Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PGE Dystrybucja SA w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 346/13 w sprawie ze skargi A.W. na bezczynność PGE Dystrybucja SA w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 346/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi A.W. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie do załatwienia wniosku A.W. z dnia 9 sierpnia 2011 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2011 r. A.W., reprezentowany przez pełnomocnika, wezwał PGE Dystrybucja S.A. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu, za wynagrodzeniem. Nadto, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wniósł o udostępnienie kopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy wskazanych w tym piśmie linii elektroenergetycznych. Pismo to przesłał na adres Oddziału PGE Dystrybucja S.A. w Warszawie, z tym, ze jako adresat została wskazana PGE Dystrybucja S.A.

Następnie doszło między A.W. a PGE Dystrybucja S.A. do wymiany pism na temat roszczeń cywilnoprawnych. W piśmie z dnia 2 lipca 2012 r. skarżący ponowił żądanie udostępnienia decyzji administracyjnych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po wymianie pism związanych z formą udostępnienia decyzji, PGE Dystrybucja S.A., pismem z dnia 18 października 2012 r., oświadczyła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 20 czerwca 2013 r. A.W., reprezentowany przez radcę prawnego Ł.B., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie, polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 9 sierpnia 2011 r., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w piśmie z dnia 9 sierpnia 2011 r. skarżący zwrócił się do PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie – Oddziału w Warszawie o udostępnienie kserokopii dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr ewid.: [...]. Pomimo prowadzonej ze Spółką korespondencji, aż do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał objętych wnioskiem dokumentów w żądanej formie. Nie otrzymał również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie wniosła o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Spółka podniosła, że skarżący wniósł w niniejszej sprawie skargę na bezczynność PGE Dystrybucja S.A., przy czym wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do Oddziału tej Spółki w Warszawie, który nie posiada osobowości prawnej. Ponadto Spółka stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Żądanie skarżącego nie dotyczy sfery faktów, a jedynie ewentualności ich zaistnienia. Spółka podkreśliła, że wniosek skarżącego nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Trudno także przypisać żądanym informacjom walor informacji publicznej, gdy uzyskanie ich związane jest z dochodzeniem od Spółki roszczeń cywilnoprawnych, a takie działanie świadczy o indywidualnym, prywatnym interesie skarżącego, nie mającym nic wspólnego z informacją publiczną. Spółka podniosła również, iż nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Zdaniem Spółki, nawet gdyby uznać, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy Spółką a skarżącym nie została zakończona i skarżący w przedmiotowej sprawie nie sformułował wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie, przedmiotowe informacje - jako "tajemnica przedsiębiorstwa" - podlegają ochronie na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, wobec braku znamion podmiotowych po stronie Spółki, ich udostępnienie winno odbywać się w trybie właściwym dla informacji przetworzonej. Spółka zaznaczyła również, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga jest dopuszczalna. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Oceniając dopuszczalność skargi, Sąd przyjął, że skarżący wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2011 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej do PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie, składając jedynie ten wniosek na adres Oddziału tej Spółki w Warszawie. Niezasadne jest więc stanowisko Spółki, że skarżący skierował swój wniosek do niewłaściwego podmiotu, co skutkować winno odrzuceniem skargi. W ocenie Sądu skierowanie wniosku do jednostki terenowej Spółki, jaką jest jej Oddział, należy odczytywać jako wystąpienie z żądaniem do samej Spółki.

Oceniając skargę merytorycznie Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna. PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 9 sierpnia 2011 r. Sąd, nawiązując do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wskazał, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ lub inny podmiot wykonujący zadania publiczne nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Ustalając, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym ustawy, Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Sąd podzielił wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 ustawy, zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Sąd pierwszej instancji argumentował dalej, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi". Wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą zatem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne. Zdaniem Sądu, z tych względów Spółkę PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie, będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Sąd nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Spółki o przeprowadzenie dowodu "poprzez zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm ustawy Prawo energetyczne, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne". Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuszcza bowiem możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów, ale wyłącznie wówczas, gdy okaże się to "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności, w ocenie Sądu, nie miały miejsca. Wskazany przez Spółkę dokument stanowiłby bowiem w istocie pismo zawierające stanowisko opisanego organu centralnego co do wykładni powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wniosek o przeprowadzenie tego dowodu jest niezasadny, gdyż wykładni prawa dokonuje w sprawie samodzielnie sąd rozpoznający skargę.

Oceniając aspekt przedmiotowy, Sąd doszedł do przekonania, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 9 sierpnia 2011 r. mają charakter informacji publicznej. Z treści wniosku wynika jednoznacznie, że skarżący domagał się udostępnienia nie wszelkich dokumentów o wskazanym charakterze, a jedynie "wszelkich ewentualnych decyzji" w tym zakresie. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, treść wniosku skarżącego została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, by jego adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji. Skarżący swoje żądanie wyraźnie bowiem ograniczył do decyzji dotyczących działek nr ewid.: [...], co stanowiło wystarczającą informację dla skonkretyzowania zakresu wniosku. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości Sądu, skoro ze znajdującej się w aktach sprawy korespondencji pomiędzy Spółką a stroną skarżącą wynika, że Spółka dokonała identyfikacji żądanych przez skarżącego decyzji administracyjnych, a oznaczenia tych decyzji przedstawiła pełnomocnikowi skarżącego.

Sad stwierdził, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy). W ocenie Sądu, dokumentem urzędowym jest w świetle art. 6 ust. 2 tej ustawy decyzja administracyjna. Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią zatem przedmiot informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Regulacja taka winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr.

Wobec uznania, że Spółka PGE Dystrybucja S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżącego z dnia 9 sierpnia 2011 r. dotyczył właśnie takich informacji, Sąd uznał, że jeśli Spółka dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, winna je - zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 ustawy) udostępnić skarżącemu, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 ustawy. Sąd zaznaczył, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1, poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że PGE Dystrybucja S.A. nie załatwiła wniosku skarżącego z dnia 9 sierpnia 2011 r. w żaden z określonych wyżej sposobów. Do dnia rozpoznania skargi Spółka PGE pozostawała w bezczynności. Podkreślił również, że nawet gdyby uznać oświadczenie Spółki zawarte w jej ostatnim piśmie z dnia 26 września 2012 r. za odmowę udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej, pismo to pozostaje bez znaczenia dla sprawy, albowiem nie spełnia ono wymogów decyzji administracyjnej. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, iż niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie, lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył, Sąd stwierdził, że nie zostało wykazane, by skarżący był stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanych przez niego działkach, co umożliwiałoby mu taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. Jako błędne Sąd ocenił przekonanie Spółki o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 248 K.p.c. przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu przepis ten nie koliduje bowiem z przepisami ustawy. w rozumieniu normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Treść przepisu art. 248 K.p.c. nie określa zasad i trybu dostępu do informacji publicznej w rozpoznawanej sprawie.

Sąd uznał skargę A.W. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. zobowiązał PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 9 sierpnia 2011 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz błędnego przekonania, że nie jest ona podmiotem objętym regulacją art. 4 tej ustawy, a żądane przez skarżącego informacje nie mają waloru informacji publicznej.

Skargę kasacyjną złożyła PGE Dystrybucja S.A., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi,

ewentualnie o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania;

2. przyznanie Spółce zwrotu poniesionych kosztów postępowania zgodnie z treścią art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;

b) art. 25 § 1 i 3 w związku z art. 32, i art.134 § 1 P.p.s.a. poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 P.p.s.a., tj. wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki;

c) art. 106 § 3 i § 4 , art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych;

a w wypadku nieuwzględnienia przez sąd zarzutów procesowych:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:

a) przypisanie żądanym przez skarżącego informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP:

b) przyjęcie, iż PGE Dystrybucja S.A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej (w szczególności jej Oddział – wobec skierowania żądania, tylko do tej jednostki organizacyjnej, brak jest więc żądania, o którym mowa w art. 28 K.p.a.), co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5), w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 udip – na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści;

c) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059, dalej jako "PE") określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 PE – w związku z art. 1 ust. 1 udip – które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji – Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i art. 23 ust. 1, 2 pkt 1 – 22 PE);

d) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 K.c. – w związku z art. 1 ust. 1 udip – wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje nt. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa;

- a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na nim rozstrzygnięcia oraz mimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi (skierowanie żądania tylko do oddziału, nie do Spółki), ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia Spółki obowiązkami wynikającymi z ustawy udip).

Jednocześnie skarżąca podtrzymała tezy zamieszczone w odpowiedzi na skargę, w tym wniosek o dopuszczenie dowodu i wezwanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez Prezesa URE, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odniesienia się wymagają zarzuty procesowe.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Udzielenie informacji następuje przez podjęcie przez podmiot zobowiązany czynności materialno-technicznej, której treścią jest żądana informacja (patrz: m.in. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 193; Janusz Drachal "Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji", ZNSA 2010/5-6/s. 107-108). Czynność ta jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Rozpoznanie skargi na bezczynność w zakresie takiego aktu mieści się w hipotezie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zagadnienie uprawnienia skarżącej Spółki do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej jest kwestią z zakresu prawa materialnego, w tym przypadku normy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 25 § 1 i 3 w związku z art. 32 oraz art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony. Sąd pierwszej instancji zobowiązał do załatwienia wniosku A.W. PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie, a nie jej Oddział w Warszawie. Sąd trafnie zauważył, że wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2011 r. skarżący zażądał udostępnienia informacji przez PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie. Złożenie wniosku skierowanego do Spółki na adres Oddziału należy odczytywać jako wystąpienie z żądaniem do Spółki. Niezależnie od tego zauważyć można, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawy do wyprowadzenia zdolności sądowej jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne (patrz: wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I OSK 830/13, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Nie doszło do naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który to przepis także został w omawianej podstawie kasacji powołany. Właściwość sądu administracyjnego w sprawach skarg na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej wynika z powołanego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Właściwość tę potwierdza art. 21 P.p.s.a.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Wnosząca kasację nie sprecyzowała, na czym to naruszenie polegało. Biorąc zaś pod uwagę dyspozycje zawarte w art. 134 § 1 P.p.s.a., stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygał w granicach sprawy, nie wkroczył w materię inną, niż ta, która była przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie przyjął także, że jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawa prawną.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dotyczy to także powierzenia Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, jest to zagadnienie wykładni prawa, do której powołany jest sąd rozpoznający sprawę. Z tego powodu dowód w postaci stanowiska Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w tej mierze nie spełnia wymogów art. 106 § 3 P.p.s.a. Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia art. 106 § 3 i art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przewodniczący zamknął rozprawę, gdy Sąd pierwszej instancji uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Ocena w tym zakresie należy do sądu rozpoznającego skargę. Zasadność oceny sądu w tym zakresie może być oceniana z uwzględnieniem innych, niż art. 113 § 1 P.p.s.a., przepisów postępowania. Zarzut naruszenia przepisu art. 113 § 1 P.ps.a. nie jest więc usprawiedliwiony. Nie ma związku z omawianym naruszeniem przepis art. 106 § 4 P.p.s.a. Wnosząca kasację nie podała, jakich faktów powszechnie znanych Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę.

Nieuprawniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez przypisanie żądanym przez skarżącego informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim, o zaliczeniu informacji do informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek definicji z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Dokonując kwalifikacji żądań, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze) jest informacją o danych publicznych. Jest to więc niewątpliwie dziedzina publiczna, a nie prywatna. W związku z omawianym zarzutem dodać jeszcze można, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma związku z opisem naruszenia. Przepis art. 1 ust. 2 reguluje relacje między ustawą o dostępie do informacji publicznej a przepisami innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne przypisanie Spółce zadań publicznych, tj. błędną wykładnię art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak samo należy potraktować zarzut niewłaściwego zastosowania, poprzez pominięcie w podstawie orzekania, norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego (zapewnienie dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywanie zdolności urządzeń do realizacji usługi), tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań z zakresu administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji – Prezesa urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i 23 ust. 1, 2 pkt 1 – 22 Prawa energetycznego). Sąd pierwszej instancji dokonał trafnej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznał, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne. Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zaskarżona Spółka jest takim przedsiębiorcą energetycznym. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji zastosował wobec niej przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaliczył ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, jak wynika z przepisów art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 1 oraz art. 23 ust. 2 pkt 1-22 Prawa energetycznego jest powołany do realizacji innych zadań publicznych w dziedzinie energetyki.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. pominięcie w podstawie orzekania, art. 49 § 1 K.c. Przepis ten, regulujący własność m.in. urządzeń służących do doprowadzania energii elektrycznej, nie był w niniejszej sprawie stosowany. Własność takich urządzeń na nieruchomości skarżącego nie była przedmiotem sporu. O ile jednak skarżąca wiąże kwestie własności urządzeń z ochroną tajemnicy przedsiębiorcy, to należałoby powiązać zarzut z przepisem art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji do publicznej. Omawiany zarzut jest bezzasadny nie tylko z powodów konstrukcyjnych. Odmowa dostępu do informacji z przyczyn. o których mowa w art. 5 ust. 2 musi przybrać formę decyzji administracyjnej. Brak decyzji świadczy o bezczynności organu. Szczegółową analizę form, w jakich należy odnieść się do wniosku, aby uniknąć uwzględnienia skargi na bezczynność, przedstawił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.