Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 777/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr PD-12/22/TD/ZG w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy oddala skargę kasacyjną.

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 777/22 oddalił skargę [...] w [...] (dalej Spółka, Skarżąca) na decyzję Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w Białymstoku z 16 sierpnia 2022 r. nr PD-12/22/TD/ZG w przedmiocie kary pieniężnej.

II. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Komendant Placówki Straży Granicznej w Bobrownikach decyzją z 24 czerwca 2022 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy, w oparciu o art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180, ze zm.; dalej u.t.d.) oraz Ip. 3.3. załącznika nr 3 do tej ustawy.

2. Komendant Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w Białymstoku, po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z 16 sierpnia 2022 r. na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W motywach decyzji powołał art. 87 ust. 1 pkt 4, art. 32a u.t.d. a także art. 3, art. 5 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. U. UE L 2009.300.72, ze zm.; dalej rozporządzenie 1072/2009) i nie zgodził się ze Spółką, że kierowca - obywatel Białorusi, w trakcie kontroli granicznej 2 maja 2022 r. mógł posługiwać się świadectwem kierowcy wydanym przez uprawnioną instytucję Republiki Litewskiej w związku z "Porozumieniem pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy'’ zawartym między Spółką a [...], z uwagi na treść art. 5 ust. 2 rozporządzenia 1072/2009.

Według organu, skoro przewoźnikiem w niniejszej sprawie była Spółka z siedzibą na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, korzystająca z usług kierowcy obywatela Białorusi, to świadectwo kierowcy powinno być wydane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego na jej wniosek. Okazane zaś w trakcie kontroli przez kierowcę świadectwo kierowcy wydane zostało dla innego przewoźnika, a więc podmiotu, który nie wykonywał spornego przewozu drogowego.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku za bezsporne uznał, że w czasie kontroli pojazdu skarżącej Spółki, wykonywany był międzynarodowy przewóz drogowy przez tę Spółkę, która to przewóz wykonywała na terenie Polski. Powyższe wynikało nie tylko z licencji wspólnotowej udzielonej Spółce, która to licencja została okazana w czasie kontroli, ale również z międzynarodowego listu przewozowego CMR, dotyczącego przewożonego towaru, gdzie Spółka została wskazana jako przewoźnik (poz. 23 CMR). Zauważył przy tym, że w ww. liście przewozowym CMR w pozycjach 16, 17 nie został wskazany żaden inny przewoźnik sukcesywny. W ocenie Sądu, prawidłowe było zatem ustalenie, że podmiotem wykonującym przewóz była Spółka, a ustalenie to znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który skutecznie nie został przez Spółkę podważony.

Stanął na stanowisku, że okazanie przez kierowcę świadectwa kierowcy wydanego na wniosek podmiotu innego niż wykonujący przewóz stanowi naruszenie obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 5 ust. 2 i 6 rozporządzenia 1072/2009 oraz art. 87 ust. 1 pkt 4 u.t.d. W jego ocenie, bez wpływu na odpowiedzialność Spółki pozostaje, że kierowca zatrudniony jest przez przedsiębiorcę [...] (spółkę litewską) a Spółka "wypożyczyła" tego pracownika - obywatela Białorusi - w celu wykonania przez niego usługi kierowania pojazdem, w ramach legalnej współpracy, realizowanej na podstawie odrębnej umowy tj. porozumienia pracodawców z 3 lutego 2022 r. Sąd nie przesądził jaki faktycznie rodzaj stosunku prawnego łączył skarżącą Spółkę, spółkę litewską i kierowcę obywatela Białorusi, tzn. czy zawarte porozumienie ma charakter cywilnoprawny, czy też ma cechy leasingu pracowniczego uregulowanego w art. 1741 Kodeksu pracy, a także nie przesądził znaczenia poszczególnych zapisów zawartego porozumienia pracodawców i sposobu kształtowania tej umowy. Jednakże uznał, że to właśnie kierowca wskazany w tej umowie dokonywał międzynarodowego przewozu drogowego na rzecz Spółki. Dodał, że ocena charakteru stosunku prawnego łączącego strony, która musi być poprzedzona ustaleniem zarówno treści oświadczeń woli, złożonych przez strony przy zawieraniu umowy, jak i celu i zamiaru, a także treści ukształtowanego w ten sposób stosunku prawnego nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Argumentował, że obowiązek uzyskania świadectwa kierowcy przez każdego przewoźnika, który wykonuje międzynarodowy transport drogowy i zatrudnia lub korzysta z usług kierowcy z państwa trzeciego, wynika z przepisów bezwzględnie obowiązujących, których strony nie mogą dowolnie interpretować. Świadectwo kierowcy służy wykazaniu, że przewoźnik legalnie zatrudnia lub korzysta z usług kierowcy z państwa trzeciego. Każdy przewoźnik obowiązany jest do wystąpienia o świadectwo dla kierowcy, którego zatrudnia na podstawie umowy o pracę lub korzysta z jego usług na podstawie innej umowy, co wprost wynika z treści art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1072/2009, gdzie pojawia się pojęcie nie tylko "kierowcy legalnie zatrudnionego", ale także "kierowcy pozostającego w dyspozycji przewoźnika". To oznacza, zdaniem Sądu, że zawarte porozumienie w sposób jednoznaczny potwierdza legalność pozostawania w dyspozycji przewoźnika, a zatem i konieczność posiadania świadectwa kierowcy wydanego temu konkretnemu przewoźnikowi, który wykonuje transport międzynarodowy. Legitymowanie się przez kierowcę pisemnym porozumieniem pracodawców, upoważniającym do legalnego korzystania z pojazdu Spółki i wykonywania przedmiotowego przewozu, nie konwaliduje obowiązku posiadania świadectwa kierowcy.

Sąd skonstatował, że zgodnie z lp.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy, jest sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 5 000 złotych. W świetle powyższego, kara pieniężna za stwierdzone w toku kontroli naruszenie została nałożona w prawidłowej wysokości.

Oddalił zatem skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

4. Spółka wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i brak jej uwzględnienia, mimo rażącego naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego tj. art. 32a w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 92a ust. 1, 6 i 7 (l.p. 3.3 załącznika nr 3) u.t.d. poprzez nieuwzględnienie okoliczności wspólnego realizowania kontrolowanego przewozu przez Spółkę wraz z [...] i w efekcie pominięcie posiadania świadectwa kierowcy przez kierowcę realizującego przewóz oraz nałożenie kary przewidzianej w tych przepisach;

2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i brak jej uwzględnienia oraz uchylenia decyzji z 16 sierpnia 2022 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu, mimo iż w zaskarżonej decyzji (wydanej na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych w oparciu o niepełny materiał dowodowy), przyjęto, że porozumienie pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z 3 lutego 2022 r. zawarte przez Spółkę z [...] nie pozwala na uznanie, że kierowca w dacie kontroli posiadał ważne świadectwo kierowcy, podczas, gdy prawidłowa ocena tych dowodów prowadzi do wniosku, że kontrolowany kierowca posiadał ważne świadectwo kierowcy i nie istniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej;

3. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i brak jej uwzględnienia oraz uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego, na skutek:

a. pominięcia dowodu z porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z 3 lutego 2022 r. na fakt pozostawania przez kierowcę wyłącznie w dyspozycji spółki [...], z pomocą której Spółka realizowała międzynarodowy transport drogowy;

b. braku zweryfikowania:

i. jakie prawo (polskie, czy litewskie) jest prawem właściwym dla stosunku zatrudnienia kierowcy, w świetle postanowień rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 593/2008 z dnia 17 czerwca 2008 r. w sprawie prawa właściwego dla zobowiązań umownych (Rzym I) (Dz. U. UE L. 2008.177.6, ze zm.; dalej rozporządzenie 593/2008);

ii. czy litewskie przepisy dotyczące zatrudnienia pozwalają na zawieranie porozumień (umów) w rodzaju porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z 3 lutego 2022 r.;

iii. czy porozumienie pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z 3 lutego 2022 r. jest skuteczne w świetle prawa litewskiego;

iv. znaczenia porozumień w rodzaju ww. porozumienia przy współpracy transportowej i przewozów realizowanych wspólnie przez Spółkę i [...] dla świadectwa kierowcy wydanego [...] w odniesieniu do przedmiotowego kierowcy.

- przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 1 rozporządzenia 1072/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że osoba prowadząca pojazd pozostawała w dyspozycji Spółki w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy osoba prowadząca pojazd pozostawała wyłącznie w dyspozycji [...];

2. art. 5 ust. 1 rozporządzenia 1072/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że osoba prowadząca pojazd nie mogła posługiwać się w trakcie przewozu świadectwem kierowcy wydanym dla [...] i powinna posługiwać się świadectwem kierowcy wydanym przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podczas gdy osoba ta nie była zatrudniona przez Spółkę oraz nie pozostawała w jej dyspozycji, a przewóz był realizowany przez Spółkę wspólnie z [...];

3. art. 5 ust. 2 rozporządzenia 1072/2009 w zw. z treścią porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z 3 lutego 2022 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, że kierowca podlegał dyspozycji Spółki, podczas gdy w świetle ww. porozumienia pozostawał w wyłącznej dyspozycji [...], a w konsekwencji nie musiał posiadać świadectwa kierowcy wydanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego;

4. art. 3 rozporządzenia 1072/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kierowca będący obywatelem państwa trzeciego, nie posiadał świadectwa kierowcy, podczas gdy będąc zatrudnionym przez [...] oraz pozostając w wyłącznej dyspozycji i tego podmiotu, posiadał on świadectwo kierowcy wymagane przepisami rozporządzenia 1072/2009.

W oparciu o wymienione wyżej zarzuty Spółka wniosła o:

1. w sytuacji uznania zasadności zarzutu przedstawionego w pkt 1 - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;

2. w sytuacji uznania zasadności zarzutu przedstawionego w pkt 2 - rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a. i uchylenie w całości decyzji administracyjnej oraz przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także związanie go wykładnią prawa w zakresie uznania, że kierowca nie pozostawał w dyspozycji Spółki w okolicznościach danej sprawy;

3. zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

4. przeprowadzenie w oparciu o art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. dowodów z dołączonych do skargi kasacyjnej dokumentów w postaci:

- umowy o świadczenie usług nr 31/12/2020 z 31 grudnia 2020 r. zawartej pomiędzy Spółką, jako zleceniodawcą a [...], jako wykonawcą,

- umowy o organizacji przewozów ładunków z 1 listopada 2020 r. zawartej pomiędzy Spółką, jako przewoźnikiem, a [...], jako zleceniodawcą, w celu wykazania faktu prowadzenia przez Spółkę i [...] współpracy zakresie realizacji przewozów i współrealizacji przewozów przez te podmioty, w tym przewozu, w ramach którego doszło do kontroli 2 maja 2022 r.;

5. rozpoznanie sprawy na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, w oparciu o art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.).

5. W piśmie procesowym z 21 kwietnia 2023 r. Spółka przedłożyła poświadczoną za zgodność z oryginałem umowę o świadczenie usług z 31 grudnia 2020 r. i umowę o organizacji przewozów ładunków z 1 listopada 2020 r. wskazując, że rzeczone dokumenty zostały dołączone do skargi kasacyjnej, nie zostały jednak uwierzytelnione w myśl art. 48 § 3 p.p.s.a.

Ponadto wniosła o przeprowadzenie w oparciu o art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia Spółki oraz [...] z 9 lutego 2023 r. w sprawie zasad wykonywania przewozów w 2022 r., w tym funkcji przewoźnika, w celu wykazania faktu prowadzenia przez Spółkę i [...] współpracy zakresie realizacji przewozów i współrealizacji przewozów przez te podmioty, w tym przewozu, w ramach którego doszło do kontroli organu oraz wykonywania kontrolowanego przewozu z 2022 r. przez [...] w roli przewoźnika sukcesywnego.

III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, dlatego nie może ona zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

2. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w Białymstoku w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy (lp. 3.3. załącznika nr 3 do u.t.d.), stwierdził, że decyzja ta nie jest nie zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, że według Sądu pierwszej instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się działaniem Skarżącej znamion przypisanego jej deliktu, a w konsekwencji nałożenie na nią kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł.

3. W pierwszym rzędzie NSA rozpoznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po uznaniu, że postępowanie administracyjne w sprawie było prawidłowo prowadzone, możliwa jest merytoryczna ocena prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej w istocie nie wskazuje, jaki wpływ na wynik sprawy miałoby przeprowadzenie postępowania bez wskazywanych przezeń uchybień. Przez "wpływ", o którym jest mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Powyższe wymaga wykazania wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego mógłby być inny. W świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie chodzi zatem o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

W ocenie NSA, uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wskazanego i zarazem koniecznego elementu, co prowadzi do wniosku o braku skuteczności omawianych zarzutów kasacyjnych. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła bowiem na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania i rekonstruowanych z nich wzorów działania adresowanych do organu, a stanowiących wzorce kontroli legalności skarżonej decyzji (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz wzorów działania adresowanych bezpośrednio do tego Sądu (tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a.), które Sąd ten miałby naruszyć, kontrolując zgodność z prawem skarżonej decyzji, a ponadto na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia wymienionych przepisów postępowania na wynik sprawy.

Ustaleniom stanowiącym faktyczną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ani też ocenie tychże ustaleń, Skarżąca nie przeciwstawia zatem żadnych konkretnych argumentów, w świetle których ustalenia te należałoby uznać za wadliwe, zaś ocenę tychże ustaleń za dowolną. Skoro zaś zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postepowania okazały się nieuzasadnione, należało przyjąć za właściwie ustalony stan faktyczny sprawy.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że zgodnie z art. 2 u.t.d. na zasadach wzajemności, o ile umowy międzynarodowe ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską nie stanowią inaczej, przedsiębiorca zagraniczny uprawniony do wykonywania transportu drogowego na podstawie prawa właściwego dla kraju jego siedziby może go wykonywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w ustawie. Podstawą nałożenia kary w niniejszej sprawie było jednak naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa unijnego dotyczących jednolitego na terenie UE rynku usług międzynarodowego transportu drogowego.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.t.d., międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Przejazd pojazdu odbywał się z przekroczeniem granic Rzeczpospolitej Polskiej, co wypełnia definicję międzynarodowego transportu drogowego w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. Zasady wykonywania międzynarodowego transportu drogowego przez kierowcę – obywatela państwa spoza Unii Europejskiej – zostały określone zaś w art. 32a u.t.d. tylko w stosunku do polskich przedsiębiorców oraz w art. 3 rozporządzenia nr 1072/2009 w stosunku do przedsiębiorców innych krajów Unii Europejskiej. Zatem do Skarżącej miały zastosowanie przede wszystkim wspomniane przepisy rozporządzenia nr 1072/2009.

Przykładem dostosowania przepisów prawa krajowego do prawa unijnego jest właśnie wprowadzenie do u.t.d. przepisów dotyczących świadectwa kierowcy. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego, kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi świadectwo kierowcy, jeżeli jest wymagane. Z art. 32a u.t.d. wynika, że do kierowcy niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zatrudnionego przez przedsiębiorcę mającego siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy, stosuje się przepisy Unii Europejskiej dotyczące świadectwa kierowcy.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1781/21, stosownie do art. 3 rozporządzenia nr 1072/2009 wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy. W myśl zaś art. 5 ust. 1 rozporządzenia 1072/2009 świadectwo kierowcy jest wydawane przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi, który: a) jest posiadaczem licencji wspólnotowej; oraz b) albo legalnie zatrudnia w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, albo w sposób legalny korzysta z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim: - na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych; oraz, w odpowiednich przypadkach - na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim. Świadectwo jest okazywane na wniosek każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych (art. 5 ust. 6 rozporządzenia 1072/2009).

Treść powyższych przepisów koresponduje z pkt 12 preambuły rozporządzenia 1072/2009, zgodnie z którym świadectwo kierowcy ustanawia się w celu umożliwienia państwom członkowskim skutecznego sprawdzenia, czy kierowcy z państw trzecich są legalnie zatrudnieni lub pozostają do dyspozycji przewoźnika odpowiedzialnego za dany przewóz. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1.

Wobec treści przepisów art. 87 ust. 1 pkt 4, art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. w związku z lp. 3.3. załącznika nr 3 do tej ustawy oraz art. 32a tej ustawy w związku z art. 3, art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia nr 1072/2009, które stanowią podstawę rekonstruowania znamion przypisanego Skarżącej naruszenia polegającego na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy, nie ma podstaw, aby twierdzić, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne (przyjęte następnie za podstawę wyrokowania) nie były wystarczające dla kwalifikowania zachowania skarżącej kasacyjnie, jako wyczerpującego znamiona wymienionego deliktu, a w konsekwencji dla przypisania jej tego naruszenia oraz nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wymienione przepisy prawa materialnego determinowały bowiem przedmiot postępowania w sprawie, wyznaczając zakres postępowania wyjaśniającego i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń.

Przede wszystkim trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku Skarżącej, o braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych nie sposób jest wnioskować na podstawie argumentacji zmierzającej do wykazania, że ustalenia te miałyby być niepełne – a przez to wadliwe – a to wobec pominięcia znaczenia konsekwencji wynikających z porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z 3 lutego 2022 r. Powyższe porozumienie Skarżąca zawarła z litewskim przedsiębiorcą ([...]) i jej zdaniem miałoby z niego wynikać, że kierujący kontrolowanym pojazdem posiadał ważne świadectwo kierowcy, tj. świadectwo kierowcy należące do przewoźnika litewskiego, który przekazał je kierowcy, i w którego dyspozycji – nie zaś w dyspozycji Skarżącej – tenże kierowca pozostawał.

W odpowiedzi na stanowisko Skarżącej trzeba stwierdzić, że nie podważa ono zgodności z prawem skarżonego wyroku zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z ustaleń kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 6 maja 2022 r., które zostały odzwierciedlone w protokole z tejże kontroli. Zdaniem NSA, podkreślenia wymaga bowiem, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Jego walor, jako dowodu, przejawia się zaś w tym, że jest on sporządzany podczas kontroli, co w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia odzwierciedlenie w jego treści – i to na bieżąco – nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych, to również, jeżeli nie przede wszystkim, stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć prawnie istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto – co najistotniejsze – ich utrwalenie we wskazany sposób. Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (zob. np. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17).

Treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu, danych pasażerów oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany, albowiem jasno i wyraźnie wynika z niego, że kontrolowanym zespołem pojazdów był wykonywany przez stronę międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy (a mianowicie, przewóz ładunku z Belgii do Białorusi na podstawie listu przewozowego typu CMR w łącznej ilości 20715 kg).

Z protokołu kontroli wynika, że kierujący pojazdem nie był obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej i nie okazał świadectwa kierowcy do celu przewozu drogowego rzeczy na podstawie licencji wspólnotowej, a co więcej, że oświadczył – legitymując się świadectwem kierowcy od przewoźnika litewskiego ([...]) – że nie wiedział, że powinien posiadać polskie świadectwo kierowcy.

W świetle powyższego nie sposób jest więc twierdzić, że odzwierciedlone w protokole kontroli ustalenia nie był wystarczające – zwłaszcza, gdy odwołać się do przywołanych powyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia nr 1072/2009 – dla przypisania Skarżącej naruszenia polegającego na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy. Wniosku przeciwnego – wbrew stanowisku i oczekiwaniom Skarżącej – nie uzasadnia jej argumentacja podkreślająca znaczenie porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z 3 lutego 2022 r., czy też argumentacja, która – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 10) – eksponuje z kolei to, że "[...] Sąd I instancji [...] przecenił, w ślad za organami administracji, moc dowodową listu przewozowego CMR [...]".

4. W sprawie tej nie stanowiło kwestii spornej zagadnienie odnoszące się do ważności oraz skuteczności umowy przewozu – zwłaszcza, że niniejsza sprawa nie jest sprawą cywilną. Co więcej, nie był także kwestionowany fakt istnienia międzynarodowego listu przewozowego CMR – zwłaszcza, że został on okazany podczas kontroli drogowej – ani też nie była kwestionowana treść tego listu przewozowego, z którego wynika, że strona skarżąca była przewoźnikiem (poz. 23 CMR) realizującym operację międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy. Dlatego też argumentację prezentowaną w skardze kasacyjnej zmierzającą do podważenia tej oceny i zarazem do podważenia okoliczności wynikających z omawianego dokumentu trzeba uznać za oczywiście niezasadną, zaś przywoływany w niej judykat Sądu Apelacyjnego w Białymstoku za nieprzydatny dla wykazania wniosków przeciwnych, niż wynikające ze wskazanego dokumentu.

W odniesieniu natomiast do kwestii porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z 3 lutego 2022 r., które Skarżąca zawarła z przewoźnikiem litewskim wymaga podkreślenia, że z § 1 tego porozumienia wynika, że jego przedmiotem jest świadczenie przez pracodawcę, tj. przez [...], na rzecz strony skarżącej, jako pracodawcy wypożyczającego, usług outsourcingu pracowniczego w zakresie – co należy zaakcentować – wykonywania pracy przez pracownika zatrudnionego przez pracodawcę na rzecz pracodawcy wypożyczającego.

Powyższe – a mianowicie, "wykonywanie pracy na rzecz", prowadzące do wniosku, że na podstawie wymienionego porozumienia strona korzystała z usług postawionego do jej dyspozycji oraz pozostającego w jej dyspozycji kierowcy z państwa trzeciego, który w jej imieniu i na jej rzecz wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy – nie jest pozbawione prawnie istotnego znaczenia, jeżeli podkreślić, że kontrolowany przewóz był przewozem międzynarodowym w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa (zob. art. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia nr 1072/2009 oraz art. 4 pkt 2 u.t.d.). Wobec tego, że kierujący kontrolowanym pojazdem nie był obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej na podstawie art. 32a u.t.d. do kierowcy niebędącego obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, zatrudnionego przez przedsiębiorcę mającego siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wykonującego międzynarodowy transport drogowy rzeczy, stosuje się przepisy rozporządzenia 1072/2009 dotyczące świadectwa kierowcy.

Uwzględniając w związku z tym, że podczas wykonywania przewozu drogowego w międzynarodowym transporcie drogowym kierowca pojazdu samochodowego jest zobowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, także świadectwo kierowcy, jeżeli jest ono wymagane (art. 87 ust. 1 pkt 4 przywołanej ustawy), trzeba podkreślić, że wymóg taki – stanowiący konsekwencję odesłania zawartego w art. 32a wskazanej ustawy krajowej – wprost ustanawia rozporządzenie nr 1072/2009.

Obowiązek uzyskania świadectwa kierowcy przez każdego przewoźnika, który wykonuje międzynarodowy transport drogowy i zatrudnia lub korzysta z usług kierowcy z państwa trzeciego wynika z przepisów bezwzględnie obowiązujących, których strony nie mogą zmieniać postanowieniami umownymi. Świadectwo kierowcy służy wykazaniu, że przewoźnik legalnie zatrudnia lub korzysta z usług kierowcy z państwa trzeciego. Dlatego każdy przewoźnik obowiązany jest do wystąpienia o świadectwo dla kierowcy, którego zatrudnia na podstawie umowy o pracę lub korzysta z jego usług na podstawie innej umowy.

Wymóg ten ma przy tym bezwzględnie obowiązujący charakter, co wynika z art. 3 rozporządzenia nr 1072/2009, który stanowi, że wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy. Świadectwo kierowcy należy zaś do przewoźnika, który przekazuje je do dyspozycji kierowcy wskazanemu w świadectwie, podczas gdy kierowca prowadzi pojazd, korzystając z licencji wspólnotowej wydanej temu przewoźnikowi. Uwierzytelniony wypis ze świadectwa kierowcy wydany przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika jest przechowywany w lokalach przewoźnika. Świadectwo jest okazywane na wniosek każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych (art. 5 ust. 6 rozporządzenia nr 1072/2009).

5. Wobec treści przywołanej regulacji prawnej za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy – którego prawidłowości nie podważają zarzuty z pkt 1 ppkt 1 – 3 petitum skargi kasacyjnej – zaktualizowały się przesłanki przypisania skarżącej kasacyjnie naruszenia polegającego na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy.

Jeżeli bowiem kierowca kontrolowanego pojazdu, niebędący obywatelem państwa członkowskiego UE, pozostawał do dyspozycji strony – jak wymaga tego ust. 2 art. 5 rozporządzenia nr 1072/2009 – na podstawie przywołanego powyżej porozumienia pracodawców w sprawie wykonywania pracy u innego pracodawcy z 3 lutego 2022 r. i wykonywał na jego podstawie pracę na rzecz strony (§ 1 tego porozumienia), co wynika z listu przewozowego CMR, w którym wpisano, że Skarżąca była przewoźnikiem wykonującym przewóz międzynarodowy w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa (art. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia nr 1072/2009 oraz art. 4 pkt 2 u.t.d.) – to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jako przewoźnik oraz posiadacz licencji wspólnotowej – której wypis został okazany podczas kontroli – Skarżąca była zobowiązana do zachowania zgodnego z adresowanym do niej wzorem zachowania określonym w art. 3 w związku z art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 wymienionego rozporządzenia, który swoim zachowaniem naruszyła (v. również np. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt II GSK 555/23 i sygn. akt II GSK 559/23; 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1397/23; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3087/17).

Jako przewoźnik wykonujący przewóz międzynarodowy Skarżąca nie zapewniła bowiem – zobowiązując się nota bene, jak wynika z dołączonej do akt sądowych umowy o organizacji przewozów ładunków z 1 listopada 2020 r. zawartej z przywołanym powyżej przewoźnikiem litewskim, że jako strona tej umowy na własny koszt zapewni, że przewóz towarów na podstawie tejże umowy, będzie zgodny z prawem krajowym i międzynarodowymi instrumentami prawnymi (art. 2 pkt 2.3. tej umowy) – aby wykonując ten przewóz na podstawie udzielonej jej licencji wspólnotowej, pozostający w jej dyspozycji kierowca – niebędący obywatelem państwa członkowskiego UE – posiadał przy sobie i okazał, na żądanie uprawnionego organu kontroli, świadectwo kierowcy, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że nie są również zasadne zarzuty z pkt 2 ppkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji – jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji – przepisów art. 5 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 rozporządzenia nr 1072/2009.

6. Odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze kasacyjnej oraz podtrzymanych w piśmie procesowym strony z 21 kwietnia 2023 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że okoliczności wynikające z przedłożonych dokumentów, nawet przy przyjęciu ich zgodnie z twierdzeniami strony, nie prowadzą do podważenia ustalenia, iż kierowca wykonywał przewóz na rzecz skarżącej Spółki jako przewoźnika posługującego się własną licencją wspólnotową. Nawet przy przyjęciu skuteczności zawartego pomiędzy skarżącą a [...] porozumienia w świetle prawa litewskiego, okoliczność ta pozostaje irrelewantna dla oceny obowiązków wynikających z art. 3 i art. 5 rozporządzenia nr 1072/2009, które wiążą obowiązek posiadania świadectwa kierowcy z przewoźnikiem wykonującym przewóz drogowy na podstawie posiadanej licencji wspólnotowej.

7. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.