Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia NSA Mariola Kowalska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1852/23 w sprawie ze skargi P. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 2 października 2023 r., nr NWXIV.7581.3.21.2023 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1852/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 2 października 2023 r. nr NWXIV.7581.3.21.2023 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P., skarżąc wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

1. prawa materialnego, art. 136 ust. 3 w zw. z art. 139 i 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez zwrócenie nieruchomości oznaczonych numerami A o powierzchni 10.176 m² oraz nr B o powierzchni 380 m² (po podziale działki nr C), położonych w obrębie [...], [...] miasta [...], przy ul. [...], stanowiących własność Gminy Miasta M., zapisanych w KW Nr [...] Panu H.M., mimo, że na działkach tych prowadzone były prace budowlane dotyczące budowy ośrodka skoszarowania załóg [...] a więc cel wywłaszczenia został zrealizowany lub był co najmniej realizowany w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna,

2. przepisów postępowania administracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że niniejsze postępowanie nie dotyczy ani interesu prawnego ani obowiązku P., a zatem nie można skarżącemu przypisać charakteru strony w niniejszym postępowaniu,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.7 art. 77 § 1 i art.80 k.p.a. w zw. z art. 136 ust.7 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez oddalenie skargi w całości, mimo, że organy administracyjne w niniejszej sprawie nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym nie wyjaśniły w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 sierpnia 2023 r., czy uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wygasło, bowiem od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynęło 20 lat.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz organu pierwszej instancji, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zrzekł się ponadto przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydane orzeczenie, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej, jak również sprawy, sprowadza się do tego, czy skarżącemu kasacyjnie P. przysługuje interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu wywłaszczonej uprzednio nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela, a zatem czy skarżąca kasacyjnie mogła skutecznie wnieść odwołanie od decyzji wydanej ww. postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu nieruchomości położonych w M., obręb [...], stanowiących własność Gminy M., oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr A o powierzchni 1,0176 ha oraz nr B o powierzchni 0,0380 ha, wyodrębnionych z działki nr C o powierzchni 1,4308 ha.

Wojewoda Śląski zaskarżonym przez skarżącą kasacyjnie do postanowieniem z 2 października 2023 r. w oparciu o art. 134 stwierdził niedopuszczalność odwołania P. od decyzji Prezydenta Miasta J. z 3 sierpnia 2023 r., uznając, że skarżąca kasacyjnie na dzień wydania ww. decyzji nie była stroną postępowania administracyjnego, a odwołanie od decyzji służy tylko stronie postępowania. Sąd I instancji podzielił to stanowisko organu i stwierdził, że skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał przymiot strony. Wskazał, że skarżący nie powołał się na jakikolwiek przepis prawa materialnego na podstawie którego możliwe byłoby uznanie go za stronę postępowania. Interesu tego, w ocenie Sądu I instancji, nie uzasadniało twierdzenie o zorganizowaniu bramy wjazdowej na teren ogródków działkowych od strony działki nr A czy też wykorzystywanie terenu działki na cele parkingowe przez działkowców. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił natomiast, że na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego (rep. A nr [...]) z 7 grudnia 1979 r. doszło do nabycia od właściciela nieruchomości położonej w M, która po zmianach geodezyjnych aktualnie stanowi część działek nr [...] i nr [...]. Decyzją z 4 sierpnia 1982 r. nr ZGT.8220/40/82 Prezydenta Miasta M. przekazał nieruchomość - w skład której weszła wyłącznie działka nr [...] - w użytkowanie na czas nieoznaczony P. z przeznaczeniem pod ogrody działkowe. Prawo to w oparciu o wskazaną decyzję zostało odnotowane w księdze wieczystej [...]. Natomiast działka nr [...] nie została przekazana skarżącemu kasacyjnie. Brak jest też stosownych wpisów w tym zakresie w Dziale III księgi wieczystej [...], prowadzonej m.in. dla działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał zatem, że wobec braku interesu prawnego skarżącego w przedmiotowym postępowaniu zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.

Powyższego stanowiska skarżący kasacyjnie nie podzielił, twierdząc, że ma on interes prawny w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na to, że zwrot ww. działek uniemożliwi korzystanie z ogrodów [...]. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 13 grudnia 2013 r., ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego tworzą warunki do rozwoju ROD. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych gmina jest obowiązana do doprowadzenia do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzeb ROD. Skarżąca powołała się również na wieloletnie użytkowanie zwracanych działek.

Ze względu na powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na powyższe okoliczności, w pierwszej kolejności, wymaga rozważenia, czy mogły być one źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina zatem, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten wprowadza ogólne pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, a więc podmiotu bez którego postępowania w zasadzie nie może się toczyć. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciło się wiele teorii pojęcia strony, jak również przesłanek uznania konkretnego podmiotu za stronę. Niezależnie od powyższego, uznanie konkretnego podmiotu za stronę musi zawsze być rozważane na gruncie konkretnej sprawy administracyjnej i wyłącznie na podstawie posiadanego przez ten podmiot interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Sama bowiem norma wynikająca z ww. przepisu jest niewystarczająca do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, w przeciwnym razie każdy byłby stroną każdego postępowania.

Przymiot strony, w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, z którego jednoznacznie wynika, że dana kategoria podmiotów może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego. Takiego przepisu nie przywołał skarżący kasacyjnie. Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ww. przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie kształtują z mocy prawa jakichkolwiek praw rzeczowych do nieruchomości. Skarżący kasacyjnie nie jest właścicielem tej nieruchomości, jej użytkownikiem wieczystym ani nie przysługują mu ograniczone prawa rzeczowe. Samo korzystanie z cudzej nieruchomości, nawet za przyzwoleniem dotychczasowego właściciela - Gminy - nie daje praw, które w postępowaniu administracyjnym przypisane zostały właścicielom lub użytkownikom wieczystym danej nieruchomości.

Nie budzi natomiast wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarżący kasacyjnie wykazał interes faktyczny w kwestionowaniu decyzji zwrotowej. Interes faktyczny nie daje jednak podstaw do skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku danemu podmiotowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Podstawowa zatem różnica pomiędzy interesem faktycznym a interesem prawnym polega na tym, że źródłem interesu faktycznego jest wyłącznie subiektywne przekonanie określonego podmiotu o tym, że relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu jest dla tego podmiotu korzystna. Natomiast źródłem interesu prawnego jest norma prawna prawa administracyjnego.

Źródłem interesu prawnego nie mogą zatem być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci np. prawa użytkowania na co wskazywał skarżący kasacyjnie.

Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny z 30 czerwca 2022 r., sygn. I OPS 1/22, w której uznano, że "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności cywilnoprawnej dokonane przez podmiot prawa cywilnego". Interesu prawnego skarżącego nie można również wywieść z treści art. 28 k.p.a., gdyż przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do ustalenia czy dany podmiot posiada status strony w danym postępowaniu administracyjnym. Skarżący kasacyjnie, nie powiązał art. 28 k.p.a. z innymi przepisami prawa materialnego, a przepisy art. 4, art. 6 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wspomniane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak wspomniano wyżej, nie dają prawa do nieruchomości, a co najwyżej mogły być podstawą do żądania od Gminy ułatwień w funkcjonowaniu ogrodów działkowych bez powiązania ich z konkretną nieruchomością. Tym samym zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie podlegał uwzględnieniu.

Zauważyć należy, że co do zasady brak przymiotu strony stanowi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a to z kolei stanowi przesłankę umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wynika to z tego, że postępowanie odwoławcze wedle reguł obowiązujących w Kodeksie postępowania administracyjnego pojmowane jest jako proces trójfazowy, obejmujący najpierw czynności wstępne, tj. badanie odwołania pod względem formalnym, drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym i ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Przyjmuje się zatem, że badanie u podmiotu wnoszącego odwołanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w fazie badania odwołania, albowiem wymaga pogłębionej analizy akt sprawy i materiału dowodowego w kontekście ustalenia materialnoprawnych podstaw interesu prawnego danego podmiotu. Dotyczy to jednakże sytuacji, w których kwestia legitymacji jest wątpliwa i wymaga przeprowadzenia w tej materii szerszego postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, bowiem sprawa nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jedynie zajęcia odpowiednio uargumentowanego stanowiska.

W tych okolicznościach zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że w kontrolowanej sprawie możliwe było zastosowanie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z akt administracyjnych jasno wynika, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta J. z 3 sierpnia 2023 r. Doręczenie decyzji skarżącemu kasacyjnie nie dawało mu praw strony. Wobec braku środków zaskarżenia decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna.

Nie podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3, art. 139 i 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia 3 sierpnia 2023 r. Przedmiotem sprawy była wyłącznie kwestia dotycząca możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie nie odnosił się do argumentów strony mających świadczyć o wadliwości decyzji organu I instancji. Granice sprawy zakreślało bowiem zaskarżone postanowienie Wojewody Śląskiego i taki również w niniejszej sprawie, na podstawie art. 134 ust. 1 p.p.s.a. był przedmiot sprawy. Nie można było też rozpoznać zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.7 art. 77 § 1 i art.80 k.p.a. w zw. z art. 136 ust.7 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami z uwagi na pozostawanie kwestii w nim wymienionych poza sprawą rozpoznawaną przez organ odwoławczy i Sąd I instancji. Tym samym organy te nie mogły odnieść się do zarzucanego w związku z ww. przepisami naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.