III SA/Kr 245/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-28	
Data wpływu	2024-02-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; Art. 145 par. 1  pkt 1  a  i c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 901; Art.  8 ust. 3, 39, 41; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 listopada 2023 r. znak: SKO.PS/4110/705/2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. nr SKO.PS/4110/705/2023, działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 8 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1296) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 października 2023 r. nr F4.109268.9364.2023 orzekającą o odmowie przyznania D. P. (dalej: skarżąca) świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na zakup materiałów biurowych i usług kserograficznych.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 5 września 2023 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udzielenie pomocy w formie zasiłku ceowego specjalnego na zakup materiałów biurowych i usług kserograficznych.

Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 3 października 2023 r. nr F4.109268.9364.2023, odmówił przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego na zakup materiałów biurowych i usług kserograficznych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zamieszkuje w pomieszczeniu tymczasowym. Dochodem w sierpniu 2023 r. było świadczenie emerytalne w wys. 302,54 zł miesięcznie, zasiłek stały w wysokości 522,15 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 165,74 zł miesięcznie. Łącznie dochód wyniósł 990,43 zł miesięcznie. Ponadto nie podejmuje żadnego zatrudnienia, dorywczego ani na umowę zlecenie.

Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia, wyjaśnił, że przyznanie zasiłku celowego specjalnego na zakup materiałów biurowych i usług kserograficznych nie leży w celach i możliwościach pomocy społecznej, zakup materiałów biurowych nie jest podstawową potrzebą bytową, nie zaistniały też okoliczności szczególne, które uzasadniały by przyznanie takiej pomocy. Organ pierwszej instancji wskazał przy tym, że wspiera skarżącą w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych (przyznał zasiłki celowe na zakup żywności, zasiłki celowe specjalne na zakup leków recepturowych i bez recepturowych oraz ziół, zakup środków ochrony osobistej, maseczek i rękawiczek, zakup środków czystości i chemikaliów, zasiłek celowy specjalny na doładowanie telefonu czy doposażenie domu, tj. zakup miednicy, zasiłek celowy specjalny na zakup obuwia).

Od powyżej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła skarżąca. W uzasadnieniu wyjaśniła, że materiały biurowe oraz korzystanie z usług kserograficznych są jej niezbędne na potrzeby prowadzenia kilkunastu procedur sądowych i cywilnych, które wymagają zużycia papieru maszynowego, taśmy do maszyny do pisania, tuszu do taśmy maszynowej oraz innych elementów biurowych. Wskazała, że każdorazowo dostarczała pełnomocnikowi - opiekunowi społecznemu kopie paragonów zakupu materiałów biurowych na potrzeby wymaganych wywiadów środowiskowych. Nadto wyjaśniła, że koszty materiałów biurowych stanowią dla niej jako beneficjenta MOPS znaczny uszczerbek w budżecie domowym, szczególnie wobec decyzji redukujących kwotę zasiłku stałego wydanej, jej zdaniem, z naruszeniem praworządności.

Opisaną we wstępie decyzją SKO w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Na wstępie Organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia, stwierdził, że przesłanki z powodu których organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia są w pełni uzasadnione. Złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie oznacza automatycznie, iż wnioskodawcy zostanie udzielona pomoc lub udzielona w wartości jakiej życzyłby sobie beneficjent. Przyznanie ww. zasiłku nie ma bowiem charakteru obligatoryjnego. Jest to świadczenie fakultatywne zarówno w zakresie jego przyznania, jak i wysokości.

Zdaniem Kolegium, decyzja organu I instancji nie narusza zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w szczególności art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego organ gruntownie ustalił i wszechstronnie przeanalizował sytuację materialną i osobista Strony. Organ I instancji reaguje prawidłowo na potrzeby zgłaszane przez skarżącą przyznając jej w miarę posiadanych możliwości świadczenia pieniężne na zgłaszane cele, a skala udzielanej pomocy została opisana szczegółowo w decyzji organu I instancji. Kolegium nie widzi więc podstaw by kwestionować działania organu I instancji w tym zakresie i wskazał, że pomoc dotychczas przyznana skarżącej stanowi dla niej realną pomoc, a rozstrzygnięcie organu I instancji w niniejszej sprawie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności lub nieprawidłowego rozpoznania zgłaszanych przez skarżącą potrzeb.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zakwestionowała wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd. Podniosła, że zakup materiałów biurowych i usług kserograficznych jest rozstrzygający dla zmiany jej statusu społecznego i uwolnienia MOPS od konieczności przyznawania jej zasiłków. Po wrogim przejęciu firmy, utraty mieszkania, samochodu i doprowadzenia do kalectwa w 2018 r. została zmuszona do przyjęcia opieki Działu Pomocy Bezdomnym MOPS z zastrzeżeniem konieczności zawieszenia działalności gospodarczej. Liczne postępowania sądowe (cywilne i karne) wiążą się ze zużyciem materiałów biurowych i wielokrotnym kopiowaniem, co stanowi poważny uszczerbek w jej budżecie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2024 r., Sąd ustanowił dla skarżącej pełnomocnika z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 listopada 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 października 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na zakup materiałów biurowych i usług kserograficznych., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.s.

Świadczeniami opieki społecznej są m.in. zasiłek celowy oraz specjalnych zasiłek celowy. Zarówno zasiłek celowy, jak i zasiłek celowy specjalny są formami pomocy społecznej mającymi na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepisy regulujące ich przyznawanie znajdują się w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm.). zwanej dalej u.p.s.

Zasiłek celowy został uregulowany w art. 39 u.p.s. Przyjmuje się, że "przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu. Choć w przeciwieństwie do zasiłku stałego i okresowego ustawodawca nie sformułował wyraźnie tego obowiązku, to wynika on z art. 8 ust. 1 u.p.s. Kryteria dochodowe są takie same, jak w przypadku pozostałych świadczeń (701 zł dla osoby samotnie gospodarującej i 528 zł dla osoby w rodzinie)" (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 39). Zgodnie z powołanym przepisem zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 4.09.2014 r. (II SA/Go 482/14, LEX nr 1513358) niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Z kolei ust. 2 art. 39 u.p.s. przykładowo jedynie precyzuje cele na jakie może być przyznany zasiłek celowy, a więc w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może też służyć na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne w odniesieniu do osób bezdomnych i innych niemających dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zgodnie natomiast z art. 41 u.p.s., który to przepis dotyczy zasiłku celowego specjalnego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany między innymi specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Jest to więc rodzaj świadczenia, które przyznawane jest wyjątkowo bez względu na kryterium dochodowe wnioskodawcy. Z tego względu wniosek skarżącego mógł zostać rozpoznany właśnie na tej podstawie prawnej.

Jednak, aby zasiłek celowy specjalny mógł zostać przyznany musza wystąpić szczególnie uzasadnione przypadki. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że owe szczególne przypadki, o jakich mowa w art. 41 u.p.s., muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób spełniających kryterium dochodowe, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy, co w konsekwencji prowadzi do zrównania sytuacji osób osiągających dochody przekraczające przyjęty przez ustawodawcę próg dochodowy z sytuacją osób, które takich dochodów nie uzyskują. (wyrok WSA w Gliwicach z 15.04.2008 r., IV SA/Gl 155/07, LEX nr 509368). Podkreśla się także, że owe szczególne przypadki wynikają z okazjonalności, nadzwyczajności jakiegoś zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić nawet przy wykazaniu się właściwą zapobiegliwością (wyrok WSA w Krakowie z 25.01.2012 r., III SA/Kr 401/11, LEX nr 1114175). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. (wyrok NSA z 12.05.2011 r., I OSK 164/11, LEX nr 1080954). Stąd specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności (wyrok WSA w Krakowie z 20.03.2024 r., III SA/Kr 1501/23, LEX nr 3705803).

Kryteria przyznawania zasiłku celowego oraz zasiłku celowego specjalnego są różne, a przesłanką decydującą, który zasiłek będzie istotą rozstrzygnięcia jest dochód osoby wnioskującej o przyznanie zasiłku.

Zdaniem jednak Sądu w niniejszej sprawie, organ uwzględniając dochody skarżącej nieprawidłowo uznał, że wniosek ten należy rozstrzygnąć z punktu widzenia zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust.1 prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł. Organ, nieprawidłowo przyjął, że dochodem w sierpniu 2023 r. było świadczenie emerytalne w wys. 302,54 zł miesięcznie, zasiłek stały w wysokości 522,15 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 165,74 zł miesięcznie. Łącznie zdaniem organu dochód wyniósł więc 990,43 zł miesięcznie. Stąd wniosek o zasiłek został rozpoznany na podstawie przepisu, który umożliwia jego przyznanie osobom, których dochód przekracza kryterium dochodowe (776 zł).

Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu jest nietrafne, gdyż nie uwzględnił prawidłowo literalnego brzmienia art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym za dochód uważa się w przypadku utraty dochodu sumę miesięcznych przychodów z miesiąca, w którym wniosek został złożony.

Skarżąca złożyła wniosek we wrześniu, a jednocześnie na podstawie decyzji z dnia 29 sierpnia 2023 r. przyznającej skarżącej zasiłek stały od dnia 1 września 2023 r. organ ustalił go w wysokości 307,72 zł.. Natomiast w sierpniu 2023 na podstawie decyzji z 17 maja 2023r. kwota zasiłku stałego wynosiła 522,15 zł. W porównaniu więc z miesiącem, w którym skarżąca złożyła wniosek o zasiłek - skarżąca we wrześniu utraciła dochód. Stąd rozpoznając wniosek skarżącej organ powinien był uwzględnić zasiłek stały w wysokości 307,72 zł, a nie 522, 15 zł. Z kolei przyjmując, że zasiłek stały w tym przypadku wynosił 307,72 oraz wysokość świadczenia emerytalnego w kwocie 302,54 dochód skarżącej wynosił 776 zł. Z kolei prawo do świadczeń społecznych, w tym zasiłku celowego, generalnie przysługuje, jeżeli dochód nie przekracza kwoty 776, a w tym przypadku nie przekraczał tej kwoty.

Należy zauważyć, że art. 8 ust. 3 u.p.s., który nakazuje w przypadku utraty dochodu, dochody osiągane w miesiącu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, a nie dochody osiągane w miesiącu poprzedzającym złożenie tego wniosku. Ustawodawca nie definiuje przy tym pojęcia "utrata dochodu" w powołanej ustawie o pomocy społecznej. Należy zatem zdaniem Sądu przyjąć, że wyrażenie to odnosi się nie tylko do przypadków, gdy wnioskodawca całkowicie utraci dotychczasowe dochody, lecz także do przypadku, gdy dochody te ulegną zmniejszeniu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 110/14). Pogorszenie sytuacji majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej może bowiem przemawiać na szybszą reakcją organów administracji publicznej, bez konieczności oczekiwania do następnego miesiąca, gdy zmiana ta zostanie uwzględniona (.Wyrok WSA w Poznaniu z 20.04.2017 r., II SA/Po 14/17, LEX nr 2315959).

Stąd organ powinien był rozważyć rozstrzygając wniosek skarżącej o zasiłek przesłanki decydujące o przyznaniu zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, a które są mniej restrykcyjne, niż te zawarte w art. 41, a dotyczące zasiłku specjalnego. Stąd doszło w niniejszej sprawie do naruszenia prawa materialnego poprzez nie uwzględnienie przesłanek decydujących o przyznaniu zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s.

Ponadto w konsekwencji, nie ulega zatem wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stroją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło zarazem do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotne znaczenie i uzasadniały wyeliminowanie kontrolowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.