonej uchwały, ani z jej uzasadnienia nie wynika, aby radni Rady Gminy Dębno kierowali się jakimikolwiek kryteriami niedyskryminującymi uchwalając jednakową dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach komunikacyjnych będących własnością Gminy Dębno. Także z protokołu nr IX/2011 z sesji Rady Gminy Dębno odbytej w dniu 30 września 2011 r. nie wynika, aby organ ten, podejmując zaskarżoną Uchwałę i ustalając przedmiotową stawkę opłaty w wysokości 0,03 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, rozważał kwestię niedyskryminacji.

Zaskarżona Uchwała zawiera uzasadnienie wskazujące, że tak ustalona opłata w znacznej części będzie pokrywała koszty usuwania śmieci w przystanków komunikacyjnych, koszty worków na śmieci oraz inne koszty utrzymywania tych przystanków. Brakuje jednak informacji, które pozwalałyby na uznanie, że została ona podjęta z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że przyjęcie niskiej stawki w wysokości 0,03 zł za zatrzymanie pojazdu dla każdego przewoźnika wypełnia postulat niedyskryminacyjny, ponieważ taka stawka uwzględnia jedynie niezbędne koszty utrzymania przystanku w czystości z uwzględnieniem warunków miejscowych.

Taka argumentacja nie stanowi uzasadnienia rozważania niedyskryminujących zasad przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały. Nie można uznać za uzasadnione w tej sprawie stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę, jakoby brak zróżnicowania wysokości stawek wynikał także z braku możliwości skontrolowania przewoźników co do np. pojemności pojazdów wykonujących transport. Kwestia wykonania samej uchwały i skutecznego naliczania opłat od przewoźników nie jest objęta tą sprawą i nie podlega w tej sprawie kontroli.

Nie można również uznać za uzasadnioną argumentację, jakoby sama skarga była niezasadna, ponieważ wskazuje na dwie przesłanki pozwalające na różnicowanie wysokości opłaty za jedno zatrzymywanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, tj. standard przystanków i wielkość taboru transportowego.

Prokurator we wniesionej skardze powołał te okoliczności jako wpływające na zróżnicowanie wysokości stawek przedmiotowych opłat, ponieważ najczęściej takie kryteria wskazuje się w orzecznictwie sądowym. Nie są to jednak ani jedynie kryteria, ani też celem uzasadnienia skargi nie było wskazanie, że takie kryteria były w zakresie podjęcia zaskarżonej uchwały wiążące. Strona skarżąca zamierzała jedynie wykazać, że wskazane w skardze kryteria są przykładowe i w oparciu o takie mogła być różnicowana stawka opłat za korzystanie (za jedno zatrzymanie) z przystanku komunikacyjnego.

Skoro ani zaskarżona Uchwała nie zawiera żadnej informacji co do stosowania zasad niedyskryminujących przy ustalaniu wysokości stawki za zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym na terenie Gminy Dębno, ani też zasad tych nie zawiera protokół z sesji Rady Gminy z dnia 30 września 2011 r. oraz z innych dokumentów nie wynika, aby te zasady były rozważane, to tym samym należy stwierdzić, że w tej sprawie Rada Gminy Dębno podejmując uchwałę nr IX/97/2011 w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie wypełniła delegacji ustawowej zawarte w art. 16 ust. 4 u.p.t.z., zgodnie z którą stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad (por. wyrok NSA z 26 października 2016 r. sygn. akt I GSK 1405/16; wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r. sygn. akt I GSK 946/20). Brak jest również jakiejkolwiek analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie Gminy Dębno będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami.

W związku z powyższym należało przyznać rację Prokuratorowi, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną Uchwałę nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą.

Tym samym z powodu braku powołania się na cele ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną Uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Brak wykonania delegacji ustawowej i podjęcie uchwały, która tylko częściowo uwzględnia obowiązującą delegację stanowi o naruszeniu art. 40 ust. 1 u.s.g., a także art. 94 Konstytucji RP i w związku z tym także art. 7 Konstytucji RP. Było to bowiem działanie naruszające prawo.

Mając przytoczone argumenty na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.