Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń J. F. i S. F. oraz Prezesa Sądu Rejonowego dla W. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt VIII SO/Wa 1/24 w sprawie z wniosku J. F. i S. F. o wymierzenie Prezesowi Sądu Rejonowego dla W. w W. grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie w terminie skargi postanawia: oddalić zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także: Sąd I instancji, WSA) postanowieniem z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt VIII SO/Wa 1/24 wymierzył Prezesowi Sądu Rejonowego dla W. w W. (dalej także: organ, Prezes Sądu) grzywnę w wysokości 200 złotych w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę, a także zasądził od Prezesa Sądu Rejonowego dla W. w W. na rzecz skarżących J. F. i S. F. (dalej także: wnioskodawcy) solidarnie kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 30 maja 2023 r. wnioskodawcy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Sądu Rejonowego dla W. w W. skargę na postanowienie Sądu Rejonowego dla W. w W. II Wydział Karny z 26 kwietnia 2023 r. [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia śledztwa, żądając jego unieważnienia. W piśmie procesowym z dnia 3 października 2023 r. wnioskodawcy wskazali, że ich skarga z dnia 30 maja 2023 r. winna być rozpatrzona przez sąd administracyjny pod kątem przewlekłości i bezczynności organów, prokuratury oraz sądu, jak i czy postanowienie prokuratora o odmowie wszczęcia śledztwa zostało wydane bez naruszenia prawa pokrzywdzonych.

Z kolei w piśmie z dnia 28 lipca 2023 r. (doprecyzowanym pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r.) skarżący złożyli wniosek o ukaranie grzywną Prezesa Sądu za nieprzekazanie skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę oraz wniosek o wymierzenie grzywny, Prezes Sądu wniósł o ich odrzucenie. Wyjaśnił, iż skardze (opatrzonej datą 30 maja 2022 r.), adresowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie nadano dalszego biegu i pozostawiono w aktach sprawy. W ocenie organu, z uwagi na fakt, że nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną powinien być odrzucony także wniosek o ukaranie Prezesa Sądu grzywną w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Nadto organ podniósł, iż nie zostały założone i prowadzone akta administracyjne, toteż nie ma możliwości ich nadesłania.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt VIII SO/Wa 9/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniosek skarżących o wymierzenie Prezesowi Sądu grzywny, wskazując, że wniosek ten nie ma charakteru samodzielnego środka ochrony prawnej, jest bowiem ściśle związany ze skargą wnoszoną wyłącznie do sądu administracyjnego, a nie każdą skargą wnoszoną w jakiejkolwiek sprawie. Tymczasem wywiedziona skarga w zakresie prowadzonego postępowania przygotowawczego przez organy prokuratury oraz postępowania sądowego przez sąd powszechny nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zatem skarga ta leży poza zakresem kognicji sądu administracyjnego.

Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2024 r. sygn. akt III OZ 65/24.

W uzasadnieniu swojego postanowienia NSA wskazał, że przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny są: 1) wniosek o wymierzenie grzywny oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie.

W ocenie NSA, przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny nie jest zatem ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu. Wobec powyższego zobowiązano Sąd I instancji do wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyn niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czasu, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania terminu i czy są one uzasadnione. Następnie w oparciu o te przesłanki zobowiązano do oceny, czy w sprawie zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.

Powołanym na wstępie postanowieniem, wymierzając Prezesowi Sądu grzywnę za nieprzekazanie skargi, w pierwszej kolejności podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w niniejszej sprawie. Wiążący dla Sądu I instancji był wyrażony w tym postanowieniu pogląd NSA, iż przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny nie jest ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu.

W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że z art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Przepisy te przewidują zatem dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny.

Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie Prezes Sądu uchybił trzydziestodniowemu terminowi do przekazania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Warszawie skargi wnioskodawców z dnia 30 maja 2023 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, co uzasadniało wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Skardze tej, jak wskazał organ, nie nadano dalszego biegu i pozostawiono w aktach sprawy o sygn. [...].

Sąd I instancji zauważył, iż w aktach sądowych sprawy prowadzonej pod sygn. akt VIII SAB/Wa 54/23 znajduje się skarga J. F. i S. F. z dnia 30 maja 2023 r. (k. 2 akt sąd. w sprawie o sygn. akt VIII SAB/Wa 54/23), która to skarga została złożona osobiście przez skarżącego na biurze podawczym sądu w dniu 28 lipca 2023r. Ponadto z odpowiedzi na skargę wynika, iż trafiła ona wcześniej także do organu. Podkreślono, że do dnia rozpoznania wniosku o wymierzenie Prezesowi Sądu grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., skarga ta nie została przekazana sądowi administracyjnemu, a zatem organ uchybił terminowi do jej przekazania zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd I instancji uznał, że zasadne było wymierzenie grzywny w wysokości 200 zł, która nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się wnioskodawcy, którzy złożyli zażalenie.

Powyższe postanowienie stało się również przedmiotem zażalenia organu, który wniósł o jego zmianę poprzez oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Organ zarzucił Sądowi I instancji zaniechanie dokonania całokształtu okoliczności sprawy, w tym przyczyn niewypełnienia przez organ obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., co skutkowało niezasadnym wymierzeniem organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, próbowali wzruszyć prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla W. w W. z dnia 26 kwietnia 2023r. (sygn. akt II [...]), którym nie uwzględniono zażalenia skarżących na postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej W. w W. z dnia 28 lutego 2023r. o odmowie wszczęcia śledztwa (sygn. akt [...]).

Prezes Sądu zauważył, że sądy administracyjne nie posiadają kompetencji do sprawowania kontroli nad czynnościami sądów powszechnych podejmowanych w postępowaniu przygotowawczym (Rozdział 38. Kodeksu postępowania karnego). Co więcej, od postanowienia Sądu nie przysługuje kasacja do Sądu Najwyższego nawet organom kwalifikowanym określonym w art. 521 § 1 k.p.k., albowiem postanowienie sądu utrzymujące w mocy postanowienie prokuratora o umorzeniu postępowania przygotowawczego w fazie in rem, ani postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie jego wszczęcia nie są prawomocnymi orzeczeniami sądu kończącymi postępowanie w rozumieniu art. 521 § 1 i 2 k.p.k. (uchwała SN z 29.11.2016 r., I KZP 6/16, OSNKW 2017/1/1).

Organ wskazał, że skarżący mimo pouczenia, iż postanowienie z dnia 26 kwietnia 2023 r. jest prawomocne nadesłali na adres Sądu skargę adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skardze tej nie nadano dalszego biegu - została ona pozostawiona w aktach sprawy, o czym powiadomiono nadawców. W orzecznictwie sądowym i doktrynie wypracowano bowiem przez lata sposób postępowania z niedopuszczalnymi środkami odwoławczymi. I tak przepis art. 429 § 1 k.p.k. nie ma zastosowania do niedopuszczalnych z mocy ustawy zażaleń wniesionych na postanowienia sądu odwoławczego, na które nie przysługuje środek odwoławczy w myśl art. 426 § 1 i 2 k.p.k. Niedopuszczalne z mocy ustawy zażalenie na postanowienie sądu odwoławczego może skutkować jedynie pouczeniem osoby skarżącej, że kwestionowana przez nią decyzja nie jest zaskarżalna, a co za tym idzie, wniesione zażalenie nie może uzyskać dalszego biegu procesowego (postanowienie SN z dnia 2.03.2021 r., III KZ 4/21, Lex nr 3168907). Wniesienie środka odwoławczego od orzeczeń wskazanych w art. 426 § 1 k.p.k. (za wyjątkiem przypadków wymienionych w § 2 tego przepisu) nie wywołuje żadnych skutków prawnych i nie obliguje sadu do podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych (np. wyrok SN z dnia 7.09.2020 r., II DSI 18/20, Lex nr 3054732).

W rezultacie, w ocenie organu, dołączenie skargi, mimo jej zaadresowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, do akt postępowania z jednoczesnym poinformowaniem o tym skarżących było postępowaniem zgodnym z wypracowaną praktyką.

Zdaniem Prezesa Sądu, wbrew zasadzie podziału kognicji sądów powszechnych i sądów administracyjnych byłoby każdorazowe przekazywanie przez sądy powszechne sądom administracyjnym skarg, odwołań, zażaleń, apelacji i podobnych pism procesowych, w których strony postępowań cywilnych oraz karnych wyrażają niezadowolenie z nieprawomocnych lub prawomocnych rozstrzygnięć wydawanych przez sądy powszechne. W ocenie organu nie służyłoby to realizacji gwarantowanej konstytucyjnie zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), ale generowałoby konieczność podejmowania licznych czynności i multiplikowania postępowań w sprawach, gdzie już pobieżna ocena żądania wskazuje nie tylko na jego niezasadność, ale przede wszystkim niedopuszczalność zainicjowania określonego postępowania. W rezultacie prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki byłoby zagrożone, gdyby – przykładowo - sądy administracyjne musiały poświęcać swoje zasoby na rozpoznawanie z zasady niedopuszczalnych środków zaskarżenia od orzeczeń sądów powszechnych, a sądy powszechne zobligowane byłyby do ich przedstawiania sądom administracyjnym.

Następnie organ zauważył, że postanowienie Sądu Rejonowego dla W. w W. z dnia 26 kwietnia 2023 r., przeciwko któremu skierowana była skarga nie było ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym.

Jednocześnie podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżone postanowienie, jakkolwiek wskazał, że w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ sądowi skargi, to rozstrzygnięcie o wymierzeniu grzywny oparł wyłącznie na konstatacji, że Prezes Sądu uchybił trzydziestodniowemu terminowi do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Zdaniem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew zaleceniom zawartym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2024 r. zaniechał analizy całokształtu okoliczności sprawy, na które składają się - obok analizy upływu terminu - również przyczyny niewypełnienia obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Prezesa Sądu przedstawione w niniejszym zażaleniu, a wcześniej w odpowiedzi na skargę powody nieprzesłania skargi sądowi administracyjnemu przemawiają za oddaleniem wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny. Oczywista niedopuszczalność skargi sprawia, że sąd administracyjny - niesprawujący żadnego nadzoru nad sferą orzeczniczą sądów powszechnych nie miał podstaw do dyscyplinowania w ten sposób Prezesa Sądu, który w zakresie sprawowania przez sądy wymiaru sprawiedliwości nie jest częścią administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenia nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 kwietnia 2024 r. podjął uchwałę o sygn. akt III OPS 1/23, w której wskazano, iż dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. W uzasadnieniu tej uchwały NSA w składzie 7 sędziów podkreślił, że regulacja przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. jest swoistym antidotum na uchybianie przez organy obowiązkom przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Ratio legis tej regulacji polega zatem na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem, czy opóźnianiem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej. Zwracając uwagę na odrębność przedmiotów postępowań, NSA przesądził, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym od postępowania w przedmiocie samej skargi i jej ewentualnej dopuszczalności. Dlatego też ewentualna niedopuszczalność skargi również pozostaje poza zakresem sprawy z wniosku o wymierzenie grzywny. Podkreślono również, że na realizację obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie może w żaden sposób wpływać przekonanie organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawie, w której wniesiona została skarga. Kwestii tej nie może także rozstrzygać sąd rozpoznający wniosek o wymierzenie grzywny, bowiem nie jest ona przedmiotem tego postępowania (zob. postanowienia NSA z: 22 września 2021 r., III OZ 635/21; 17 maja 2022 r., III OZ 309/22). Przesądzić to może jedynie sąd właściwy do rozpoznania skargi, a nie sąd właściwy do rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny, ani tym bardziej organ, za pośrednictwem, którego skarga została wniesiona.

Okoliczność podjęcia powyższej uchwały jest kluczowa dla oceny zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę związany jest, w myśl art. 269 p.p.s.a., stanowiskiem zawartym w powyższej uchwale, nie znajdując jednocześnie podstaw do przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do ponownego rozstrzygnięcia w drodze uchwały NSA.

Wobec powyższego przyjąć należało, że wyłącznymi przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest wniosek o wymierzenie grzywny oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Powody nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny.

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależnie od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu p.p.s.a. albo pozostaje w przekonaniu, że wnioskodawca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Dokonuje jej bowiem każdorazowo wojewódzki sąd administracyjny, który na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a., może odrzucić skargę, co podlega dalszej ewentualnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie jest prawidłowe co do zasady oraz co do wysokości wymierzonej grzywny, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okres opóźnienia organu w przekazaniu skargi oraz to czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyczerpująco wskazał powody podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do twierdzeń organu, wedle których Sąd I instancji, zaniechał analizy całokształtu okoliczności sprawy, na które składają się – obok analizy upływu terminu – również przyczyny niewypełnienia obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., raz jeszcze podkreślić należy, że rozpoznając wniosek o wymierzenie organowi grzywny, Sąd bada jedynie, czy organ wypełnił wskazany wyżej obowiązek przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę, powody nieprzekazania skargi w terminie mogą mieć ewentualnie wpływ na wysokość wymierzonej grzywny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie ocenił stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., a wymierzenie grzywny w wysokości 200 zł nie mogło w okolicznościach niniejszej sprawy zostać uznane za nieadekwatne, czy nieuzasadnione.

Powyższe powoduje, że wydając kontrolowane w niniejszym postępowaniu zażaleniowym postanowienie Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 55 § 1 p.p.s.a., co przesądza o bezzasadności zażaleń.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.