Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1250/18 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2018 r., nr BP.501.834.2018.0993.RZ9.4628 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., uwzględnił skargę P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2018 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylając tą decyzję i orzekając o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Rzeszowie decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.900 zł za stwierdzone naruszenia określone w lp. 6.1.4., lp. 5.2.1. i 5.2.2. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm., dalej: u.t.d.).

Główny Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie objętą skargą decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ramach nałożonej na skarżącego kary określonej w lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. organ wskazał, że podczas kontroli zainstalowanego w pojeździe tachografu cyfrowego ustalono, na podstawie wklejki legalizacyjnej, iż ostatnie badanie kontrolne tachografu odbyło się w dniu 28 sierpnia 2015 r., skarżący zaś nie przeprowadził kolejnego badania przed upływem 2 lat od wymienionej daty. Oznaczało to, że w dniu kontroli tachograf nie miał ważnego badania, czego konsekwencją było nałożenie na stronę kary w kwocie 1.000 zł.

Odnośnie naruszeń z lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. organ wskazał na pobrane dane z karty kierowcy poddanego kontroli pojazdu, z których wynikało, że:

- w dniu 21.04.2018 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 2 godziny i 11 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin i 41 minut odbierając w tym czasie dwie przerwy minimum 15 minutowe;

- w dniu 28/29.04.2018 r., przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 2 godziny i 29 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin i 59 minut, odbierając jedną przerwę minimum 15 minutową.

Kierowca podczas kontroli nie okazał dokumentu, który uzasadniałby przekroczenia dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92 b u.t.d., gdyż skarżący nie wykazał aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. ze względu na fakt, iż do naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien był przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję wskazał, w odniesieniu do naruszenia przekroczenia przez kierowcę czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 2 godziny i 11 minut, że w protokole kontroli z dnia 13 maja 2018 r. wpisano błędne informacje dotyczące analizy czasu pracy, co skutkowało koniecznością przeprowadzenia ponownej analizy karty kierowcy. W protokole tym wskazano, że w dniu 21 kwietnia 2018 r. kierowca prowadził pojazd od 12:55 do 19:56 przekraczając czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godz. 53 minuty i prowadząc pojazd 6 godzin i 23 minuty.

W odniesieniu do drugiego ze stwierdzonych naruszeń przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 2 godziny i 29 minut, Sąd wskazał, że w protokole z dnia 1 maja 2018 r. stwierdzono, że kierowca prowadził pojazd od 20:24 (28 kwietnia 2018 r.) do 4:17 (29 kwietnia 2108 r.), przy czym organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego jego ustalenia odbiegały od treści protokołu odnośnie tej daty.

W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że w odwołaniu skarżący podniósł, iż w dniu 21 kwietnia 2018 r., kierowca odebrał 2 przerwy 33 minutową i 17 minutową natomiast w odniesieniu do 21 jaki i 28 kwietnia 2018 r., występowały niezgodność rzekomego czasu prowadzenia pojazdu z godzinami rozpoczęcia i zakończenia pracy oraz odmienności ustaleń pomieszczonych w decyzji z ustaleniami wynikającymi z załącznika do protokołu z dnia 13 maja 2018 r. Sąd wskazał w tym zakresie, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do tego stanowiska strony w sposób lakoniczny.

W ocenie Sądu I instancji rozbieżności pomiędzy treścią protokołu, a analizą przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyszczególnione w odwołaniu wymagały od organu odwoławczego wnikliwych wyjaśnień, gdyż dotyczyły nie tylko "początku prowadzenia pojazdu". Stwierdził, że jedno zdanie na ten temat zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, na które powołał się organ odwoławczy trudno było nazwać "wyjaśnieniem" wobec tego, że wskazywano się w nim lakonicznie, że "błędne informacje dotyczące analizy czasu pracy kierowców w protokole" skutkowały ponowną analizą.

W ocenie Sądu I instancji brak wnikliwych wyjaśnień w powołanym zakresie przez organ odwoławczy wskazywała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na przyjęty w decyzjach wynik sprawy administracyjnej.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę na okoliczność, że decyzja organu I instancji została zaskarżona przez stronę tylko w części dotyczącej naruszenia czasu pracy kierowcy. Tymczasem organ II instancji objął swym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem całą decyzję utrzymując ją w mocy w całości, a więc także w niezaskarżonej części. Takie działanie organu stanowiło naruszenie art. 16 i art. 127 § 1 k.p.a.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:

1) przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wnikliwej i pełnej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności brak analizy danych cyfrowych będących podstawą do stwierdzenia naruszeń, a w konsekwencji przyjęcie, że organ niedostatecznie i zbyt lakonicznie odniósł się do zarzutów strony co mogło mieć wpływ na wynik sprawy podczas gdy z danych cyfrowych jednoznacznie wynika czas prowadzenia pojazdu i poszczególnych przerw, stosownie do treści art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego z dnia 15 marca 2006 roku w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L Nr 102, str. 1, dalej: Rozporządzenie (WE) m 561/2006) kolejności długości przerw nie wolno zmieniać, wymiar poszczególnych naruszeń został prawidłowo wskazany w załączniku do protokołu kontroli - Naruszenia Kierowcy, jak również w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, odstępstwo od czasu pracy może być udokumentowane jedynie w sposób określony w art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należycie wyjaśnił, że wymiar naruszenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy został ustalony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci danych cyfrowych pobranych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego;

2) przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 16, art. 127 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 i 3 oraz art. 93 ust. 4 i 5 u.t.d., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że wobec kwestionowania w odwołaniu tylko niektórych składników kary, decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym uprawomocnia się co do pozostałych naruszeń, a tym samym zakres kontroli organu II instancji jest ograniczony tylko do zaskarżonej części decyzji, podczas gdy wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną, a decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym na podstawie jednej kontroli ma charakter decyzji niepodzielnej, obejmującej całość sprawy administracyjnej i całość orzeczenia o karze.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

P. K., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem słusznie w ramach jej zarzutów organ podnosi naruszenie przepisów postępowania, którego skutkiem było uchylenie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2018 r.

Podstawą wyroku Sądu I instancji było stwierdzenie naruszenia przez organ przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie i niewystarczająco wnikliwe odniesienie się przez organ do rozbieżności pomiędzy treścią protokołu kontroli a analizą zawartą w motywach decyzji w zakresie stwierdzonych naruszeń czasu pracy kierowcy – długości okresów, o jakie kierowca przekroczył czas prowadzenia pojazdu bez przerwy.

Drugim uchybieniem organu, jakie stwierdził Sąd I instancji, które stało się podstawą uchylenia objętego skargą rozstrzygnięcia, było uchybienie dotyczące zakresu rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy administracyjnej w sytuacji gdy strona nie zakwestionowała wszystkich stwierdzonych naruszeń, za które wymierzono jej karę.

Odnosząc się do pierwszego ze stwierdzonych przez Sąd I instancji naruszeń, co do zasady zgodzić się należy ze stanowiskiem tegoż Sądu, że zawarte w decyzji motywy odnośnie rozbieżności pomiędzy protokołem kontroli, a ustaleniami organów były w swej treść minimalistyczne. Nie zmienia to faktu, że dla oceny prawidłowości ustaleń ległych u podstaw stwierdzonego naruszenia w zakresie przekroczenia przez kierowcę czasu pracy bez odpoczynku, były wystarczające.

Jak słusznie podnosi organ w ramach pierwszego z zarzutów pomieszczonych w petitum skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia i co wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, podstawą nałożenia na stronę kary za stwierdzone naruszenia czasu pracy kierowcy w dniu 21 kwietnia oraz na przełomie 28 i 29 kwietnia 2018 r. były dane cyfrowe zawarte na karcie kierowcy i dane z urządzenia rejestrującego.

Fakt rozbieżności pomiędzy informacjami dotyczącym czasu pracy kierowcy zawartymi w protokole i załączniku do tegoż protokołu (Naruszenia Kierowcy), istotnie mógł budzić wątpliwości, jednakże analiza tychże danych w porównaniu z danymi z wymienionej karty kierowcy i urządzenia rejestrującego wskazują na prawidłowość informacji zawartych w powołanym załączniku przeprowadzonej kontroli. Na tą nieprawidłowość protokołu kontroli zwrócił już uwagę organ I instancji, który dokonał powtórnej analizy cyfrowych danych czasu pracy kierowcy wskazują na prawidłową długość przekroczenia czasu prowadzenia pojazdu bez przerw.

Jak słusznie wskazał organ, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 371/11 - fakt popełnionych uchybień przy sporządzaniu protokołu z kontroli, jakkolwiek naganny, nie czyni ani kontroli nielegalną, ani nie może być uznane za naruszenie prawa uniemożliwiające nałożenie kary prężnej na kontrolowanego. Tym bardziej uchybienie w protokole kontroli nie może być poczytane za istotne i czyniące koniecznym przeprowadzenie postępowania dowodowego ponownie, w sytuacji gdy na podstawie innych zgromadzonych w sprawie dowodów możliwym jest ustalenie stanu faktycznego sprawy odpowiadającego rzeczywistym okolicznością, które doprowadziły do naruszenia lub złamania obowiązujących przepisów prawa.

Brak jest wobec powyższego podstaw do uznania, jak uczynił to Sąd I instancji, że stwierdzenie przez organ, iż błędne informacje dotyczące analizy czasu pracy kierowców w protokole skutkowały ponowną ich analizą, nie stanowiło wyjaśnienia kwestii nałożenia na stronę kary za naruszenie czasu pracy kierowcy. Jak już wspomniano, niewątpliwie taka argumentacja organu jest w swojej istocie skrótowa i nazbyt minimalistyczna, jednakże w powołanych okolicznościach sprawy i ustaleniach, o które oparto wydane w sprawie rozstrzygnięcia możliwym jest stwierdzenie jaki zakres materiału dowodowego – jakie zarejestrowane dane odnośnie czasu pracy i odpoczynków kierowcy – stał się podstawą wymierzenia stronie kary.

Nie było zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do stwierdzenia naruszenia w sprawie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, pomimo wskazanej ubogości jej motywów nie powodowało naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu wymagającym uchylenie tego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do drugiego ze stwierdzonych przez Sąd I instancji w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego naruszeń – niedostrzeżenia, że kontrolowana decyzja organu I instancji została zaskarżona odwołaniem jedynie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenia Ip. 5.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, wskazać należy, że w ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3015/19, wyrok NSA z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06).

Wskazania również wymaga, że bez znaczenia pozostaje fakt, czy organ administracji publicznej będzie rozstrzygał jedną decyzją kilka spraw, czy uczyni to w jednym rozstrzygnięciu, wymieniając odrębnie każdą z nakładanych kar pieniężnych, bowiem pierwotnym źródłem ustaleń w zakresie naruszeń obowiązującego prawa pozostaje kontrola (drogowa lub w siedzibie przedsiębiorcy), przywołana w uzasadnieniu do decyzji, a potwierdzona protokołem kontroli. Stwierdzenie w wyniku kontroli dwu lub więcej przypadków naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego powoduje powstanie więcej niż jednej sprawy administracyjnej i w konsekwencji konieczność nałożenia dwu lub więcej kar pieniężnych. Naruszenia te wymagają przeprowadzenia odrębnych postępowań wyjaśniających. Należy podkreślić, że w przypadku kontroli zakończonej stwierdzeniem kilku naruszeń, mimo wydania jednej decyzji administracyjnej, nie mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną, lecz kilkoma odrębnymi sprawami, które łączy element podmiotowy. Jednak brak podstaw do twierdzenia, że w takich wypadkach konieczne jest prowadzenie odrębnych postępowań administracyjnych, pod odrębnymi sygnaturami (por. wyrok NSA 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1860/18).

Słusznie wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy rozstrzygając w sprawie, w której organ I instancji wymierzył stronie kary za trzy stwierdzone naruszenia – dwukrotne przekroczenie czasu pracy kierowcy bez wymaganej przerwy i braku ważnego badania okresowego tachografu zamontowanego w skontrolowanym pojeździe, organ dopuścił się naruszenia art. 16 i art. 127 § 1 k.p.a.

Fakt, iż strona skarżąca w odwołaniu zakwestionowała wyłącznie jedno z naruszeń uznając prawidłowość nałożonej kary za drugie ze stwierdzonych naruszeń skutkowało uprawomocnieniem się rozstrzygnięcia organu I instancji w części nie objętej odwołaniem.

W przedmiotowej sprawie, wniesienie przez stronę odwołania od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2018 r. wyłącznie w zakresie naruszenia określonych w lp. 5.2.1. i 5.2.2., skutkowało uprawomocnieniem się (ostatecznością) tejże decyzji w zakresie naruszenia określonego w lp. 6.1.4. załącznika do u.t.d., z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania.

Tym samym rozważania merytoryczne Głównego Inspektora Transportu Drogowe w zakresie nałożonej na skarżącego kary za brak aktualnego badania okresowego tachografu w skontrolowanym pojeździe były zbędne i jako takie uznać je należało za nie mające wpływu dla przedmiotowej sprawy, tym bardziej, że organ odwoławczy w swojej decyzji nie zmodyfikowała ostatecznego rozstrzygnięcia organu I instancji w powołanej części.

Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy za prawidłowe ustalenia organów obu instancji odnośnie naruszeń maksymalnego czasu pracy kierowcy, które to ustalenia wynikają z danych cyfrowych karty kierowcy i urządzenia rejestrującego.

Rzeczone dane wskazały, że kierujący poddanym kontroli pojazdem przekroczył w dniu 21 kwietnia 2018 r., maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy o 2 godziny i 11 minut, prowadząc pojazd przez 6 godzin i 41 minut i odbierając dwie 15 minutowe przerwy.

Na przełomie 28 i 29 kwietnia 2018 r., maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy przekroczony został o 2 godziny i 29 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 6 godzin i 59 minut odbierając w tym czasie jedną 15 minutową przerwę.

Powyższe stanowiło niewątpliwe naruszenie art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, określającego, że po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej 45 minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Jednakże przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisani akapitu pierwszego (akapit drugi).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego, jak w pkt 3 sentencji, postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), na które to koszty składały się koszty reprezentacji organu przez pełnomocnika występującego po raz pierwszy w postępowaniu kasacyjnym oraz uiszczony wpis od skargi.