I SA/Gd 600/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-18	
Data wpływu	2025-08-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Alicja Stępień
Joanna Zdzienicka-Wiśniewska /sprawozdawca/
Marek Kraus /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Finanse publiczne
Oświata	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1530; art. 252 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1930; art. 35 ust. 1; Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1-3, art. 138 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 listopada 2025 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt SKO Gd/1254/25 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 13 czerwca 2025 r. o sygn. akt SKO Gd/1245/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.) dalej: "u.f.p.", art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U.

z 2021 r. poz. 1915 ze zm.) dalej: "u.s.o." oraz art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm.) dalej: "u.f.z.o.", po rozpoznaniu odwołania G. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "skarżąca", "spółka" lub "strona"), będącej organem prowadzącym Niepubliczną Podstawową Szkołę [...] w G. (dalej: "szkoła"), od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "organ pierwszej instancji")

z dnia 26 października 2021 r. nr WRS.VIII.4431.5.2020.MG określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r.:

1) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz określiło wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. przez G. sp. z o.o., będącą organem prowadzącym Niepubliczną Podstawową Szkołę [...] w G., w wysokości 91.174,10 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy Miasta Gdańska do dnia zapłaty;

2) nakazało dokonanie zwrotu dotacji wraz z odsetkami, określonej w pkt 1 niniejszej decyzji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji na rachunek bankowy Gminy Miasta Gdańska - Urzędu Miejskiego w Gdańsku.

Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

W wyniku przeprowadzonej w szkole kontroli ustalono, że z otrzymanej

z budżetu Miasta dotacji w wysokości 1.889.425,15 zł wydatkowana została całość dotacji. Z wydatków poniesionych na łączną kwotę 627.441,72 zł zakwestionowano wydatki w wysokości 233.132,15 zł, wykazane szczegółowo w wystąpieniu pokontrolnym z 9 października 2018 r. Pismem z dnia 19 czerwca 2020 r. Prezydent Miasta Gdańska z urzędu wszczął postępowanie w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy za rok 2017, w części wykorzystanej przez szkołę niezgodnie z przeznaczeniem.

Decyzją z 22 października 2020 r. Prezydent określił skarżącej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r., będącej organem prowadzącym szkołę w wysokości 146.405,27 zł wraz z odsetkami liczonymi, jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy Miasta Gdańska do dnia zapłaty.

W wyniku rozpoznania wniesionego od powyższej decyzji odwołania, decyzją z 14 stycznia 2021 r. SKO uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógł mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w dniu 26 października 2021 r. Prezydent Miasta Gdańska wydał decyzję, w której określił skarżącej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. w wysokości 137.500,01 zł wraz z odsetkami liczonymi, jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy Miasta do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu decyzji organ zakwestionował wydatki:

1) w wysokości 8.795,50 zł stanowiące wynagrodzenie pana T.S. zatrudnionego na podstawie umowy o pracę jako konsultanta ds. gimnastyki sportowej,

2) w wysokości 1.948,69 zł stanowiące pochodne od wypłaconego w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. wynagrodzenia wskazanego konsultanta ds. gimnastyki sportowej,

3) w wysokości 6.762 zł wynikające z zawartej 1 października 2016 r. umowy

o dzieło z panem M.K.,

4) w wysokości 119.993.82 zł z tytułu kosztów wynajmu pomieszczeń szkoły.

Decyzją z 30 czerwca 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 26 października 2021 r.

Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji szczegółowo i prawidłowo uzasadniono zasadność zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. w wysokości 137.500,01 zł, na które składało się:

1) wynagrodzenie pana T.S. zatrudnionego na podstawie umowy o pracę jako konsultanta ds. gimnastyki sportowej, w wysokości 8.795,50 zł, będące częścią wypłaconego wynagrodzenia na łączną kwotę brutto 17.850 zł, od 1 stycznia 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. oraz pochodne od tego wynagrodzenia

w wysokości 1.948,69 zł,

2) wynagrodzenie za przeprowadzenie cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno-pedagogicznej, w wysokości 6.762 zł, wynikające z umowy o dzieło zawartej 1 października 2016 r. SKO wyjaśniło, iż analiza zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że wobec braku wiarygodnej i rzetelnej dokumentacji, potwierdzającej wykonanie cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno-pedagogicznej, niemożliwa była ocena charakteru czynności pana M.K. i ich związku z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki,

3) wydatki z tytułu kosztów wynajmu pomieszczeń szkoły w łącznej kwocie 119.993.82 zł. Kolegium uznało, że organ prowadzący był w posiadaniu nieruchomości, która zapewniała warunki działania szkoły. Wskazano, że celem zawartych umów użytkowania nieruchomości będącej własnością Gminy Miasta Gdańsk, było stworzenie warunków lokalowych na działalność szkoły i przedszkola. "Odpłatny" wynajem własnych pomieszczeń na podstawie "Umowy Najmu Pomieszczeń" zawartej pomiędzy spółką (jako Wynajmującym) a Niepublicznym [...] Zespołem Szkolno-Przedszkolnym (jako Najemcą), nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia art. 90 ust. 3d u.s.o., bowiem sztucznie wygenerowany wydatek nie może zostać zakwalifikowany jako wydatek bieżący,

a ponadto narusza zasady gospodarności i celowości, o których mowa w art. 44 ust. 3 u.f.p.

W związku z przedłożonymi do pierwszego odwołania dokumentami źródłowymi organ wezwał stronę o wykazanie prawnego i faktycznego związku między umową najmu pomieszczeń a poniesionymi wydatkami. Strona wskazała, że poniosła wyższe wydatki niż wynikające z rocznego rozliczenia dotacji (147.279,92 zł) i w związku z tym nie jest wiadomo, które wydatki związane z przedłożonymi fakturami, stanowią wydatki "rzeczywiste", a ujęte ryczałtowo w rocznym rozliczeniu przez stronę. Na przedłożonych dokumentach źródłowych nie ma informacji, że wydatek został sfinansowany ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Miasta Gdańska.

Oceniając przedłożone faktury i rachunki organ wskazał, że zostały one wystawione na Spółkę i nie wynika z nich, że dotyczyły kontrolowanej placówki. Na kserokopiach faktur nie ma opisu, że wydatki zostały sfinansowane z dotacji, pomimo takiego obowiązku wynikającego z uchwały Nr XLI/1185/09 Rady Miasta Gdańska

z dnia 29 października 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Gminy Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2016 r. poz. 77 ze zm.). W opinii SKO w rocznym rozliczeniu dotacji powinny zostać wykazane rzeczywiście poniesione wydatki. Niewłaściwe jest wykazanie w rocznym rozliczeniu dotacji, jako wydatku ryczałtowej opłaty za najem, a następnie, w wyniku podjętej kontroli i wszczętego postępowania administracyjnego, powoływanie się jednak na inne wydatki w ramach tegoż najmu, które wcześniej w rozliczeniu nie zostały wykazane. Strona dwukrotnie wzywana o wykazanie związku prawnego i faktycznego przedłożonych wydatków z umową najmu, nie uczyniła zadość wezwaniu organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu wniesionej skargi na wskazaną wyżej decyzję organu odwoławczego, wyrokiem z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 997/22 skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę wyrokiem z 22 maja 2024 r. sygn. akt I GSK 493/23, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu wskazano, że nie dokonano właściwej oceny wynagrodzenia pana T.S. zatrudnionego na podstawie umowy o pracę jako konsultanta ds. gimnastyki sportowej Natomiast w kwestii przeniesienia wydatku w wysokości 119.003,82 zł wskazano, że sąd pierwszej instancji nie ocenił wariantów w zakresie wywodzonych przez stronę skutków oraz nie odniósł się argumentacji kwalifikowalności powyższych wydatków , w sytuacji gdy wśród listy tychże wydatków mieściły się bezsprzecznie takie rodzaje kosztów jak opłaty za media.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku wyrokiem z 3 grudnia 2024 r. sygn. akt I SA/Gd 767/24, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt SKO Gd/6631/21.

W ocenie sądu wydatki przeznaczone na wynagrodzenia za pracę pracowników realizujących zadania szkoły w zakresie kształcenia, wychowania czy opieki zaliczyć należy do kategorii wydatków bieżących. Kolegium błędnie oceniło, że zadania wykonywane przez pana T.S. były działaniami oderwanymi od zatrudnienia "pedagogicznego", z racji tego, iż do zakresu jego obowiązków nie przypisano czynności pedagogicznych. Zakres zadań realizowanych przez Szkołę [...] uzasadnia przyjęcie, że zatrudnienie konsultanta ds. gimnastyki sportowej z przypisanym mu zakresem zadań wskazywało na jego uczestnictwo w procesie dydaktycznym, realizacji nadzoru pedagogicznego.

W kwestii wynagrodzenia za przeprowadzenie cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno – pedagogicznej w wysokości 6.762 zł organ prawidłowo uwzględnił, że brak wiarygodnej i rzetelnej dokumentacji potwierdzającej wykonanie cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno-pedagogicznej, uniemożliwił ocenę charakteru czynności pana M.K. i ich związku z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

Odnosząc się do poniesienia wydatku w kwocie 119.993,82 zł z tytułu kosztów wynajmu pomieszczeń szkoły, WSA w Gdańsku stwierdził, iż organ odwoławczy prawidłowo negatywnie ocenił "odpłatny" wynajem własnych pomieszczeń na podstawie "Umowy Najmu Pomieszczeń" pomiędzy spółką (jako Wynajmującym) a Niepublicznym [...] Zespołem Szkolno – Przedszkolnym (jako Najemcą). Sztucznie generowany wydatek nie może zostać zakwalifikowany, jako wydatek bieżący. Ponadto, narusza on zasady gospodarności i celowości wypływające z art. 44 ust. 3 u.f.p. Zapisy statutu szkoły nie świadczą

o odrębności szkoły od organu prowadzącego. Podmiotem prowadzącym szkołę jest spółka, która uczestniczy w obrocie gospodarczym w swoim imieniu. Podmiot prowadzący szkołę winien przeznaczyć dany wydatek na cele szkoły, której dotacja została przyznana. Zatem to spółka jest osobą prawną, która zawiera umowy i dokonuje płatności. Przy ocenie odrębności szkoły od organu prowadzącego organ nie dokonał rozważań w kwestii możliwych modeli funkcjonowania prowadzonych szkół i zespołów (w niniejszej sprawie zespołu szkolno-przedszkolnego) oraz modelu decydowania o płatności w tych wariantach. Organ zaniechał odniesienia się również do stanowiska skarżącej dotyczącej wykładni art. 90 ust. 3d ustawy .

Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany został do uwzględnienia oceny prawnej, co do charakteru wynagrodzenia i jego pochodnych konsultanta ds. gimnastyki sportowej. Ponadto organ został zobowiązany do ponownej oceny dokumentów przedłożonych przez skarżącą oraz złożonych przez nią informacji, czy zakwestionowane wydatki przeznaczone na wynajem pomieszczeń mogą zostać

Zaskarżoną decyzją z 13 czerwca 2025 r. Kolegium w pkt 1 uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 26 października 2021 r. nr WRS.VIII.4431.S.2020.MG oraz określiło wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. przez G. sp. z o.o., będącą organem prowadzącym Niepubliczną Podstawową Szkołę [...] w G., w wysokości 91.174,10 zł wraz

z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji

z budżetu Gminy Miasta Gdańska do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przeznaczeniem poniesiono wydatki na wynagrodzenie pana T.S. z tytułu umowy o pracę oraz

wynagrodzenie pana T.S. zatrudnionego na stanowisku konsultanta ds. gimnastyki sportowej.

W zakresie wynagrodzenia za przeprowadzenie pana M.K. cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno-pedagogicznej nie przedstawiono wiarygodnej i rzetelnej dokumentacji umożliwiającej ocenę charakteru czynności i ich związku z realizacją zadań placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

W zakresie wydatków z tytułu kosztów wynajmu pomieszczeń szkoły w kwocie 119.993.82 zł, organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z aktów notarialnych znajdujących się w aktach sprawy organ prowadzący był w posiadaniu nieruchomości, która zapewniała warunki działania szkoły. Wskazano, że celem zawartych umów użytkowania nieruchomości będącej własnością Gminy Miasta Gdańsk było stworzenie warunków lokalowych na działalność szkoły i przedszkola. W tych okolicznościach faktycznych negatywnie należy ocenić "odpłatny" wynajem własnych pomieszczeń na podstawie "Umowy Najmu Pomieszczeń" pomiędzy G.

sp. z o.o., reprezentowaną przez Prezesa S.S. (Wynajmującego)

a NPSZMS [...], reprezentowaną przez panią Wicedyrektor I.S. (Najemcą). Umowa nie znajduje uzasadnienia (art. 90 ust. 3d u.s.o.) , bowiem sztucznie wygenerowany wydatek nie może zostać zakwalifikowany jako wydatek bieżący. Wydatek ten narusza zasady gospodarności i celowości, o których mowa w art. 44 ust. 3 u.f.p. Chybiona jest argumentacja strony co do odrębności Zespołu Szkół od organu prowadzącego, gdyż statut odrębności nie potwierdza.

Zdaniem organu odwoławczego treść uchwały nr [...] Zarządu G. sp. z o.o. wskazuje, że tworzy się Niepubliczny [...] Zespół Szkolno-Przedszkolny [...] w G. jedynie "dla celów organizacyjnych". Nezrozumiałe jest wskazywanie przez stronę że "Szkoła niepubliczna reprezentowana przez dyrektora jest stroną umów, gdy ze statutu wynika jej samodzielność i odrębność od organu prowadzącego oraz gdy do zakresu kompetencji dyrektora należy jej reprezentowanie". Tym bardziej, że jak wynika ze statutu NPSZMS [...]: stanowisko dyrektora szkoły powierza i odwołuje

z niego organ prowadzący (§ 14 pkt 6), arkusz organizacji pracy szkoły zatwierdza organ prowadzący (§ 19 pkt 3), dyrektor szkoły za zgodą organu prowadzącego może tworzyć dodatkowe stanowiska wicedyrektorów lub inne stanowiska kierownicze (§ 34 pkt 2), zmiany w statucie uchwala organ prowadzący szkołę po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej (§ 48).

Szkoły są pozbawione zdolności sądowej w postępowaniu cywilnym,

z wyjątkiem postępowania odrębnego w sprawach z zakresu prawa pracy, w którym zdolność sądowa może przysługiwać im jako pracodawcom z mocy przepisu szczególnego. Powyższe wskazuje, że organ prowadzący de facto zawarł umowę sam ze sobą z uwagi na brak osobowości prawnej Niepublicznego [...] Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...]. zatem trudno mówić o zawarciu umowy i poniesieniu wydatków z tym związanych.

Powyższe stanowisko organów zostało zaakceptowane przez WSA

w Gdańsku w wyroku, który zapadł w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził bowiem, że organ odwoławczy prawidłowo negatywnie ocenił "odpłatny" wynajem własnych pomieszczeń na podstawie "Umowy Najmu Pomieszczeń". Wydatek w kwocie 119.993,82 zł z tytułu kosztów wynajmu pomieszczeń szkoły nie może zostać zakwalifikowany, jako wydatek bieżący.

SKO po ponownym rozpoznaniu odwołania dokonał oceny wariantów płatności tj: wariant a) w którym szkoła/zespół sama reguluje rachunki faktury na rzecz zewnętrznych dostawców mediów, usług lub samej nieruchomości (nie był realizowany w przedmiotowej sprawie) i wariant b) w którym ceduje te obowiązki na rzecz organu prowadzącego (był realizowany w przedmiotowej sprawie), czego dowodzą przedłożone do odwołania faktury wystawione na organ prowadzący. W opinii organu z punktu widzenia prawidłowość wydatkowania dotacji nie ma żadnego znaczenia wybór wariantu płatności. Organy obu instancji nie kwestionowały jakiegokolwiek wydatku z tego powodu, że został poniesiony błędnie przez szkołę/zespół zamiast przez organ prowadzący albo odwrotnie. Zasadnym jest uwzględnienie wydatków wynikających z dokumentów przedłożonych do odwołania, gdyż niektóre przedłożone wydatki mają charakter związany z bieżącą eksploatacją nieruchomości. Wydatki w wysokości 35.581,72 zł mogą być zakwalifikowane do wydatków bieżących związanych z utrzymaniem bazy lokalowej, koniecznej do prowadzenia działalności szkoły.

Jak wynika z faktury wystawionej przez organ prowadzący szkołę (karta nr 95) organ ten wynajmował również część budynku pod przedszkole, "zerówkę" oraz gimnazjum, za co również pobierał opłaty za wynajem. W związku z tym, wydatki związane z eksploatacja budynku (np. energia elektryczna) powinny być rozliczane proporcjonalnie do powierzchni użytkowanej przez każdą z tych jednostek. Oznacza to, że koszty eksploatacyjne, takie jak opłaty za media, konserwację i naprawy, powinny być podzielone na poszczególne jednostki zgodnie z ich udziałem

w całkowitej powierzchni budynku. Z uwagi jednak na brak wyjaśnień skarżącej spółki w tym zakresie oraz upływający termin przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji przyjęto korzystne stanowisko dla odwołującej się spółki

o zaliczeniu w całości powyższych wydatków 35.581,72 zł.

Nie może jednak ujść uwadze, że przedstawione przez organ prowadzący szkołę faktury za wydatki związane

z eksploatacją budynku są nieopisane, przedstawione w przypadkowej kolejności,

a w dużej mierze zdublowane. Zgodnie z obowiązującymi przepisami faktury powinny być odpowiednio opisane, aby jasno określały rodzaj i cel wydatku, oraz powinny być uporządkowane chronologicznie. Przedłożenie nieopisanych

i zdublowanych faktur nie dowodzi wydatkowania dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem. Tym bardziej, że na kserokopiach faktur nie ma opisu, że wydatki zostały sfinansowane z dotacji, co jest wymagane przez § 4 ust. 3 uchwały

Nr XLI/1185/09 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 października 2009 r.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Gdańsku z 13 czerwca 2025 r. w całości, a nadto uchylenie poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska oraz zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik,

a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na braku przeprowadzenia przez SKO w ramach ponownego rozpatrywania sprawy,

w tym w wyniku związania wytycznymi wcześniejszych orzeczeń NSA i WSA, postępowania dowodowego w sposób pełny, a w miejsce tego dokonania oceny dowodów w sposób częściowy, losowy, arbitralny, w szczególności:

a) poprzez zaniechanie dokonania oceny wszystkich zgłoszonych i znajdujących się w aktach sprawy dowodów z faktur i rachunków w takich kategoriach, związanych

z mediami jak: energia elektryczna, gaz, woda/ścieki, internet, ochrona itp. i pomimo uznania przez SKO co do zasady wydatków z ww. kategorii jako wydatkowanych prawidłowo i mieszczących się w katalogu wydatków z art. 90 ust 3d u.s.o., wydanie decyzji wadliwej co do wysokości, w ramach której na gruncie rachunkowym na przedostatnich stronach decyzji, zostały tam uznane na korzyść strony częściowo wybrane kwoty z ww. kategorii opiewające na niepełne, losowe wartości, przy jednoczesnym pominięciu pozostałych, znacznie wyższych wydatków strony, poniesionych dokładnie na te same kategorie wydatków i dokładnie na rzecz tych samych dostawców, bez jednoczesnego wyjaśnienia przyczyn takiej dowolnej "selekcji",

b) poprzez zaniechanie dokonania oceny wszystkich zgłoszonych i znajdujących się w aktach sprawy dowodów z faktur i rachunków także w pozostałych kategoriach jak wydatki, remontowe, na środki czystości do szkoły, wynagrodzenia do osób rozliczanych na fakturze (gimnastyka, informatyk) wydatków na zajęcia i transport uczniów na zajęcia na basen itp. które również mieszczą się w katalogu wydatków

z art. 90 ust 3d u.s.o., a które w ogóle nie zostały w ogóle ocenione przez SKO, zaś organ całkowicie odstąpił od obowiązku ich badania i pełnego rozpoznania sprawy,

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik,

a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., polegające na braku przeprowadzenia przez SKO postępowania dowodowego w sposób pełny,

a mianowicie:

a) z jednej strony uprzednie wystosowanie przez SKO do strony wezwania z 28 maja 2025 r. w którym zakreślono stronie 7 - dniowy termin na zgłoszenie dodatkowych dowodów, w tym dowodów potwierdzeń zapłaty za wydatki dotacyjne w 2017 r., zawierającego też wezwanie w trybie art. 10 k.p.a. do zgłoszenia dowodów, a który to termin upływał 23 czerwca 2025 r.,

b) a następnie nieodczekanie przez SKO na odpowiedź strony, zawierającej dowody, która została nadana w zakreślonym terminie tj. 23 czerwca 2025 r. zgodnie

z wezwaniem SKO, a w miejsce tego pospieszne wydanie decyzji administracyjnej datowanej już na 13 czerwca 2025 r. nie czekając nawet na odpowiedź strony;

- które to działanie, w tym przedwczesne wydanie decyzji administracyjnej naruszyło m.in. prawo strony z art. 10 k.p.a. i uniemożliwiło dokonanie przez SKO pełnej oceny także tych dowodów z pisma strony z 23 czerwca 2025 r., o które wszak SKO same prosiło w wezwaniu, a także ewentualnie innych dowodów, w przypadku w którym

w ocenie SKO jakieś kwestie budziły nadal wątpliwości i mogły być przedmiotem wezwania,

3. naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji poprzez niezasadne orzeczenie

o zwrocie pozostałej części dotacji na kwotę 91.174,10 zł jako przekazanej przez zespół szkolno - przedszkolny w ramach "przelewu wewnętrznego" samej spółce przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania oceny wydatkowania tych środków na cele z art. 90 ust 3d u.s.o. poprzez przypisanie im cech dotacji wykorzystanej "niezgodnie z przeznaczeniem" w myśl art. 252 u.f.p. w sytuacji, w której przy takim działaniu i takim stanowisku organów administracji środki te mogły co najwyżej stanowić przykład dotacji "niewykorzystanej" w rozumieniu art. 251 u.f.p., która pozostała na rachunkach bankowych skarżącej, zaś organy administracji nie wszczynały na mocy art. 61 k.p.a. ani nie prowadziły postępowania administracyjnego ws. dotacji "niewykorzystanej", przepis art 251 u.f.p. nie znalazł się w podstawach prawnych decyzji w komparycji, przez co postępowanie w części nakazującej zwrot takiego rodzaju dotacji jest nieważne,

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku

z art. 16 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez "zabranie stronie jednej instancji"

i dokonanie oceny dowodów związanych z nowymi kategoriami wydatków dotacyjnych - opisanych w zarzucie nr 1 powyżej - po raz pierwszy przez SKO i na etapie II instancji, w sytuacji w którym zasada dwuinstacyjności postępowania winna gwarantować stronie możliwość dokonania takiej oceny dowodów przez organy obu instancji, tym bardziej wobec błędów co do wysokości tej oceny opisanych w zarzucie nr 1, które mogłyby zostać właśnie wyeliminowane jeszcze w administracyjnym toku instancji, a przez to naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wydania decyzji uchylającej decyzję prezydenta i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania,

5. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 90 ust 3d u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. w wersji obowiązującej w okresie styczeń - sierpień 2017 r. jak i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnie jak i nieprawidłowe zastosowanie

w odniesieniu do poszczególnych kategorii dotacji, w sytuacji w której organ

I instancji nie wyjaśnił w sposób należyty w jaki sposób wydatki skarżącej zostały niezgodnie z przeznaczeniem przeznaczone na wydatki inne, niż wydatki bieżące lub też inne, niż wydatki na dofinansowanie zadań w zakresie kształcenia, wychowania

i opieki w tym profilaktyki społecznej określone w katalogu ustawowym, a nadto dokonywania wykładni ww. norm prawnych w oparciu o nieaktualne (po raz kolejny) orzecznictwo sądowo administracyjne, wbrew wytycznym NSA, którym organ był związany,

6. naruszenie art. 7a k.p.a. i 81a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przypadku pojawienia się wątpliwości co do znacznia normy prawnej jak i co do stanu faktycznego i rodzaju obowiązków pracowników, rodzaju koniecznych wydatków związanych z utrzymaniem szkoły.

Skarżąca wskazała, że Kolegium w wykonaniu zaleceń NSA i WSA na stronie 12 uzasadnienia uznała jako zasadne wydatki spółki prowadzącej szkołę niepubliczną min. na następujące kategorie: opłaty za dostęp do Internetu (L.), energie elektryczna (E. oraz E1), usługi ochrony (s.), dostarczanie wody/ścieki (S1), gaz (P.), dozór techniczny (U.), usługi telekomunikacyjne (P1). Działanie to co do zasady uznać należy za prawidłowe, albowiem tego rodzaju wydatki z pewnością mieściły się w katalogu wydatków z art. 90 ust 3d u.s.o., w zw. z art. 5 ust 7 u.s.o. przez co mogły być pokryte z pieniędzy dotacyjnych.

Wadliwymi i naruszającymi przepisy k.p.a. pozostają natomiast ustalenia dokonane przez SKO w tym zakresie, w ramach których do ww. kategorii przypisano niekiedy zaniżone wartości kwotowe. jak np. 5.355,69 zł za paliwo gazowe,

a wszystkie sumujące się łącznie na 35.581,72 zł, podczas gdy w aktach sprawy tego rodzaju wydatków i to dokładnie w tych samych kategoriach i na rzecz tych samych dostawców było znacznie więcej. Na same tylko koszty związane z dostawą paliwa gazowego od P. wydatkowano: 3.931,11 zł w styczniu 2017 r., 7.316,26 zł w lutym 2017 r., 5.386,17 zł w marcu 2017 r., 4.369,78 zł w kwietniu 2017 r., 2.918,94 zł w maju 2017 r., 2.631,7 zł w czerwcu 2017 r., 682,38 zł w lipcu 2017 r., 435,13 zł oraz 577,35 zł w sierpniu 2017 r. Faktury w powyższych kategoriach nie były zdublowane.

Co więcej, wobec otrzymania wezwania SKO z 28 maja 2025 r. strona,

w wykonaniu tego zobowiązania dostarczyła w piśmie z 23 czerwca 2025 r. historie

z wyciągu rachunku bankowego potwierdzającego rzeczywiste wydatkowanie kwot w roku dotacyjnym 2017, a więc dowód rzeczywistej zapłaty, na rzecz zewnętrznego kontrahenta, tychże kwot co jedynie wzmacniało zasadność stanowiska strony.

Nie ulega wątpliwości skarżącej, że nawet w przypadku stanowiska SKO

w którym organ ten ograniczył rodzaje wydatków dotacyjnych wyłącznie do tych kategorii ze strony 12 decyzji, to w ramach pełnego rozpoznania sprawy winno

w takim przypadku uwzględnić wszystkie wydatki z danej, uznanej co do zasady kategorii, a nie tylko ich część, np. połowę jak w niniejszej sprawie. Jeżeli natomiast SKO jakiś wydatków nie uwzględniło, to winno to znaleźć dokładne i wyraźne odzwierciedlenie w uzasadnieniu prawnym decyzji w ramach oceny dowodów, odmowy wiarygodności konkretnych dowodów i z jakich powodów stosownie do art. 107 k.p.a.

Strona wskazała, że Kolegium wydało decyzję, nie czekając na odpowiedź strony na wezwanie z 28 maja 2025 r. do przedstawienia dodatkowych dowodów.

W dniu 23 czerwca 2025 r. tj. w zakreślonym 7 dniowym terminie skarżąca przedstawiła żądane dowody, w postaci wyciągu z rachunku bankowego za 8 miesięcy. Dowody te potwierdzały rzeczywiste wydatkowanie dotacji.

Zdaniem skarżącej przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte tylko i wyłącznie w sprawie o "dotację wykorzystaną niezgodnie

z przeznaczeniem". Wśród przepisów prawnych wymienionych w komparycji decyzji odnajdujemy art. 252 ust 1 pkt 1 oraz ust 6 pkt 1 u.f.p., a więc także przepisy odnoszące się do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zakresem przedmiotowym tego postępowania nigdy nie była ocena dotacji niewykorzystanej. Tymczasem organy administracje oceniają skutki zdarzenia prawnego - jakim były przelewy bankowe z roku 2017 r. tj. w ramach wewnętrznego transferu środków między zespołem (z konta zespołu) a organem (na konto organu), to środki te ostatecznie pozostały w spółce. Organ nie wypowiedział się czy środki, pozostawione w spółce, zostały wydatkowane. Oznaczać to może, że część środków znajdujących się na koncie nie zostało wykorzystane w trakcie roku dotacyjnego. Środki te musiałby zostać uznane za niewydatkowane, niewykorzystane. To z kolei obligowało organy do wszczęcia zupełnie odrębnego postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 k.p.a. Organy administracji nie mogły bowiem orzekać o zwrocie takiej kategorii prawnej dotacji bez uprzedniego wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej w sprawie, która miałaby tego rodzaju podstawę prawną.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyrokiem z 3 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku

z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt SKO Gd/6631/21 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2017 r. Sąd

w swoim rozstrzygnięciu zawarł konkretne wytyczne dla organu, których ten nie mógł pominąć albowiem art. 153 p.p.s.a. formułuje zasadę związania wyrokiem. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Zwrócić należy uwagę, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby, obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji

i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08; z 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09; z 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt

I SA/Wr 1591/09).

Z uwagi na powyższe, przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w swoim rozstrzygnięciu wyraźnie wskazał, że zaistniała potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego celem oceny, czy wydatki poczynione na najem pomieszczeń dla szkoły należą do wydatków rzeczywistych związanych z opłatami dotyczącymi bazy lokalowej, mogących być sfinansowanymi ze środków dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Miasta Gdańska, czy też wydatkami nie mającymi takiego związku, a wskazującymi jedynie na fikcję najmu. Wydatki poczynione w tym zakresie powinny zostać ocenione w oparciu o przedłożoną przez stronę dokumentację źródłową z uwzględnieniem analizy wariantów (przedstawionych w odwołaniu na decyzję organu, powtórzonych w skardze wniesionej do WSA w Gdańsku), jako wydatków mogących być zakwalifikowanymi

w kategorii kosztów zapewnienia bazy lokalowej szkoły do prowadzenia jej działalności jak i opłat z tym związanych, mediów, kosztów jej utrzymania itp.

W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, spór w sprawie dotyczy zatem wydatków z tytułu kosztów związanych z utrzymaniem bazy lokalowej, koniecznej do prowadzenia działalności szkoły. Poza sporem pozostają wydatki związane z wynagrodzeniem za przeprowadzenie cyklu kompleksowej diagnozy psychologiczno-pedagogicznej

w wysokości 6.762 zł oraz kwestia wynagrodzenia pana T.S. zatrudnionego na podstawie umowy o pracę jako konsultanta ds. gimnastyki sportowej.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów stanowił art. 252 ust. 1 u.f.b. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.b. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych,

w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Z powyższego wynika, że dotacja oświatowa jest wsparciem przeznaczonym na realizację określonych celów. Natomiast cele, na jakie dotacja może być przeznaczona wynikają z art. 90 ust. 3d u.s.o. Przepis ten podlegał wielokrotnym zmianom, w tym istotnym nowelizacjom z 2014 oraz 2015 r. – na mocy regulacji ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2013 r. poz. 827), czy tez ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 357). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym na badany okres, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego (...).

Należy w tym miejscu zauważyć, że brak jest ustawowej definicji "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Jednakże w doktrynie przyjmuje się, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów aniżeli te, na które została udzielona bądź służyła pokryciu wydatków innych niż te, na które miała być wykorzystana (zob. M. Stawiński Komentarz do art. 252 w: Ustawa

o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Także

w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Szczecinie

z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 235/18, wyrok WSA we Wrocławiu z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 621/21).

Zatem, dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki. Nie ma wątpliwości, że również i w przypadku szkół sportowych lub oddziałów sportowych dofinansowaniu podlegają także wszystkie inne zadania polegające na realizacji zajęć objętych właściwymi dla poszczególnych typów szkół ramowymi planami nauczania, w tym również obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ zasadnie przyjął, że w zakresie wydatków na wynajem pomieszczeń na prowadzenie działalności oświatowej, nie można ich zakwalifikować jako wydatków wykorzystanych zgodnie z przeznaczeniem.

Odnosząc się do ujętych przez skarżącą w rozliczeniu dotacji za 2017 r. kosztów najmu pomieszczeń sąd stwierdza, że zawarcie przez G. sp. z o.o., jako organu prowadzącego dla całego Zespołu Szkół w tym Niepublicznym [...] Zespołem Szkolno-Przedszkolnym [...], oznacza że spółka zawarła umowę najmu będąc zarówno wynajmującym jak i najemcą, co uzasadnia stanowisko organu kwestionujące objęcie dotacją kwot z tego tytułu.

Z bezspornych ustaleń faktycznych wynika, że organ prowadzący był

w posiadaniu nieruchomości, która zapewniała warunki działania szkoły. Zatem

w tych okolicznościach jako niezgodne z przepisami prawa należy ocenić "odpłatny" wynajem własnych pomieszczeń. Jak wynika z aktu notarialnego repertorium A nr [...], w dniu 30 czerwca 2010 r. zawarta została umowa użytkowania nieruchomości (działka nr [...], obręb [...], o powierzchni 0,4714 ha) pomiędzy właścicielem Gminą Miasta Gdańska a G. sp. z o.o. Z treści aktu wynika, że G. sp. z o.o. z - zobowiązała się na oddanej w użytkowanie nieruchomości wybudować i prowadzić niepubliczne przedszkole oraz szkołę podstawową. Natomiast na podstawie aktu notarialnego, sporządzonego w dniu 24 kwietnia 2012 r (repertorium A [...]) oraz aktu notarialnego sporządzonego

w dniu 17 sierpnia 2016 r. (repertorium A [...]) Gmina Miasta Gdańska oddała Spółce G. sp. z o.o. odpłatnie przedmiotową działkę do używania i pobierania z niej pożytków do 30 czerwca 2060 r.

Zdaniem sądu, Kolegium zasadnie uznało, że opisana sytuacja świadczy

o tym, że celem zawartych umowy najmu nie była konieczność zabezpieczenia pomieszczeń na potrzeby prowadzonej placówki, a umożliwienie przekazania kwot otrzymywanych z tytułu dotacji na rzecz szkoły. Takie działanie narusza zasady dotyczące gospodarowania środkami publicznymi, zgodnie bowiem z art. 44 ust. 3 u.f.p., wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny,

z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Zawarcie umowy najmu nie służyło subwencjonowaniu szkoły, a wspieraniu działalności gospodarczej nakierowanej na osiąganie zysków.

Z tego punktu widzenia sąd podziela stanowisko Kolegium kwestionujące wydatki na wynajem pomieszczeń jako wykorzystanie dotacji niezgodnie

z przeznaczeniem. W skardze nie przedstawiono argumentacji, która uzasadniałaby wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w powyższym zakresie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że ocena zasadności wydatków dokonywana przez pryzmat art. 35 ust. 1 ustawy

o finansowaniu zadań oświatowych musi uwzględniać treść art. 44 ust. 3 u.f.p. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby bowiem do przyjęcia kuriozalnego stanowiska, że legalne są każde wydatki związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, w tym niecelowe, nieoszczędne a także takie, w których nakłady przynoszą minimalne efekty (por wyrok WSA we Wrocławiu z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 621/21). Dotacje przeznaczone na realizację zadań szkoły ograniczone są zatem do ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły (przedszkola). Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (por. wyrok NSA z 25 września 2015 r., sygn. akt III GSK 1769/14, z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12).

Z tych właśnie powodów dotacje oświatowe podlegają szczególnym zasadom rozliczania.

Sąd nie znajduje ponadto podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kwestionującego ustalenia organu w zakresie poniesionych wydatków bieżących związanych z utrzymaniem bazy lokalowej, koniecznej do prowadzenia działalności szkoły.

Wskazać należy, że warunkiem wystąpienia z żądaniem zwrotu dotacji na mocy art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. jest stwierdzenie przez organ, że dotacja została "wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem". Ustalenia w tym zakresie stanowią element stanu faktycznego, a więc muszą być dokonane w postępowaniu wyjaśniającym, według reguł określonych w k.p.a. (zob. art. 67 ust. 1 u.f.p.). Oczywiście z uwagi na szczególny charakter przyznanej dotacji oświatowej, to na organie prowadzącym placówkę oświatową ciąży obowiązek przedstawienia dowodów potwierdzających, że poniesione wydatki, tak co do rodzaju jak

i wysokości, miały bezpośredni związek z celem przyznanej dotacji. To podmiot prowadzący placówkę oświatową ma obowiązek wykazania związku między wydatkami a zadaniami tej placówki (mieszczącymi się w katalogu zawartym w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.), a także udowodnienia, kiedy i w jakich kwotach konkretne wydatki zostały poniesione. Chodzi o takie udostępnienie dowodów, aby ich weryfikacja była możliwa. Jeżeli tego podmiot prowadzący placówkę oświatową nie uczyni uzasadnione będzie wydanie decyzji o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie

z przeznaczeniem, czyli uznanie, że przeznaczona została na sfinansowanie zadań innych niż te, na które ją przyznano.

Stwierdzić należy jednoznacznie, że nie może dojść do sytuacji, w której beneficjent miałby otrzymywać dotację bez żadnych obowiązków po jego stronie,

a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami (zob. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II GSK 5746/16; wyrok WSA

w Bydgoszczy z 9 kwietnia 2024 r., I SA/Bd 620/23). Co istotne, to podmiot prowadzący szkołę, któremu przekazano dotację, jest zobligowany do prowadzenia rzetelnej i szczegółowej dokumentacji po to właśnie, aby wykazać, że przyznane z tej dotacji publiczne środki zostały spożytkowane na cele prawem określone. To na nim spoczywa ciężar udowodnienia tego faktu i to w jego interesie jest zgromadzenie takich dowodów, które bez cienia wątpliwości potwierdzą prawidłowość wykorzystania dotacji. Zasadne jest odwołanie się w tym aspekcie zarówno do zasad dysponowania środkami publicznymi uregulowanych w ustawie o finansach publicznych (m.in. w art. 44 ust. 3 u.f.p.), jak i do ustawy o rachunkowości, która przewiduje, że zasady rachunkowości powinny być dobrane i stosowane przez jednostkę w taki sposób, by jej sprawozdania finansowe przedstawiały rzetelny

i jasny obraz sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego (vide art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy o rachunkowości oraz M. Michalak, komentarz do art. 4 [w:] Ustawa o rachunkowości. Komentarz, wyd. VI, red. E. Walińska, Warszawa 2023).

Konsekwencją nieprzedłożenia przez kontrolowaną niezbędnych dla rozliczenia udzielonej dotacji dokumentów, może być uznanie, ze określone wydatki zostaną uznane za nieudokumentowane, co będzie jednoznaczne z oceną, ze w tej części datacja została uznana za udzieloną niezgodnie z przeznaczeniem. Ciężar dowodu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa bowiem na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. To jej obowiązkiem jest wykazanie, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację ww. celów, w tym właściwe udokumentowanie wydatków poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających, na żądanie organu dotującego. Brak takiej dokumentacji, z czym równoznaczne jest jej nieprzedłożenie organowi dotującemu, związanej

z wydatkowaniem dotacji dla oceny zgodności jej wydatkowania z celami, na które została przeznaczona, obciąża negatywnymi skutkami beneficjenta dotacji (zob. wyrok NSA z 3 września 2014 r. sygn. akt II GSK 916/13).

Sąd zauważa, że wydatkując środki pozyskane z dotacji skarżąca obowiązana była do staranności w dokonywaniu ich rozliczeń. Obracała bowiem środkami publicznymi, podlegającymi szczególnej ochronie prawnej, uregulowanej

w przepisach ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W zależności od kategorii środków publicznych, obowiązują odpowiednie rozwiązania szczegółowe

w tym zakresie. Uzyskując dotację staranny i przezorny podmiot powinien zatem zadbać, by jej wydatkowanie odbywało się zgodnie z prawem, a ponadto by należycie udokumentować przepływ uzyskanych środków publicznych.

W przeciwnym razie może narazić się na zarzut naruszenia reguł obracania tymi środkami. W konsekwencji do obowiązków beneficjenta dotacji należy rzetelne, staranne dokumentowanie wydatków. Oczywiście, przepisy ustawy o finansach publicznych nie modyfikują wprost przyjętych w k.p.a. zasad gromadzenia i oceny dowodów, w tym ciężaru dowodu. Jednakże charakter przedmiotu postępowania

w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem czyni uzasadnionym oczekiwanie organu, by to beneficjent dotacji wylegitymował się należytą dokumentacją przedstawiającą przepływ pieniędzy z pozyskanej dotacji. W tego rodzaju postępowaniu to beneficjent powinien przedstawić taki materiał, który jednoznacznie świadczy o zgodnym

z prawem wydatkowaniu dotacji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wykluczają także tego, by w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zwrotu dotacji korzystać z otwartego katalogu dowodów, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Niemniej jednak w praktyce to właśnie dokumenty są kluczowe dla wykazania przepływu środków.

W świetle powyższych ogólnych uwag zauważyć należy, że skarżąca nie wykazała rzetelnie i precyzyjnie kosztów związanych z utrzymaniem bazy lokalowej, koniecznej do prowadzenia działalności szkoły. W tego rodzaju sytuacji mogą powstać nie tyle trudności, co wręcz może okazać się niemożliwym przyporządkowanie poszczególnych wpłat na pokrycie zobowiązań wynikających

z faktur związanych z wydatkowaniem przez spółkę środków z dotacji oświatowej na rzecz zewnętrznych dostawców usług. Oznacza to, że wyjaśnienie tych wątpliwości mogło nastąpić tylko przy współpracy organu prowadzącego.

Dlatego też organ odwoławczy zwrócił się do spółki pismem z 28 maja 2025 r. o nadesłanie zestawienia wszystkich faktur dotyczących opłat za czynsz oraz zużycie mediów (m. in. energia elektryczna, gaz, odprowadzanie ścieków) z określeniem wariantów płatności: a) w którym szkoła/zespół sama reguluje rachunki faktury na rzecz zewnętrznych dostawców mediów, usług lub samej nieruchomości; b) w którym ceduje te obowiązki na rzecz organu prowadzącego, który to w ramach zryczałtowanej opłaty dostarcza szkole gotowy i w pełni wyposażony budynek pokrywają wszystkie należności wobec dostawców mediów i innych z tych środków- jako wydatek własny organu.

W odpowiedzi strona przesłała wydruk rachunków bankowych za ostatnie

8 miesięcy wraz z zestawieniem tabelarycznym wydatków, podnosząc że przelewy bankowe są "przelewami wewnętrznymi" tj. wewnętrznego transferu środków

w ramach kont bankowych zarządzonych przez tą samą jednostkę - spółkę będącą stroną niniejszego postępowania, która odpowiada za wydatkowanie kwot z dotacji. Zdaniem skarżącej relewantne dla sprawy są dalsze wydatki z 2017 r. poczynione przez spółkę na rzecz zewnętrznych dostawców.

Zdaniem sądu, obowiązek wykazania zarówno samego wydatkowania kwot otrzymanych dotacji, jak i zgodności z prawem sfinansowania poszczególnych wydatków ze środków z dotacji spoczywa na podmiocie, który otrzymał dotację. Przy tym, w sytuacji, gdy beneficjent dotacji prowadzi księgi rachunkowe, dokumentami potwierdzającymi poniesienie wydatku są dowody księgowe w rozumieniu ustawy

z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Wprawdzie z art. 21 ust. 1a tej ustawy wynika, że dowód księgowy może nie zawierać opisu operacji, jeśli pozwalają na to odrębne przepisy, jednak nie zmienia to obowiązku udokumentowania zgodności

z prawem rozliczenia dotacji. Nie można tracić z pola widzenia, że dofinasowanie

w postaci dotacji oświatowej dotyczy środków publicznych, przy wydatkowaniu których beneficjent zobligowany jest do szczególnej staranności w dokumentowaniu wydatków. Zatem korzystając ze wsparcia dla działalności placówki niepublicznej organ ją prowadzący winien zadbać o potwierdzenie dokonywanych wydatków, które w sposób bezsporny wskazywać będzie na jej wydatkowanie zgodnie z celami, dla których została ona udzielona. Punktem wyjścia dla takiej oceny jest przede wszystkim stwierdzenie, czy wydatek faktycznie został poniesionych przez beneficjenta dotacji. Informacji w tym zakresie dostarcza z pewnością faktura, która określa strony i przedmiot transakcji.

W ocenie sądu przedłożone zestawienie operacji z rachunku bankowego za 2017 r. nie zawiera takiego opisu, który pozwalałaby określić i przyporządkować dany wydatek. Podkreślić bowiem należy, że zakupione rzeczy lub usługi muszą być spożytkowane przez placówkę, na ściśle określone cele. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, że jedynym dowodem poniesienia wydatku w określonej wysokości są - oprócz wyciągu z rachunku bankowego - ogólne oświadczenia organu prowadzącego, gdyż prowadziłoby to do sytuacji, w której podmiot prowadzący jednostkę niepubliczną zwolniony byłby z prowadzenia jakiejkolwiek dokumentacji. Nie można uznać, że prowadzenie stosownej dokumentacji jest zbędne, skoro podatnik korzysta z dofinasowania prowadzonej działalności ze środków publicznych.

W tej sytuacji wobec braku potwierdzenia poniesienia wydatku związanego

z utrzymaniem bazy lokalowej, koniecznej do prowadzenia działalności szkoły, organ zasadnie określił obowiązek jego zwrotu. Strona zachowała bierną postawę nie podejmując współpracy z organem celem wykazania zasadności swoich racji. Tymczasem nie można przyjąć, że to organ winien poszukiwać dowodów na potwierdzenie faktów niewskazywanych przez stronę. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Oczywistym więc jest, że nie można uznać, aby przy bierności strony postępowania, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organ spoczywał na tym organie (zob. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r. sygn. akt I GSK 193/12).

Podsumowując tę część rozważań sąd podkreśla, że dotacje przeznaczane na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki są ograniczone do zakresu ich celowości oraz do bieżących wydatków szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 8 maja 2023 r. sygn. I SA/Kr 149/23 wraz z przywołanym tam judykatami). Na uwagę zasługuje przy tym, że wydatkowanie środków publicznych przekłada się na ciężar udowodnienia prawidłowości wykorzystania i rozliczenia dotacji (w tym zgodnie z przeznaczeniem).

W tych okolicznościach nie doszło do naruszenia powoływanych w skardze przepisów prawa materialnego. Prawidłowo wskazano kwoty do zwrotu i wyjaśniono kwestię odsetek.

Nieuzasadnione są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny i skrupulatny, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z 3 grudnia 2024 r. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia,

a jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów. Organ wydający decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie działał na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności

w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia.

Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja nie narusza również innych przepisów postępowania. Organ odwoławczy nie naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Kolegium wnikliwie wyjaśniło stan faktyczny sprawy, w tym prawidłowo oceniło zgromadzone w niniejszej sprawie dowody, co pozwoliło na właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego w sprawie oraz jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Organ dochował wymagania płynące z zasady zaufania do władzy publicznej, umożliwił stronie czynny udział w postępowaniu odwoławczym, a także wyczerpująco wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, jakimi się kierował, przy czym - co należy podkreślić - uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że organ odwoławczy, w stopniu więcej niż należytym, wypełnił obowiązki spoczywające na nim w tym zakresie.

Ciążący na organach administracji obowiązek wszechstronnego zebrania

i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie oznacza zobowiązania do nieograniczonego poszukiwania dowodów na korzyść strony postępowania. Ponadto nie sposób pominąć, że zaskarżoną decyzją Kolegium orzekło w pewnym zakresie po myśli samej skarżącej, uznając za zgodne z prawem zawarte w odwołaniu stanowisko strony co do wydatkowania kwoty w wysokości 35.581,72 zł.

Nietrafny jest także argument, że organ zaniechał dokonania wszystkich zgłoszonych i znajdujących się w aktach sprawy dowodów z faktur i rachunków

w pozostałych kategoriach jak wydatki remontowe, na środki czystości, wynagrodzenie dla osób rozliczanych na fakturze czy wydatków na zajęcia i transport uczniów na zajęcia czy też dostawa paliwa gazowego. Podnosząc te zarzuty spółka ponownie uchyla się od możliwości identyfikacji tych wydatków. Brak wykazania opłacania faktur oraz brak potwierdzeń wypłaty środków dotacji z rachunku bankowego za daną usługę dają spójny obraz braku wykazania prawidłowego wydatkowania środków publicznych. Dowodem na opłacenie faktur ze środków dotacji nie jest ani oświadczenie strony, ani zestawienie tabelaryczne sporządzone przez spółkę.

Zgodzić należy się ze skarżącą, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję wydał ją bez oczekiwania na odpowiedź strony na wezwanie do złożenia wyjaśnień oraz dowodów z 28 maja 2025 r. Jakkolwiek działanie organu odwoławczego nie jest zrozumiałe, nie powoduje to jednak, że decyzja podlega uchyleniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Nieuwzględnienie przez organ przedłożonego przez stronę pisma z 23 czerwca 2025 r., wraz z załącznikami nie stanowi naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy ponownie wskazać, że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a skarżąca powinna wykazać, że środki dotacji zostały przeznaczone na pokrycie wydatków dotowanej placówki ściśle i bezpośrednio związanych z realizacją tych zadań i na podstawie art. 251 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o., była zobowiązana do udokumentowania poniesionych wydatków. Skarżąca takich dokumentów nie przedłożyła,

a złożone pismo z 23 czerwca 2025 r. wraz z załącznikami, nie konwaliduje istniejących braków materiału dowodowego.

Od merytorycznej oceny uchylają się zarzuty dotyczące rozróżnienia kategorii dotacji do zwrotu i jej podstawy prawnej: tj. czy dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem czy jest to dotacja niewykorzystana. Postępowanie

w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy za rok 2017, było konsekwentnie prowadzone w zakresie dotacji wykorzystanej przez szkołę niezgodnie z przeznaczeniem. Okoliczność, że środki

z dotacji wskutek wewnętrznego transferu środków, wynikający z przyjętego wariantu płatności, pozostały na rachunku spółki, nie oznacza, że dotacja nie została wykorzystana. Zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Użycie w art. 251 ust. 4 u.f.p. zwrotu "w szczególności" oznacza, że zapłata (poniesienie) nie jest jedynym sposobem wykorzystania dotacji i że nie należy utożsamiać wydatkowania środków z jej wykorzystaniem. Tym samym, dotacje samorządowe przeznaczone na cele bezpośrednio związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., nie muszą być wykorzystywane tylko przez zapłatę za zrealizowanie zadania.

Końcowo należy podkreślić, że w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające

w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej - procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Rzecz w tym, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W rozpatrywanej sprawie przeprowadzane postępowanie dowodowe nie wymagało, zdaniem sądu, podjęcia działań wykraczających poza granice uzupełniającego postępowanie dowodowego (zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a.).

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.