Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. K. z [...] grudnia 2021 r., którą to decyzją Burmistrz odmówił M. S. (tj. Skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad synem P. S..

Kolegium ustaliło, że syn Skarżącej legitymuje się orzeczeniem O. K. L. ds. I. i Z. z [...] maja 1979 r. z którego wynika, że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga na stałe opieki osób drugich.

Powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego według Kolegium jest natomiast niekwestionowana w sprawie okoliczność, że Skarżąca ma przyznane prawo do emerytury rolniczej.

Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej w skrócie "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca nie pozostawił osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS i z ustawy o świadczeniach rodzinnych ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie.

Zdaniem Kolegium nie ma też podstaw prawnych do pominięcia faktu, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury (co stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia) ze względu na zawieszenie od [...] listopada 2021 r. pobierania emerytury przez Skarżącą.

W skardze do sądu M. S. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium.

Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") w wyniku nie dość dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia materiału dowodowego i załatwienia sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w wyniku błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przyjęciu, że Skarżącej będącej emerytem rolniczym z zawieszonym prawem do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem.

Zdaniem Skarżącej zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych emeryt, który spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ma prawo wybrać korzystniejsze dla siebie świadczenie. Wybór ten może zrealizować przez złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, skutkujące wstrzymaniem wypłaty świadczenia, co eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Tak też uczyniła Skarżąca.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W sprawie nie jest sporne, że syn Skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r.) oraz że Skarżąca sprawuje nad nim opiekę w takim zakresie, że uniemożliwia to jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy posiadanie przez Skarżącą prawa do emerytury rolniczej, nawet w przypadku zawieszenia realizacji tego prawa (zawieszenia wypłaty emerytury), świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza ją z zakresu osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W myśl powołanego powyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

Dokonując wykładni powyższego przepisu organ oparł się tylko na wykładni językowej, tymczasem aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił kwotowo wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (zob. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Skoro w przedmiotowej sprawie Skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, to uznać należy, iż organ niezasadnie zastosował w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i w konsekwencji odmówił jedynie z tej przyczyny Skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia.

Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA m.in. w wyrokach z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20, z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20 (publ. CBOSA), trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Ponadto wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (renty) netto, pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, publ. CBOSA).

Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za koniecznością przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego, a nie za wyrównaniem różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą / rentą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. 2021, poz. 266 ze zm.), zgodnie z którym, w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3 i 4 (ust. 1), natomiast w razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przysługującej na podstawie ustawy z prawem do emerytury lub renty z innego ubezpieczenia społecznego, uprawnionemu wypłaca się jedno wybrane przez niego świadczenie, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2). Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 33 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej względy, Sąd podziela stanowisko, wyrażone w powołanych wyrokach NSA, a kontestowane przez SKO, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury rolniczej. Może to zrealizować poprzez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Dojdzie wówczas do zawieszenia prawa do emerytury (art. 34 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), co umożliwi ewentualne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. (posiadania prawa do emerytury), która w tym wypadku wiązana być musi nie z samym prawem do emerytury, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Należy zauważyć, że powyższe stanowisko jest zgodne ze stanowiskiem tutejszego Sądu prezentowanym w analogicznych sprawach, które to stanowisko zostało zaakceptowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 13 kwietnia 2022 r. sygn.. I OSK 1727/21, z 26 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 1345/21 czy z 30 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 1718/21 oraz sygn.. I OSK 17201/21 – publ. CBOSA)

Ze względu na powyższe, uznając, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, Sąd na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 poz. 329), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W ponownym postępowaniu organ winien orzec uwzględniając powyższe stanowisko Sądu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).