I OSK 2365/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-01-15	
Data wpływu	2013-09-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Leszek Kiermaszek
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Mazur	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 1366/12	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 79 poz 854; art. 19 ust.2; Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 9; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Mazur del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1366/12 w sprawie ze skarg Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w G. oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w G. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 8 sierpnia 2012 r. nr XXVI/155/12 w przedmiocie przekazania szkoły podstawowej w G. do prowadzenia Fundacji Rozwoju Regionu G. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w G. na rzecz Gminy G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1366/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w Gołdapi oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w Gołdapi na uchwałę Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 8 sierpnia 2012 roku nr XXVI/155/12 w przedmiocie przekazania szkoły podstawowej w G. do prowadzenia Fundacji Rozwoju Regionu Gołdap.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 lipca 2012 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały Nr XXII/136/2012 Rady Miejskiej w Gołdapi z dnia 4 czerwca 2012 r. w sprawie przekazania, z dniem 1 stycznia 2013 r., Szkoły Podstawowej w G. do prowadzenia Fundacji Rozwoju Regionu Gołdap z siedzibą w Gołdapi. W uzasadnieniu wskazano, że przed podjęciem uchwały nie zostały przeprowadzone procedury wymagane przepisami ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W dniu 8 sierpnia 2012 r. Rada Miejska w Gołdapi podjęła uchwałę Nr XXVI/155/2012 w sprawie przekazania, z dniem 1 marca 2013 r., Fundacji Rozwoju Regionu Gołdap z siedzibą w Gołdapi prowadzenie Szkoły Podstawowej w G. - zwanej dalej: uchwałą Nr XXVI/155/2012. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) zwanej dalej: u.s.g. i art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać w drodze umowy osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej prowadzenie takiej szkoły. W Szkole Podstawowej w G. uczy się 43 uczniów, a łącznie z oddziałem przedszkolnym 55. W wyniku przekazania tej szkoły Fundacji Rozwoju Regionu Gołdap (zwanej dalej: Fundacją), zmieni się organ prowadzący szkołę. Wyjaśniono, że nie zmieni się natomiast możliwość kontynuowania obowiązku szkolnego przez dotychczasowych uczniów, gdyż granice obwodów szkoły pozostają bez zmian.

Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w Gołdapi oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w Gołdapi pismem z dnia 17 września 2012 r. wezwały Radę Miejską w Gołdapi do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przedwczesnym rozpoczęciu procedowania w sprawie przekazania szkół podstawowych, w tym Szkoły Podstawowej w G., do prowadzenia Fundacji. Stwierdzono, że projekty uchwał przesłane do zaopiniowania w dniu 27 czerwca oraz w dniu 26 lipca 2012 r. zawierały niejednoznaczne uzasadnienie, m.in. różniły się wykazaną liczbą dzieci. Uzasadnienia nie odnosiły się również do skutków socjalnych dla pracowników i emerytów tych szkół, co stanowi naruszenie art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty. Poza tym po stwierdzeniu przez Wojewodę nieważności uchwał w sprawie przekazania szkół, została przekazana Burmistrzowi Gołdapi w dniu 10 sierpnia 2012 r. nowa opinia z zachowaniem 30-dniowego terminu liczonego od dnia 12 lipca 2012 r., tj. od daty rozstrzygnięcia nadzorczego. Tymczasem Rada Miejska w Gołdapi w dniu 8 sierpnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr XXVI/155/2012.

Uchwałą Nr XXVIII/166/2012 z dnia 15 października 2012 r. Rada Miejska w Gołdapi odmówiła uchylenia uchwały Nr XXVI/155/2012. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Burmistrz Gołdapi skierował projekty aktów normatywnych do odpowiednich władz statutowych związku w celu ich zaopiniowania. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym, 30-dniowym terminie, uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. W tej sytuacji pisma związków przedłożone po wskazanym terminie nie wywarły skutków prawnych.

Międzyzakładowa Organizacja Związkowa Pracowników Oświaty NSZZ "Solidarność" w Gołdapi oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w Gołdapi wniosły skargi m.in. na uchwałę Nr XXVI/155/2012 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zaskarżonej uchwale zarzucono, że została podjęta z naruszeniem obowiązujących terminów i pominięciem opinii związków zawodowych, co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Gołdapi wniosła o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że podjęcie przez radę gminy uchwały o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły podmiotowi zewnętrznemu, w trybie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, powinno być poprzedzone zaopiniowaniem projektu uchwały przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), zwanej dalej: "ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Z kolei art. 19 ust. 2 tej ustawy stanowi, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo Burmistrz Gołdapi, wraz z nowym projektem uchwały, załączył również projekt uchwały uchylającej uchwałę z dnia 4 czerwca 2012 r. Skoro skarżące związki zawodowe w wyznaczonym, 30-dniowym, terminie, który zaczął biec z dniem doręczenia nowych projektów uchwał, tj. od dnia 27 czerwca 2012 r., nie skorzystały ze swego uprawnienia do przedstawienia opinii zarówno pozytywnej jak i negatywnej na temat nowo przedstawionych projektów uchwał, w której została określona inna data przekazania szkoły Fundacji, to dobrowolnie zrezygnowały ze swego uprawnienia.

Ponadto, odnośnie zarzutu, że Burmistrz Gołdapi dwukrotnie przesyłał pisma, w których występował o opinie na temat nowych projektów uchwał Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że z takim pismem Burmistrz wystąpił jedynie pismem z dnia 26 czerwca 2012 r., które zostało dodatkowo wyjaśnione informacjami przekazanymi przy piśmie z dnia 29 czerwca 2012 r. odnośnie pełnej liczby wszystkich dzieci uczęszczających do szkół wraz z oddziałami przedszkolnymi. Natomiast pismo z dnia 24 lipca 2012 r. skierowane do przedstawicieli skarżących związków zawodowych było jedyne zaproszeniem na posiedzenie Komisji Oświaty, Kultury Fizycznej i Turystyki, na którym zaplanowano omówienie i zaopiniować projektów uchwał m.in. dotyczącego przekazania szkoły w G.

W skardze kasacyjnej Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału w Gołdapi zaskarżono w całości ww. wyrok i wniesiono o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,

ewentualnie o:

1. zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie nieważności chwały Rady Miejskiej w Gołdapi Nr XXVI/155/2012 z dnia 8 sierpnia 2012 roku w sprawie przekazania Szkoły Podstawowej w G. do prowadzenia Fundacji Rozwoju Regionu Gołdap z siedzibą w Gołdapi.

2. wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Gołdapi

Nr XXVI/155/2012 z dnia 8 sierpnia 2012 roku w sprawie przekazania Szkoły

Podstawowej w G. do prowadzenia Fundacji Rozwoju Regionu Gołdap z siedzibą w Gołdapi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

W motywach skargi podniesiono, że art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych określa jedynie minimalny termin na wyrażenie opinii przez organizację związkową i nie wyłącza możliwości jego dowolnego wydłużenia w drodze porozumienia stron tj. organu i organizacji związkowej. Zdaniem strony skarżącej organ administracji per facta concludenita zaakceptował jej stanowisko w tym zakresie. W przeciwnym wypadku winien poinformować organizacje związkowe o tym, że nie wyraża zgody na wyrażenie przez nie opinii a późniejszym terminie oraz o skutkach prawnych jej nie wyrażenia w pierwotnym terminie. Obowiązek taki nakłada na organ art. 9 k.p.a. zgodnie, z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto organ winien udzielić organizacjom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jeśli nie uznawał ich stanowiska. Nie jest dopuszczalnym przerzucenie odpowiedzialności za nielojalne zachowanie organu administracji na stronę skarżącą.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Gołdap, wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skargę kasacyjną – jak wynika z treści art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. – można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie podniesiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię.

W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.

Z zarzutów skargi kasacyjnej oraz z ich uzasadnienia wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli wykładni (kontroli rekonstrukcji) przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ich prawnych konsekwencji, w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o związkach zawodowych.

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych od odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii, w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Uprawniona organizacja związkowa ma, zatem nie mniej niż 30 dni na przedstawienie opinii. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni, tylko jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny. Bieg terminu do przedstawienia opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii.

W przedmiotowej sprawie nie została naruszona procedura opiniowania aktów normatywnych przez związki zawodowe. Nie można podzielić argumentów strony skarżącej kasacyjnie, że przepis art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych określa jedynie minimalny termin na wyrażenie opinii przez organizację związkową i nie wyłącza możliwości jego dowolnego wydłużenia w drodze porozumienia stron tj. organu i organizacji związkowej. Termin trzydziestodniowy jest terminem materialnprawnym, który nie może być przedłużony przez przyjęcie innego sposobu jego obliczania od ustalonego w przepisach prawa. Oznacza to, że nie przedstawienie przez związek zawodowy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia projektu uchwały rady, zastrzeżeń powoduje, że organ stanowiący nie ma obowiązku przeprowadzania dalszych konsultacji i uzgodnień, o jakich mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 1 grudnia 1995 r., sygn. SA/Gd 1949/95, Wokanda 1996 nr 10, s. 34).

Ponadto, nie ma oparcia w obowiązującym stanie prawnym twierdzenie strony skarżącej, że termin do zajęcia stanowiska przez organizacje związkowe powinien być liczony od dnia 12 lipca 2012 r. tj. od daty otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały nr XXII/136/2012 z dnia 4 czerwca 2012 r..

Również chybiony jest argument strony skarżącej o istnieniu uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że organ administracji, per facta concludentia zaakceptował stanowisko, w sprawie późniejszego terminu wyrażenia opinii przez związki zawodowe. Burmistrz Gołdapi, na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, prowadził konsultacje przedstawiając do zaopiniowania, w terminie 30 dni, projekt uchwały. Zaproszenia, do organizacji związkowych, na posiedzenie Komisji Oświaty, Kultury, Kultury Fizycznej i Turystyki oraz na posiedzenie XXV Sesji Rady Miejskiej, wystosowali odpowiednio: przewodniczący Komisji oraz przewodniczący Rady Miejskiej. Z treści zaproszeń w żaden sposób nie wynika jednak, że radni zwracają się o zajęcie stanowiska w przedmiocie, załączonego do zaproszenia, materiału.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 1 pkt. 1, normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, nie mają zatem zastosowania do procedury uchwałodawczej.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.