Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Granatowska sędzia WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2026 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2025 r. nr 683/2025 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z 17 czerwca 2025 r. Nr 683/2025 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB" na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o. o. (dalej: "Spółka") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej: "PINB") Nr R/91/2024 z 13 grudnia 2024 r. - utrzymał w mocy tą decyzję.

MWINB wyjaśnił, że 10 i 24 czerwca 2024 r. do PINB wpłynęło zgłoszenie interwencyjne w sprawie wieloformatowego nośnika reklamowego zamontowanego na elewacji budynku przy ul. M. [...] w W. . W opisie zgłoszenia podano, że na chodniku ustawione zostały bloki betonowe służące jako mocowanie do w/w reklamy, do bloków przymocowano reflektory, a konstrukcja uniemożliwia korzystanie z chodnika. Pismem z 26 czerwca 2024 r. oraz z 7 lipca 2024 r. spółka F. 7 Sp. z o.o. poinformowała, że inwestorem/właścicielem wielkoformatowej reklamy zlokalizowanej na tej elewacji jest Spółka.

Zawiadomieniem z 20 września 2024 r. Prezydent m. st. Warszawy przekazał PINB pismo w sprawie lokalizacji nośnika reklamowego zlokalizowanego na tym budynku, a pismem z 24 września 2024 r. Urząd m. W. wystąpił do organu powiatowego z prośbą o przeprowadzenie kontroli legalności funkcjonowania wielkoformatowych nośników reklamowych, wskazując również, że "z informacji uzyskanych z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy M. wynika, że nie odnotowano zgłoszeń w sprawie wspomnianych nośników", a "usytuowanie nośników jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. w rejonie ulicy C. część I (uchwała nr XXIX/625/2011 Rady m. st. Warszawy z 15.12.2011 r.)".

11 października 2024 r. PINB przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że pod ww. adresem znajduje się wielokondygnacyjny budynek biurowy. Przy szklanej elewacji budynku od strony wschodniej i północnej rozpostarte zostały dwie plandeki z nadrukami reklamowymi. "Plandeki zakrywają znaczną część elewacji szklanej na pełnej wysokości budynku. Na chodniku wokół elewacji ustawiono bloczki betonowe (...), do których przytwierdzono stalowe linki nośne oraz reflektory halogenowe. Od góry linki nośne przytwierdzone do wysięgników umieszczonych na dachu budynku. Na dachu umieszczono również ciąg halogenów podświetlających reklamy. Przejście przy budynku od strony wschodniej wygrodzone - co zmusza pieszych do przechodzenia po trawniku".

15 października 2024 r. PINB poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dwóch wielkoformatowych reklam zlokalizowanych przy elewacji budynku biurowego przy ul. M. [...] w W. i 10 grudnia 2024 r. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że stan faktyczny jest zgodny z opisanym w protokole nr 1654/1IWT/2024 z 11 października 2024 r. Ponadto podano, że budynek ma wysokość 12-13 kondygnacji i elewację ze ściany kurtynowej szklanej. "Reklama na wschodniej elewacji budynku jest wykonana w ten sam sposób co reklama na północnej elewacji. Obie stwarzają zagrożenie ogniowe. Budynek jest nieużytkowany. Urządzenia reklamowe nie są odpowiednio zabezpieczone przed dostępem osób trzecich’’.

Decyzją R/91/2024 z 13 grudnia 2024 r. PINB nakazał Spółce doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego przez demontaż nośnika reklamowego w postaci wieloformatowej siatki z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją wsporczą w postaci stalowych linek nośnych, bloczków betonowych i wysięgników oraz oświetlenia, zamocowanych na północnej elewacji budynku, usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. M. [...] w W. , nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Spółka.

MWINB ma podstawie art. 146 k.p.a. przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe celem ustalenia m.in., czy na w/w działce prowadzone są roboty budowlane w oparciu o decyzję Prezydenta m. st. Warszawy Nr 348/B/2020 z 27 października 2020 r., dotyczącą przebudowy budynku biurowego "[...] " na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. M. [...] w W. , a jeżeli tak, to jakie roboty są prowadzone i czy wynikają one z zatwierdzonego projektu oraz czy są one prowadzone w obrębie elewacji budynku objętej w/w postępowaniami. Ponadto należało ustalić jaka jest odległość pomiędzy elewacją a płachtą reklamową oraz czy w tej przestrzeni znajduje się rusztowanie budowlane.

18 kwietnia 2025 r. PINB przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że przy elewacji wschodniej i północnej w/w budynku nadal są ustawione konstrukcje wsporcze pod wielkoformatowe nośniki reklamowe. "Za płachtami reklamowymi brak rusztowań budowlanych. Przy elewacji wschodniej płachta reklamowa odsunięta od elewacji na ok. 1,20 m (na niższych kondygnacjach), a ok. 40+50 cm na kondygnacjach wyższych. Przy elewacji północnej płachta reklamowa odsunięta od elewacji budynku o ok. 10+30 cm. Nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych na zewnątrz budynku związanych z przebudową budynku w oparciu o decyzję poz. na budowę nr 348/B/2020 z dnia 27.10.2020 r. i zatwierdzonego niniejsza decyzją projektu budowlanego".

MWINB wyjaśnił kompetencje organu ll instancji i zasady postępowania odwoławczego, stwierdzając, że decyzja PINB powinna zostać utrzymana w mocy, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, jak i prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że w 2024 r. na elewacji północnej budynku przy ul. M. [...] w W. , na pełnej wysokości budynku, usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] , został zamontowany nośnik reklamowy w postaci wielkoformatowej siatki z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją wsporczą w postaci stalowych linek nośnika. Na chodniku wokół elewacji umieszczono bloczki betonowe, do których przytwierdzono stalowe linki nośne oraz reflektory halogenowe. Od góry linki nośne w/w reklamy zostały przytwierdzone do wysięgników umieszonych na dachu budynku, na którym również umieszczono ciąg halogenów podświetlających reklamę. Dalej, wydzielono ciąg pieszy przy budynku od strony wschodniej, co zmusza pieszych do przechodzenia po trawniku (protokół oględzin z 11 października i 10 grudnia 2024 r.). Ponadto, 18 kwietnia 2025 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny, w ramach uzupełaniającego postępowania dowodowego, podczas których stwierdził, że "Za płachtami reklamowymi brak rusztowań budowlanych. (...) Przy elewacji północnej płachta reklamowa odsunięta od elewacji budynku o ok. 10+30 cm. Nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych na zewnątrz budynku związanych z przebudową budynku w oparciu o decyzję poz. na budowę nr 348/B/2020 z dnia 27.10.2020 r. i zatwierdzonego niniejsza decyzją projektu budowlanego".

W ocenie MWINB nie ulega wątpliwości, iż doszło do samowolnego zainstalowania nowego nośnika reklamowego na północnej elewacji budynku przy ul. M. [...] w W. na całej wysokości budynku. Inwestor winien przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej inwestycji dokonać jej zgłoszenia od organu administracji architektoniczno - budowlanej i dopiero wówczas wykonać w/w zamierzenie budowlane, czego nie uczyniono. W myśl przepisów Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 (art. 28 ust. 1 Pr. bud.). Jak wynika zaś z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c: nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Jakkolwiek Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "instalacji", to jednak - odwołując się do słownika języka polskiego - przez pojęcie "instalowanie" należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu). Powyższa definicja pojęcia "instalowanie" znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Zawarte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pr. bud. pojęcie instalowanie odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej

Z treści pisma Prezydenta m. st. Warszawy z 20 września 2024 r. wynika, że w archiwum Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy M. nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących realizacji w/w nośnika reklamowego. MWINB przytoczył art. 50 - 51 Pr. bud: stwierdzając, że w tej sprawie mamy do czynienia z przesłankami określonymi w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Pr, bud. tj. wykonaniem nośnika bez wymaganego zgłoszenia (o czym była mowa powyżej), a także jego niezgodnością z przepisami planistycznymi, tj. ustaleniami obowiązującego na terenie jego zainstalowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. w rejonie ulicy C. część I przyjętego uchwałą Nr XXIX/625/2011 Rady m.st. Warszawy z 15 grudnia 2011, na co wskazano w piśmie Urzędu m. W. z 24 września 2024 r. Stanowisko organu powiatowego w tym zakresie jest zasadne.

W zastosowanym przez organ I instancji trybie do badania przepisów prawa miejscowego nawiązuje art. 50 ust. 1 pkt 4. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, zgodnie z którym przez przepisy, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. należy rozumieć także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku należy zbadać inwestycję z decyzją ustalającą warunki zabudowy.

MWIN wyjaśnił, że plan miejscowy w § 5 pkt 6 wskazuje zasady rozmieszczania nośników reklamy:

"a) dopuszcza się umieszczanie nośników reklamy wyłącznie w formie:

- wolnostojących słupów ogłoszeniowe - reklamowych o wysokości nie większej niż 4 m i średnicy nie większej niż 1,5 m,

- nośników naściennych o powierzchni mierzonej w obrysie zewnętrznym nie większej niż 12,0 m2, umieszczonych na elewacjach mających nie więcej niż 15% powierzchni zajętej przez otwory okienne i drzwiowe - w ilości nie większej niż 1 nośnik naścienny na jednym budynku, w odległości minimum 1/5 szerokości nośnika od krawędzi ściany i w sposób nieprzesłaniający otworów okiennych i drzwiowych oraz detali architektonicznych i innych charakterystycznych elementów elewacji,

- nośników semaforowych umieszczonych w obrębie parteru budynku,

- nośników usytuowanych na dachach budynków wyższych niż 7 kondygnacji, - podświetlanych nośników reklamy o maksymalnych wymiarach 1,2 x 1,8 m wbudowanych w konstrukcję ścian wiat na przystankach komunikacji zbiorowej, zajmujących łącznie nie więcej niż 50% powierzchni całkowitej ścian wiaty, - podświetlanych nośników reklamy o maksymalnych wymiarach 1,62 x 2,19 m wbudowanych w konstrukcję ścian kiosków w ilości nie większej niż 1 nośnik na jednym kiosku,

- reklamy remontowo - budowlanej".

Jak wynika z dokonanych ustaleń kontrolnych oraz załączonej do protokołów sporządzonych na okoliczność ich przeprowadzenia dokumentacji zdjęciowej, nośnik zamontowany został na całej wysokości budynku i tym samym posiada powierzchnię znacznie większą niż 12,0 m2. Ponadto, jak wynika z treści pisma Urzędu m. W. z 24 września 2024 r. reklama przesłania charakterystyczne pionowe i poziome podziały elewacji, oraz przesłania element Ml (dane adresowe budynku) co również jest niezgodnie z m.p.z.p.

Jakkolwiek przepisy planistyczne dopuszczają montaż reklamy remontowo- budowlanej, to zdaniem MWINB reklama nie została zamontowana w takim celu. Zarzuty zawarte w odwołaniu w tym zakresie są niezasadne. PINB 18 kwietnia 2025 r. przeprowadził oględziny i po pierwsze nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych "na zewnątrz budynku związanych z przebudową budynku w oparciu o decyzję poz. na budowę nr 348/B/2020 z dnia 27.10.2020 r. i zatwierdzonego niniejsza decyzją projektu budowlanego." Po drugie, za płachtą reklamowa nie zostało zamontowane rusztowanie, a płachta reklamowa została odsunięta od elewacji na ok. 10-30 cm, co zdaniem organu wojewódzkiego, uniemożliwia prowadzenie jakichkolwiek robót budowanych na zewnątrz budynku przez pracowników budowlanych. Projekt budowlany przebudowy budynku biurowego zatwierdzony decyzja Nr 348/B/2020 dotyczy przebudowy wewnątrz budynku. Na s. 66 projektu wskazano, że jedyną zmianą elewacji "stanowi wymiana kwater szklanych nad drzwiami zewnętrznymi usług w parterze na żaluzje elewacyjne w kolorze ślusarskim", a w pkt dot. ścian zewnętrznych (pkt. 3.3.b) - str. 67) podano: "bez zmian względem stanu istniejącego". Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że nosik reklamowy pełni funkcję zabezpieczającą elewację na okres robót zgodnie z decyzją Nr 348/B/2020.

Zdaniem MWINB powyżej wykazane stanowisko dotyczące sprzeczności z obowiązującymi na tym terenie przepisami planistycznymi jest szczegółowo i logicznie uzasadnione, dlatego może posłużyć jako materiał dowodowy sprawy na okoliczności w nim zaprezentowane. Stanowisko to powoduje, że objęty postępowaniem nośnik reklamowy nie może zostać objęty procedurą naprawczą. W tym konkretnym przypadku nie ma możliwości nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności w celu doprowadzenia tego nośnika reklamowego do stanu zgodnego z prawem, bowiem i tak wiązałoby się to w istocie z robotami budowlanymi polegającymi na jego całkowitym demontażu bądź jego znacznej części.

Nakaz demontażu przedmiotowego nośnika reklamowego ma swoje oparcie w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jak również w ustalonym stanie faktycznym. Nie ulega wątpliwości, że zostały naruszone przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Decyzje wydane w tym trybie nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Pr. bud. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Pr. bud.

W ocenie MWINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a. Jeżeli organ nadzoru budowlanego wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia w toku postępowania administracyjnego. Natomiast w ramach prowadzonego postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie przedłożono takiego dowodu. W przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na stwierdzenie, że mamy do czynienia z obiektem budowanym, który powstał w warunkach samowoli budowlanej oraz że brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na naruszenie zapisów obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem MWINB, zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza przepisów prawa, na podstawie których została wydana, zaś organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko w treści wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ II instancji w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji, w związku z czym należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Z tą decyzja nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem datowanym na 18 lipca 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) Art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz braku wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, wyrażający się w błędnym przyjęciu, że

a) przedmiotem postępowania jest nośnik reklamowy który powstał bez zgłoszenia i narusza § 5 ust. 6 lit a Uchwały Nr XXIX/625/2011 Rady Miasta Warszawa z dnia 15 grudnia 2011 r. (dalej "Uchwała") w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. w rejonie ulicy C. część 1 (dalej "mpzp"), podczas gdy w rzeczywistości przedmiotem postępowania jest system zabezpieczający elewację budynku, w postaci siatki z nadrukiem reklamowym (dalej "Zabezpieczenie"), a eksponowana na tym Zabezpieczeniu reklama jest zgodna z mpzp, który dopuszcza na tym terenie reklamy remontowo-budowlane,

b) przedmiotem postępowania nie jest reklama remontowo-budowlana, ponieważ za siatką z nadrukiem reklamowym nie znajduje się rusztowanie, siatka została odsunięta od elewacji na około 10-30 cm, a na zewnątrz budynku nie są prowadzone żadne prace budowlane - podczas gdy przepisy mpzp nie przewidują, że reklama remontowo- budowlana musi być zamontowana wyłącznie na rusztowaniu lub w określonej odległości do elewacji, ani że musi być związana z prowadzeniem robót na zewnątrz budynku,

c) przedmiotem postępowania nie jest reklama remontowo-budowlana, gdyż Pozwolenie na budowę (dalej "PnB") obejmuje przebudowę wewnątrz budynku, nie przewiduje prac na elewacji, nie przewiduje Zabezpieczenia - podczas gdy okoliczności te nie wykluczają zakwalifikowania go jako reklamy remontowo - budowlanej. Zabezpieczenie ze względu na specyfikę elewacji, która w znacznej części jest szklana i znajduje się nad ciągiem komunikacyjnym, zabezpiecza wszelkie prace budowlane wewnątrz budynku, bez względu na ich charakter czy formalną podstawę, jest dodatkowym środkiem zabezpieczającym, niezależnym od zakresu robót ujętych w PnB,

2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez postępowanie Organu w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej, poprzez:

a) dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego w sposób wybiórczy i jednostronny, oparty wyłącznie na subiektywnie dobranych przez Organ elementach, twierdzeniach, dowodach i przepisach,

b) pominięcie istotnych okoliczności przedstawionych przez stronę, w tym argumentów wskazujących, że przedmiotem postępowania nie jest nośnik reklamowy sprzeczny z mpzp, lecz system zabezpieczający elewację budynku, z nadrukiem dopuszczalnym jako reklama remontowo-budowlana,

c) zignorowanie faktu, że przepisy miejscowego planu nie przewidują dodatkowych wymogów co do formy, miejsca montażu czy istnienia rusztowania przy reklamach remontowo-budowlanych",

Ponadto Spółka zarzuciła decyzji "naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) § 5 ust. 6 lit a mpzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Zabezpieczenie stanowi nośnik reklamowy sprzeczny z mpzp, podczas gdy

a) mpzp dopuszcza na tym terenie reklamy remontowo-budowlane,

b) Zabezpieczenie, w postaci siatki z nadrukiem reklamowym, zabezpiecza wszelkie prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku, w szczególności elewację o znacznych przeszkleniach, znajdującą się nad ciągiem komunikacyjnym,

c) pełni ono funkcję tymczasowego elementu ochronnego, który nie stanowi samodzielnego nośnika reklamowego, lecz środek techniczny zapewniający bezpieczeństwo otoczenia budynku ze względu na możliwe prace wewnątrz budynku, d) mpzp nie przewiduje, że reklama remontowo-budowlana musi być związana z rusztowaniem, musi być odsunięta od elewacji ani być powiązana z pracami prowadzonymi wyłącznie na zewnątrz, tym samym, zakwalifikowanie Zabezpieczenia jako reklamy sprzecznej z mpzp jest wynikiem błędnej, nadmiernie zawężającej interpretacji planu i pomija jego dopuszczenia dotyczące reklam towarzyszących robotom budowlanym.

2) art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego (dalej "P.b.") poprzez jego zastosowanie i nakazanie demontażu Zabezpieczenia z uwagi na naruszenie § 5 ust. 6 lit a mpzp, podczas gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego bowiem Zabezpieczenie pełni funkcję zabezpieczającą elewację a siatka z nadrukiem reklamowym jest reklamą remontowo - budowlaną dopuszczalną w świetle mpzp

3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie została wypełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 P.b. a tym samym brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 51 P.b.".

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postepowania. Ponadto wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Po przedstawieniu szerokiego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca stwierdziła, że organ naruszył art. 7, 77, 80 k.p.a., a zakwalifikowanie zabezpieczenia jako nośnika sprzecznego z m.p.z.p wynika wyłącznie z arbitralnej interpretacji organu, nieznajdującej poparcia w przepisach. W konsekwencji, bezzasadnie zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 1 i 7 Pr. bud. i wydano decyzję nakazującą usunięcie zabezpieczenia. Tymczasem, w ocenie skarżącej, wobec braku naruszenia przepisów m.p.z.p oraz braku przesłanek z art. 50 ust. 1 Pr. bud. organ był zobowiązany do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie skarżącej nie została wypełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 50 Pr. bud., a tym samym odpada podstawa prawna do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 51 Pr. bud. Z uwagi zaś na brak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50 - 51 Pr. bud. postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W kwestii sposobu zakończenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Pr. bud. w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.).

Jednakże, jak wskazał NSA w wyroku z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 519/15, wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 Kpa, prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robot " gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robot. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Trudno dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzję umarzającą ze względu na brak przestanek do wydania decyzji takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania’’. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3713/18 "Przepisy art. 50-51 p.b. nie wskazują, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami.

Dlatego dopuszcza się w takiej sytuacji wydanie decyzji formalnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie ma bowiem wtedy podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Pr. bud. w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków". Takie stanowisko akceptowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1348/15; z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2644/12; z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1351/11).

W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z 28 maja 2025 r/, sygn. akt VII SA/Wa 2020/25 (CBOSA) oddalił skargę Spółki na decyzję MWINB Nr 682/2025 z 17 czerwca 2025 r., którą to decyzją organ po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o. o. utrzymał w mocy decyzję PINB Nr R/90/2024 z 13 grudnia 2024 r. również nakazującej tej Spółce doprowadzenie tego samego obiektu do stanu poprzedniego przez demontaż innego nośnika reklamowego w postaci wieloformatowej siatki z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją wsporczą w postaci stalowych linek nośnych, bloczków betonowych i wysięgników oraz oświetlenia, zamocowanych na wschodniej elewacji budynku przy ul. M. [...] w W. . Sprawa ta dotyczyła więc analogicznego stanu faktycznego i prawnego, jak w sprawie obecnie zawisłej przed tut. Sądem i dotyczyła również tego samego budynku, ale jego wschodniej elewacji. Przedmiotem sprawy niniejszej jest samowolna i niezgodna z prawem reklama wielkoformatowa na północnej stronie tego samego budynku.

Wprawdzie skarżąca nie wnosiła o uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 28 maja 2025 r/, sygn. akt VII SA/Wa 2020/25, tym niemniej wyrok ten, jako prawomocny, musi być przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej brany pod uwagę. Przyjmuje się bowiem w judykaturze, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jeżeli więc w niniejszym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 maja 2026 r., sygn. akt I SA/Wr 54/26, CBOSA). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego polega też na tym, że sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 1224/23, CBOSA).

Niezależnie od powyżej poczynionej oceny prawnej, wyjaśnić trzeba, że analiza stanu faktycznego, poprawnie ustalonego przez PINB (a następnie i MWINB w trybie art. 136 § 1 k.p.a.) prowadzi do wniosku, że nośnik reklamowy w postaci wieloformatowej siatki z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją wsporczą w postaci stalowych linek nośnych, bloczków betonowych i wysięgników oraz oświetlenia, zamocowany na północnej elewacji budynku na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. M. [...] w W. stanowi samowolę budowlaną.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pr. bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Trafnie stwierdził MWINB w zaskarżonej decyzji, że umieszczenie przedmiotowego nośnika reklamowego na elewacji budynku nastąpiło w drodze jego zainstalowania.

Jak trafnie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny, "instalowanie" dotyczy prac polegających na zamocowaniu urządzenia do obiektu istniejącego w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez naruszenia struktury tego obiektu (wyrok z 10 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 2114/23, CBOSA). W judykaturze wskazuje się, że w przypadku "instalowania" chodzi o wykonanie takiego rodzaju robót, które nie wskazują na trwałe połączenie tablicy reklamowej z obiektem budowlanym, na którym są realizowane (por. wyrok NSA z 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1990/21, CBOSA). Dlatego też art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pr. bud. dotyczy takich robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu - a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami w świetle art. 3 pkt 3 Pr. bud. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c nie obejmuje wykonania nowego obiektu, w nowym miejscu, lecz zawiera tylko takie prace budowlane, które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy (tak MSA w wyroku z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2652/22, CBOSA).

Nie ulega więc prawnej wątpliwości, że – wbrew twierdzeniom skargi – zainstalowanie nośnika reklamowego w postaci wieloformatowej siatki z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją wsporczą w postaci stalowych linek nośnych, bloczków betonowych i wysięgników oraz oświetlenia, na północnej elewacji budynku przy ul. M. [...] w W. wymagało zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Pr. bud. Wobec ustalonego bezspornie przez organa w tej sprawie braku takiego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno budowlanej przez inwestora (Spółkę) instalacja stanowiła samowolę budowlaną, podlegającą postępowaniu naprawczemu w trybie art. 50 i n. Pr. bud.

Należy też zwrócić uwagę – co ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie – że obowiązek zgłoszenia instalacji urządzeń reklamowych (zwłaszcza wielkoformatowych, obejmujących cała elewację wielopiętrowego budynku) wynika nie tylko z potrzeby reglamentacji urzędowej takich robót, ale również potrzeby ustalenia, czy taka instalacja nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Bezpieczeństwo instalacji i użytkowania urządzenia reklamowego wymaga oceny mechaniki budowli, która musi uwzględniać odpowiedniość konstrukcji reklamy (przemieszczeń i naprężeń) poddanej działaniu obciążeń dynamicznych, w szczególności porywów wiatru (por. wyrok NSA z 18 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 318/25, CBOSA).

W takiej więc sytuacji faktycznej, jak w sprawie niniejszej, organ nadzoru budowlanego miał nie tylko prawo, ale i obowiązek ustalić, czy samowola budowlana polegająca na instalacji przedmiotowego nośnika reklamowego może podlegać sanowaniu w drodze postępowania naprawczego. Trafnie uznał PINB (a za nim organ odwoławczy), że takiej możliwości nie ma. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. niezbędną przesłanką umożliwiającą sanowanie naprawcze jest możliwość doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Przez "przepisy", o których mowa w tym artykule należy rozumieć także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 5 pkt 6 uchwały nr XXIX/625/2011 Rady m. st. Warszawy z 15 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. w rejonie ulicy C. część I ustalone zostały na terenie posadowienia przedmiotowego budynku zasady umieszczania nośników reklamowych. Dopuszczone zostało umieszczanie nośników reklamowych wyłącznie w formie wolnostojących słupów ogłoszeniowo - reklamowych o wysokości nie większej niż 4 m i średnicy nie większej niż 1,5 m; nośników naściennych o powierzchni mierzonej w obrysie zewnętrznym nie większej niż 12,0 m2, umieszczonych na elewacjach mających nie więcej niż 15% powierzchni zajętej przez otwory okienne i drzwiowe - w ilości nie większej niż 1 nośnik naścienny na jednym budynku, w odległości minimum 1/5 szerokości nośnika od krawędzi ściany i w sposób nieprzesłaniający otworów okiennych i drzwiowych oraz detali architektonicznych i innych charakterystycznych elementów elewacji. Dopuszczalne było też instalowanie nośników semaforowych umieszczonych w obrębie parteru budynku i nośników usytuowanych na dachach budynków wyższych niż 7 kondygnacji, - podświetlanych nośników reklamy o maksymalnych wymiarach 1,2 x 1,8 m wbudowanych w konstrukcję ścian wiat na przystankach komunikacji zbiorowej, zajmujących łącznie nie więcej niż 50% powierzchni całkowitej ścian wiaty, - podświetlanych nośników reklamy o maksymalnych wymiarach 1,62 x 2,19 m wbudowanych w konstrukcję ścian kiosków w ilości nie większej niż 1 nośnik na jednym kiosku oraz reklam remontowo – budowlanych.

Przypomnieć należy, że przedmiotowy nośnik reklamowy (co ustaliły organa nadzoru budowlanego) zainstalowany został na całej wysokości budynku znacznie przekraczając ww. 12,0 m2. Trafnie też zwrócił uwagę MWINB, że dodatkowo - jak wynika z treści pisma Urzędu m. W. z 24 września 2024 r. – nośnik ten przesłania charakterystyczne pionowe i poziome podziały elewacji oraz element Ml (dane adresowe budynku).

Zdaniem skarżącej, organ błędnie zakwalifikował nośnik reklamowy, gdyż – w ocenie Spółki – jest on "reklamą remontowo – budowlaną", a więc zezwoloną przez prawo miejscowe. Takie stanowisko jest jednak błędne. Po pierwsze, jak ustalił MWINB, "organ powiatowy w dniu 18.04.2025 r. przeprowadził oględziny i (...) nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych na zewnątrz budynku związanych z przebudową budynku w oparciu o decyzję poz. na budowę nr 348/B/2020 z dnia 27.10.2020 r. i zatwierdzonego niniejsza decyzją projektu budowlanego. (...) za płachtą reklamową nie zostało zamontowane rusztowanie, a płachta reklamowa została odsunięta od elewacji na ok. 10-30 cm, co (...) uniemożliwia prowadzenie jakichkolwiek robót budowanych na zewnątrz budynku (...). (...) projekt budowlany przebudowy budynku biurowego zatwierdzony decyzja Nr 348/B/2020 dotyczy przebudowy wewnątrz budynku. Na str. 66 projektu wskazano natomiast, że jedyną zmianą elewacji "stanowi wymiana kwater szklanych nad drzwiami zewnętrznymi usług w parterze na żaluzje elewacyjne w kolorze ślusarskim", a w pkt dot. ścian zewnętrznych (pkt. 3.3.b) - str. 67) podano: "bez zmian względem stanu istniejącego". Wobec powyższego słusznie było stwierdzenie MWINB, że "brak jest podstaw do uznania, że sporny nosik reklamowy pełni funkcję zabezpieczającą elewacji na okres robót zgodnie z w/w decyzją Nr 348/B/2020".

Po drugie, jak wynika z informacji znajdujących się na stronie internetowej skarżącej ([...]) Spółka ta specjalizuje się w instalacji właśnie reklam wielkoformatowych, a także muralach i tzw. "digital OOH". W zawartej na tej stronie zakładce nie ma informacji o tym, jakoby Spółka realizowała jakiekolwiek "reklamy remontowo budowlane". Reklama remontowo budowlana, jak sama nazwa wskazuje, służy zareklamowaniu podmiotu świadczącego usługi remontowe i budowlane. Takiemu zaś celowi nie służy przedmiotowy nośnik reklamowy w postaci wieloformatowej siatki z zupełnie odmiennym nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją wsporczą.

Dlatego też organ I instancji słusznie uznał, że nie jest możliwe sanowanie samowoli budowlanej skarżącej w drodze postępowania naprawczego i poprawnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., nakazując skarżącej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż nośnika reklamowego w postaci wieloformatowej siatki z nadrukiem reklamowym wraz z konstrukcją wsporczą w postaci stalowych linek nośnych, bloczków betonowych i wysięgników oraz oświetlenia, zamocowanych na północnej elewacji budynku przy ul. M. [...] w W. . W konsekwencji, MWINB poprawnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji.

Analiza akt sprawy prowadzi również do wniosku, że organa obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w oparciu o zebrane dowody – nie naruszając art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - i dokonały poprawnej subsumcji prawnej, zgodnie z rt. 80 k.p.a. Motywy rozstrzygnięć obu organów zostały wyłożone w uzasadnieniach decyzji w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. i uwzględniały obowiązek organów, wynikający z art. 11 k.p.a.

W świetle powyżej dokonanej oceny prawnej tut. Sądu wszelkie zarzuty podniesione w skardze były niezasadne. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. "poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie została wypełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 P.b. a tym samym brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 51 P.b." wyjaśnić należy, co następuje.

Po pierwsze, przepisu nie można naruszyć "przez niezastosowanie", ale wyłącznie przez błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię. Taki zarzut to typowy błąd logiczny, zwany contradictio in adiecto. W tej sprawie nie wystąpiły ani przesłanki podmiotowe, ani przedmiotowe do umorzenia postępowania administracyjnego – o czym była mowa w poprzedzającej części uzasadnienia.

Po drugie zaś, organ odwoławczy nie mógłby zastosować art. 105 § 1 k.p.a., gdyż takie rozstrzygnięcie leżało wyłącznie w kompetencji organu pierwszoinstancyjnego. Sposoby rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym wymienia enumeratywnie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. – nie przewidując umorzenia postępowania administracyjnego, a co najwyżej umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), ale w niniejszej sprawie przesłanki podmiotowe lub przedmiotowe takiego zakończenia postępowania drugoinstancyjnego nie wystąpiły.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.