II SA/Ol 258/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-06-20	
Data wpływu	2023-03-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Alicja Jaszczak-Sikora
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art.3 ust.1 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2492; art.1 par.1-2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art.1, art.3, art.119 pkt 2, art.134 par.1, art.145 par.1 pkt 1 lit.a) i c), art.200, art.205 par.2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Dnia 20 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 października 2022 r., M. B. (dalej jako: "strona", "skarżący"), działając na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwrócił się do gminy G. o przesłanie na adres mailowy następujących informacji:

1. jaki jest obecny stan zadłużenia gminy G. w zakresie opłat za dostarczony węgiel? Pytanie dotyczy łącznej zaległości, także jeżeli dotyczy lat wcześniejszych. Proszę o przesłanie skanów wszystkich faktur wystawionych Gminie w 2022 roku przez dostawców wraz z potwierdzeniami zapłaty,

2. proszę o przesłanie zestawienia, ile węgla dostarczono do gminy G. w 2022 roku dla poszczególnych kotłowni w G., G., D., M. i S.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 4 listopada 2022 r., organ – działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - wezwał stronę m.in. do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej,

w związku ze złożeniem wniosku o dostęp do informacji przetworzonej.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r., Wójt Gminy G. (dalej jako: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w całości.

Organ stwierdził, że udzielenie odpowiedzi wymaga zaangażowania intelektualnego, organizacyjnego, kadrowego potrzebnego na przygotowanie przetworzonej informacji, w tym m.in. szacowany czas na odnalezienie, kompletowanie poszczególnych dokumentów oraz podjęcie czynności umożliwiających jej udostępnienie w sposób wskazany we wniosku, wymaga wykonania szeregu czynności technicznych, w tym przetworzenia informacji oraz wytworzenia nowej informacji:

- tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku

w przedmiocie pkt. 2 wniosku;

- opracowanie wydruków z dwóch programów księgowych, celem identyfikacji pozycji księgowych każdej faktury, odrębnie dla każdej kotłowni;

- odszukanie, wypięcie z segregatorów wszystkich faktur oraz potwierdzeń zapłaty z różnych kont dla wszystkich wymienionych we wniosku kotłowni.

Wyszukanie żądanej informacji wymaga dużego nakładu czasu dla wielu osób, głównie Wydziału Finansowego, odrywając ich od przypisanych kompetencji i zadań.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, że żądana informacja dotyczy informacji przetworzonej, a nie prostej. Strona nie odpowiedziała na wezwanie, nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego, w związku z tym brak jest, zdaniem organu pierwszej instancji, podstaw do uznania, że w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego.

Po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji, decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r., Samorządowe Kolegium odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium powołało się na przepisy u.d.i.p. i wskazało, że w ustawie brak jest definicji "informacji przetworzonej", jak też "interesu publicznego". Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ odwoławczy wskazał, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, czyli informacja, która zostanie przygotowana specjalnie wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Natomiast za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego uznaje się taką, która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób oraz okoliczności rozstrzygania i realizacji, w istotnym zakresie wpływa lub może wpłynąć na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej ich uprawnień i obowiązków.

W zakresie prawa dostępu do informacji publicznej oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Do uzyskania szczególnego interesu publicznego niezbędne jest więc wykazanie, że działanie organów wywołało lub będzie wywoływać skutki potencjalnie wobec dużego kręgu adresatów.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji w sposób obszerny i wyczerpujący wykazał, że zakres żądania stanowi informację przetworzoną. Szczegółowo przedstawił czynności, ich zakres wymagany do ich wykonania czas oraz zaangażowanie pracowników urzędu. Pozwala to na dokonanie oceny, że istotnie, udostępnienie żądanej informacji czyni tę informację przetworzoną, wymagającą wytworzenia zupełnie nowego dokumentu. Sporządzenie informacji, w szczególności z uwzględnieniem żądania dotyczącego zestawienie ilości węgla dostarczonego dla poszczególnych kotłowni oraz uzyskania potwierdzenia zapłaty wskazują, że jest to proces wymagający wytworzenia nowego, niebędącego w posiadaniu organu dokumentu. Słusznie więc organ wezwał stronę do wykazania istnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika ponadto, by organ dopatrzył się, by uzyskanie informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Kolegium z dnia 30 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na:

1) obrazę art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", gdyż wniosek wpłynął w formie poczty elektronicznej bez podpisu, a w sytuacji, gdy organ zmierza do wydania decyzji odmownej, winien zwrócić się do strony o uzupełnienie podpisu pod wnioskiem, czemu organ de facto nie sprostał i wydał decyzję z urzędu w sytuacji postępowania wszczynanego jedynie na wniosek;

Skarżący zarzucił również zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na:

1) obrazę art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych,

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Wójta, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Wójta i o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu strona wskazała, że przedmiotem wniosku było udzielenie informacji prostych. Istniały one w chwili złożenia wniosku, a ich udostępnienie wymagało jedynie przedsięwzięcia czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku nie wymagała wytworzenia nowej jakościowo informacji.

W sprawie organ niewątpliwie zmierza do uniknięcia odpowiedzi na zadane pytania, a wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej. Informacja na temat zadłużenia Gminy powinna być dostępna na podstawie danych z programu komputerowego, który potrafi sam zrobić podsumowanie i zestawienie operacji. Zestawienie liczby faktur powinno być dostępne w specjalnych programach komputerowych do prowadzenia księgowości, gdzie można uzyskać wstępne dane odnośnie do liczby dokumentów. Również dotyczy to danych w przedmiocie ilości węgla dostarczonego do różnych kotłowni. Ponadto o informacji przetworzonej nie może decydować fakt, że informacja taka de facto nie istnieje, bo wymaga prostych wyliczeń, czy opracowań na podstawie dostępnych danych. Z informacją przetworzoną mamy do czynienia gdy nowa jakościowo informacja wymaga analizy znacznej liczby danych i dużego zaangażowania intelektualnego do wytworzenia takiej informacji. W takiej sytuacji organ powinien konkretnie wskazać , jaka to liczba dokumentów żądanych przez stronę i jakiego to rodzaju skomplikowane operacje muszą być wykonane na żądanych dokumentach, czemu bezsprzecznie organ w przedmiotowej sprawie nie sprostał.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium stwierdziło, że zauważa wadliwość postępowania polegającą na zaniechaniu przez organ pierwszej instancji wezwania strony do podpisania wniosku o udzielenie informacji publicznej, niemniej mając na uwadze pozostałe zarzuty, nie ma możliwości ich uwzględnienia. Kolegium podtrzymuje bowiem stanowisko, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, zaś skarżący, wezwany do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, nie uczynił tego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm. dalej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma na celu realizację prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej wynikającego z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W sprawie nie jest sporne, że wniosek skarżącego został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, ani też, że dotyczył takiej informacji. Spornym jest zaś, czy zasadnie została ona uznana przez organ za informację przetworzoną, czego konsekwencją było wezwanie strony do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, a wobec tego, że nie wykazała – wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa rozróżnia więc informację prostą i przetworzoną. I właśnie charakter informacji jakiej żądał skarżący, tj. czy jest to informacja prosta (jak twierdzi skarżący), czy przetworzona (jak podnosi organ), jest zasadniczym zagadnieniem spornym w przedmiotowej sprawie.

Strona argumentuje, że nie żądała informacji przetworzonej, a prostej, tj. jaki jest obecny stan zadłużenia gminy G. w zakresie opłat za dostarczony węgiel także z lat wcześniejszych i skany wszystkich faktur wystawionych Gminie w 2022 roku przez dostawców wraz z potwierdzeniami zapłaty. Ponadto skarżący wniósł o przesłanie zestawienia, ile węgla dostarczono do gminy G. w 2022 roku dla poszczególnych kotłowni w G., G., D., M. i S.

Wskazać w tym miejscu należy, że wykładni pojęcia informacji prostej i przetworzonej dokonało orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Pod pojęciem informacji prostej rozumie się informację, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada i nie jest to związane z konicznością poniesienia kosztów lub znacznego nakładu pracy trudnych do pogodzenia z bieżącym funkcjonowaniem jednostki.

Natomiast informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 833/15). Pojęcie informacji przetworzonej nie posiada definicji legalnej. Można jednak założyć, że taką cechę posiadają dane publiczne proste, które wymagają dokonania obliczeń, analiz, zestawień porównań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych, niż te wykorzystywane w bieżącej działalności i wówczas uzyskają walor informacji przetworzonej.

W związku z powyższym, nie ma podstaw do uznania, że żądanie przez stronę informacji: jaki jest obecny stan zadłużenia gminy G. w zakresie opłat za dostarczony węgiel, także w latach wcześniejszych i wniosek o przesłanie skanów wszystkich faktur wystawionych Gminie w 2022 roku przez dostawców wraz z potwierdzeniami zapłaty stanowi informację przetworzoną.

Co prawda organ podał, że niezbędne jest opracowanie wydruków z dwóch programów księgowych, ale trudno przyjąć, aby stanowiło to poważny nakład pracy. Sam organ wskazał, że są to wydruki. Trudno też uznać za przetworzenie informacji wskazane przez organ wypięcie z segregatorów faktur oraz potwierdzeń zapłaty. Są to czynności proste, nie wymagające wysiłku intelektualnego, ani zaangażowania poważnych sił i środków.

Jeśli zaś chodzi o sporządzenie zestawienia ilości węgla dostarczonego do Gminy dla poszczególnych kotłowni, organ w żaden sposób nie wykazał, że jest to informacja przetworzona. Stwierdził jedynie, że jest to tworzenie nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i postaci jakiej oczekuje wnioskodawca. Dodał, że wyszukanie żądanej informacji wymaga dużego nakładu czasu dla wielu osób, głównie Wydziału Finansowego, odrywając ich od przypisanych kompetencji i zadań.

Sam fakt nieistnienia informacji w momencie składania wniosku jeszcze nie świadczy o tym, że jest to informacja przetworzona. Organ winien wykazać, jaki nakład środków i pracy, zestawień, porównań oraz analiz uzasadnia uznanie tej informacji za przetworzoną. Wskazano, że pracownicy muszą przeznaczyć wiele czasu na przygotowanie informacji. Nie wiadomo, ile to czasu i z czego wynika.

Aby więc Sąd mógł skontrolować pogląd organu, że przedmiotem wniosku w pkt. 2 jest informacja przetworzona, organ będący adresatem wniosku winien swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić w decyzji. Organy tego nie wykazały.

W sprzeczności z zasadą do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu przez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzenia ich kopii, nawet jeśli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym. W tej sytuacji należy wykluczyć, aby wymagały one dokonania przez organ odpowiednich operacji myślowych – analiz, obliczeń, zestawień czy wyciągów, a zatem działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, prowadzonego do przekształcenia zbioru tych informacji w nową jakościowo informację przetworzoną. Dopiero ewentualnie ich skala może powodować, iż informacja publiczna byłaby kwalifikowana jako przetworzona (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 119/22).

W ocenie Sądu, zarzut skarżącego, że organ nie wezwał go do uzupełnienia podpisu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).