Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 27 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2018 roku sprawy ze skargi J. M. i T. M. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. w przedmiocie likwidacji przepustu pod drogą powiatową 1. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. do wydania aktu kończącego postępowanie z wniosku J. i T. M. z dnia 5 maja 2017 roku, w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P. na rzecz J. i T. M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.

II SAB/Łd 94/18

Uzasadnienie

W dniu 12 kwietnia 2018 r. J. i T. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w P. w związku z niezałatwieniem ich wniosku z dnia 5 maja 2017 r. o nałożenie na właściciela drogi, tj. Powiat {...}, obowiązku likwidacji przepustu pod drogą powiatową S.-S. i czynnego połączenia z rowami po zachodniej stronie drogi.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 5 maja 2017 r. skarżący zwrócili się do Burmistrza S. w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) o nakazanie właścicielowi drogi powiatowej S.-S., tj. Powiatowi {...}, reprezentowanemu przez Starostę {...} zastępowanego przez Zarząd Dróg Powiatowych w K., usunięcia przepustu pod drogą z całkowitym usunięciem czynnego połączenia z rowami przydrożnymi i rowami po zachodniej stronie drogi powiatowej - z uwagi na kierowanie wód z przepustu na posesję przy ul. A w N., będącą własnością wnioskodawców.

Burmistrz S., pismem z dnia 11 maja 2017 r., przekazał wniosek do Starosty {...}, uznając, że podlega on rozpoznaniu na podstawie art. 64a i art. 64b w powiązaniu z art. 140 ustawy - Prawo wodne z 2001 r.

Starosta {...}, pismem z dnia 31 maja 2017 r., udzielił wnioskodawcom informacji o działaniach, które zamierzał podjąć. Mimo deklaracji, starosta nie przeprowadził postępowania i nie wydał decyzji.

W dniu 1 grudnia 2017 r. wnioskodawcy, za pośrednictwem Starosty {...}, skierowali do Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zażalenie (ponaglenie) na bezczynność.

W dniu 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566), na mocy której organem właściwym do rozpoznania sprawy jest obecnie organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w osobie Dyrektora Zarządu Zlewni w P..

Wnioskodawcy skierowali w dniu 23 stycznia 2018 r. do Dyrektora RZGW w W., jako organu wyższego stopnia wobec Dyrektora Zarządu Zlewni w P., pismo uzupełniające zażalenie (ponaglenie) na bezczynność, wnosząc o wyznaczenie nowemu organowi terminu do załatwienia sprawy. Dotychczas skarżący nie otrzymali żadnego pisma od Dyrektora RZGW w W., a organ, tj. Dyrektor Zarządu Zlewni w P., nie załatwił wniosku skarżących z dnia 5 maja 2017 r.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli m.in. o:

1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

2/ stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku,

4/ wymierzenie organowi grzywny,

5/ przyznanie od organu na rzez skarżących sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł, płatnej w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku;

6/ zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w P. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nie był świadomy prowadzonego przez Starostę {...} postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżących z dnia 5 maja 2017 r. Dopiero zawiadomieniem z dnia 30 maja 2018 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przekazał celem załatwienia zgodnie z właściwością wniosek skarżących. Stąd skarga na bezczynność organu jest bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej i na przewlekłość postępowania w przypadkach niepodejmowania przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.).

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1/ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2/ zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3/ stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne ponaglenie do organu wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. został wyczerpany przed wniesieniem skargi do sądu. Skarżący w dniu 1 grudnia 2017 r. wnieśli do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zażalenie na bezczynność Starosty {...}, a następnie, w związku z wejściem we życie ustawy – Prawo wodne z 2017 r., kolejny wniosek z dnia 23 stycznia 2018 r. do tego organu o rozpatrzenie ich zażalenia z dnia 1 grudnia 2017 r. Pisma skarżących bez wątpliwości uznać należało za zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 13 października 2016 r., II SAB/Wa 1133/15; WSA w Gdańsku z dnia 5 października 2016 r., II SAB/Gd 106/16; WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2016 r., II SAB/Po 72/16; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2016 r., II SAB/Go 9/16).

W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

W myśl art. 35 § 1 - 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Należy podkreślić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

Przystępując z kolei do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2015 r., oraz NSA z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 2111/15, i z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15).

Analizując dokumenty zgromadzone w przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że wniosek skarżących, pomimo upływu ponad roku od jego złożenia, nie został rozpoznany. Dlatego w sprawie niewątpliwie zaistniał stan bezczynności wyrażający się niewydaniem decyzji merytorycznej.

Tym niemniej należy zwrócić uwagę na okoliczności, w której do stanu bezczynności doszło. Wniosek został złożony przez skarżących w dniu 5 maja 2017 r. Organem właściwym wówczas do wydania decyzji był Starosta {...} (art. 140 w związku z art. 64a i art. 64b ustawy – Prawo wodne z 2001 r.). Organ ten jednak w ustawowym terminie nie wydał decyzji. Następnie pismem z dnia 11 grudnia 2017 r. Starosta {...} przekazał Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zażalenie (ponaglenie) skarżących na bezczynność organu. Z dniem 1 stycznia 2018 r. zaczęła obowiązywać ustawa – Prawo wodne z 2017 r. Na podstawie art. 397 ust. 3 pkt 2 nowej ustawy organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżących stał się Dyrektor Zarządu Zlewni w P.. Dlatego też pismem z dnia 23 stycznia 2018 r. skarżący wnieśli do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. PGW WP o rozpatrzenie ich zażalenia z dnia 1 grudnia 2017 r. Pomimo tego dopiero pismem z dnia 30 maja 2018 r., a wiec już po złożeniu skargi na bezczynność, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przekazał Dyrektorowi Zarządu Zlewni w P. wniosek skarżących z dnia 5 maja 2017 r., jako organowi właściwemu w sprawie. Do tego momentu Dyrektor Zarządu Zlewni w P. nie wiedział nawet o wniosku skarżących. Dlatego też Sąd uznał, że zwłoka w rozpatrzeniu niniejszej sprawy przez ten organ nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżących w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt organowi, w pkt 2 zaś uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 1498 § 1a p.p.s.a.)

Z uwagi na podniesione okoliczności Sąd uznał również, że niezasadne byłoby wymierzenie organowi grzywny, jak również przyznanie skarżącym sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie oddalił skargę – pkt 3 wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu, równych kwocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. – pkt 4 wyroku.

lf