I OSK 1215/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-07-29	
Data wpływu	2014-05-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Jan Paweł Tarno
Jolanta Rajewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 1125/13	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572; art. 36 ust. 6; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 60 poz 373; § 3 ust. 1 i 2; Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1125/13 w sprawie ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół nr [...] oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1125/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Nr [...] w S.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ nadzoru podał, że we wskazanym zarządzeniu skład komisji konkursowej został ustalony z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Naruszenie to polegało na wykluczeniu ze składu tej komisji przedstawicieli [...] Kuratora Oświaty, działającego jako organ nadzoru pedagogicznego. Z art. 36a ust. 6 tej ustawy oświatowej wynika, że w skład komisji konkursowej wchodzą przedstawiciele następujących podmiotów: organu prowadzącego szkołę, organu sprawującego nadzór pedagogiczny, rady pedagogicznej, rady rodziców, organizacji związkowych. Zdaniem Wojewody uznać należy, że jest to ustawowy, obligatoryjny skład komisji konkursowej i żadnego z tych podmiotów w składzie komisji nie może zabraknąć (poza przypadkami określonymi w art. 36a ust. 10 i 11 ustawy o systemie oświaty). Równocześnie ustawodawca nie upoważnił organu prowadzącego szkołę do dowolnej modyfikacji tych unormowań.

Ponadto organ nadzoru ustalił, że pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. Wójt Gminy wystąpił do podmiotów uprawnionych do udziału w komisji konkursowej o delegowanie swoich przedstawicieli, wyznaczając termin do dokonania tej czynności do 17 czerwca 2013 r. [...] Kurator wyznaczył swoich przedstawicieli, o czym poinformował Wójta w dniu 18 czerwca 2013 r. przesyłając stosowną informację faxem oraz w tym samym dniu – za pośrednictwem poczty. Natomiast kwestionowane zarządzenie zostało wydane w dniu 18 czerwca 2013 r. W ocenie organu nadzoru wyjaśnienia Wójta nie uzasadniają pozbawienia przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny udziału w pracach komisji konkursowej i ich wpływu na wynik konkursu.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina J.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty – w stanie faktycznym sprawy – kiedy to organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie desygnuje swoich przedstawicieli do komisji konkursowej, uniemożliwiając tym samym organowi prowadzącemu powołania ich na członków składu tej komisji, przez co doszłoby do naruszenia warunków konkursu określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Podniesiono również, że późniejsza zmiana zarządzenia musiałaby się łączyć z unieważnieniem konkursu, rozpisaniem nowego, co spowodowałoby wydłużenie wyboru kandydata na dyrektora poza 1 lipca 2013 r. Tymczasem, jak zaznaczono, okres powierzenia obowiązków dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S. na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy kończył się 30 czerwca 2013 r., co oznaczałoby ustawowy brak możliwości ponownego powierzenia na podstawie tego przepisu. Z tych względów wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., IV SA/GL 1125/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w myśl art. 36a ustawy o systemie oświaty (u.s.o.) stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (ust. 2). Stosownie do art. 36a ust. 6 u.s.o. w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy z zastrzeżeniem ust.7.

Nadto w myśl art. 36a ust. 7 łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3. Natomiast jeżeli w składzie komisji konkursowej łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, byłaby mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3, liczbę przedstawicieli tych organów zwiększa się proporcjonalnie, tak aby ich łączna liczba nie była mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3 (art. 36a ust. 8).

Analiza cytowanych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca określił obligatoryjny skład komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora działającej już szkoły lub placówki, jak również w sposób wyraźny i wyczerpujący uregulował odstępstwa w tym zakresie. Oznacza to, że w składzie komisji konkursowej winni znaleźć się przedstawiciele wymienionych w art. 36a ust. 6 podmiotów i to w ilości określonej w tym przepisie. Tylko w przypadkach wyraźnie uregulowanych w art. 36a organ zobowiązany jest bądź zwiększyć ilościowy skład komisji konkursowej o przedstawicieli reprezentujących organ prowadzący oraz organ sprawujący nadzór pedagogiczny, celem ochrony należytej reprezentacji tych organów (ust 7 i 8), bądź pominąć w jej składzie przedstawicieli rady rodziców, czy rady pedagogicznej (w ust. 11).

Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli nie zachodzą przypadki stanowiące odstępstwo od regulacji określonej w ust. 6, organ prowadzący szkołę powołując komisję konkursową zobowiązany jest uwzględnić w jej składzie przedstawicieli podmiotów określonych w ust. 6. Jednym z tych podmiotów jest organ sprawujący nadzór pedagogiczny, którym zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 u.s.o. jest kurator oświaty. Powołanie komisji konkursowej z pominięciem w jej składzie przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, stanowi istotne naruszenie art. 36a ust. 6 u.s.o.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie argumentacja skarżącego, iż organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie desygnował w wyznaczonym terminie przedstawicieli do składu komisji konkursowej. Słusznie bowiem zauważył Wojewoda, że przepisy ustawy ani rozporządzenia nie przewidują terminu powiadamiania o zgłoszeniu reprezentantów do składu komisji konkursowej, a wyznaczony przez organ prowadzący termin nie ma charakteru terminu zawitego. Co więcej przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują również możliwości rezygnacji przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny z desygnowania swoich przedstawicieli do składu komisji konkursowej. Oznacza to, że Wójt Gminy J. powinien był dołożyć wszelkich starań, aby zapewnić udział przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny w komisji konkursowej, bowiem do tego organu należy jej powołanie w prawidłowym, ustawowo określonym składzie. Tymczasem Wójt wyznaczając termin do zgłoszenia przez Kuratora dwóch przedstawicieli na dzień 17 czerwca 2013 r. błędnie uznał, że po upływie tego terminu może powołać komisję konkursową bez uwzględnienia ich w jej składzie. Podkreślenia przy tym wymaga, że [...] Kurator Oświaty w piśmie z dnia 14 czerwca 2013 r. desygnował takie osoby. Natomiast wpływ tego pisma (przesłanego faxem 18 czerwca 2013 r.) odnotowano w Urzędzie Gminy w dniu 19 czerwca. Pomimo tego Wójt nie zmienił wydanego już w dniu 18 czerwca zarządzenia. Nie jest przy tym uzasadniona argumentacja, że powołanie komisji w dniu 18 czerwca było niezbędne ze względu na "sztywne terminy" określone w § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze zm.). Słusznie wskazał Wojewoda, że określone w tym przepisie terminy mają charakter procesowy, instrukcyjny, a nie materialnoprawny. Terminy te mają zatem wyłącznie znaczenie dla sprawności działania komisji konkursowej, a ich naruszenie nie stwarza automatycznie ani dla komisji, ani dla uczestników procesu postępowania konkursowego żadnych konsekwencji ani uprawnień (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lipca 2010 r., IV SA/Gl 293/10, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1919/10, wydane na gruncie poprzednio obowiązującego rozporządzenia, ale zasadniczo niezmienionego we wskazanym tu zakresie). Niemniej jednak Sąd I instancji podkreślił, że dochowanie terminu posiedzenia komisji oraz powiadomienia członków komisji i kandydatów pozostaje w obowiązkach przewodniczącego komisji konkursowej, która musi jednak zostać wcześniej prawidłowo ukonstytuowana.

W tej sytuacji za trafne Sąd I instancji uznał stanowisko Wojewody, że powołanie komisji konkursowej w składzie, z którego wykluczono przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny stanowi istotne naruszenie art. 36a ust. 6 u.s.o., co w konsekwencji uzasadniało stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia. Sąd przypomniał, że po myśli art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zważając na treść art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany jedynie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony akt nadzorczy Wojewody [...] nie narusza prawa i dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną Gmina J. zaskarżyła opisany wyżej wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że terminy wskazane w cytowanym przepisie są terminami instrukcyjnymi,

2. art. 36a ust. 6 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nietrafne przyjęcie, że organ prowadzący miał obowiązek zapewnić udział przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny w komisji konkursowej, pomimo nie desygnowania swoich przedstawicieli przez Kuratora Oświaty w terminie przewidzianym przez organ prowadzący do złożenia takich kandydatur do składu Komisji Konkursowej na kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S.

Z uwagi na podniesione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z § 1 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej w ogłoszeniu o konkursie ustalono termin do składania ofert przez kandydatów na dyrektora na dzień 19 czerwca 2013 r. Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. adresowanym do Dyrektora Delegatury Kuratorium Oświaty w [...] poproszono o wytypowanie do komisji konkursowej dwóch przedstawicieli Kuratorium w terminie do 17 czerwca 2013 r. Dopiero w dniu 20 czerwca 2013 r. organ prowadzący nadzór pedagogiczny powiadomił listem poleconym wysłanym w dniu 19 czerwca 2013 r. organ prowadzący o oddelegowaniu I. W. i E. S. jako przedstawicieli Kuratorium Oświaty w K. Delegatury w [...] na członków komisji konkursowej. Faktem jest, że Kurator Oświaty wysłał także faxem powyższe pismo w dniu 18 czerwca 2013 r. o godz. 15.42, a więc już po godzinach pracy Urzędu Gminy w J. i już po wydaniu przez Wójta Gminy J. kwestionowanego zarządzenia.

Przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. określają szczególny tryb postępowania. W żadnym przepisie rozporządzenia nie nakazano organowi prowadzącemu konieczności dołożenia wszelkich starań, aby zapewnić udział przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny w komisji konkursowej, jak też nie przewidziano możliwości przedłużenia terminów rozstrzygnięcia konkursu. W postępowaniu konkursowym nie stosuje się przepisów i zasad ogólnych przewidzianych w k.p.a. W tym wypadku Wójt Gminy J. – przed wydaniem zarządzenia o składzie komisji konkursowej – przeprowadził rozmowę telefoniczną z Dyrektorem Delegatury w [...] Kuratorium Oświaty, w której powiadomił ją o braku oddelegowania przedstawicieli, na co otrzymał informację, że Kurator ma na to 30 dni. Tak więc pomimo braku przepisów prawnych zobowiązujących organ prowadzący do ustalenia przyczyn niezgłoszenia kandydatur przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, takie ustalenia zostały poczynione. Mając na uwadze wyznaczenie Przewodniczącego Komisji Konkursowej i upływ terminu do zgłoszenia kandydatur, uznano za niemożliwe zmianę kwestionowanego zarządzenia. Zmiana wiązałaby się ze złamaniem procedury konkursowej opisanej w procedurze ogłoszenia, a każdy z uczestników konkursu miałby prawo zarzucić jej złamanie. W relacji do tych "zapisów" także terminy podane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej oznaczają, że konkurs powinien być rozstrzygnięty w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów wskazanego w ogłoszeniu konkursu. Stanowi o tym § 3 ust. 2 rozporządzenia. W tym wypadku termin ten upływał w dniu 1 lipca 2013 r.

O charakterze materialnoprawnym terminów podanych w § 3 cyt. rozporządzenia przesądzają także niektóre wyroki sądów administracyjnych, np. w wyroku WSA w Gliwicach z 21.01.2010 r., IV SA/Gl 487/09 wprost stwierdzono: "Określony w § 3 ust. 1 rozporządzenia termin nie jest terminem instrukcyjnym, ani też procesowym, ale ma charakter materialnoprawny i nie może być przedłużony przez przyjęcie innego sposobu jego obliczania od ustalonego w przepisach prawa. Został on expressis verbis ustanowiony, jako termin 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów, wskazany w ogłoszeniu o konkursie. Termin ten zaczyna biec od daty końcowej składania ofert przez kandydatów, wskazanej w ogłoszeniu o konkursie. (...) Przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca". Wyrok ten dotyczył właśnie stosowania terminów podanych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 8.04.2010 r., a w szczególności jego § 3. W dalszej części wyroku Sąd ten stwierdził: "Skoro zatem przepis wykonawczy do ustawy o systemie oświaty wyznacza wskazany termin 14-dniowy, to po upływie tego terminu jakiekolwiek działanie komisji konkursowej nie może rodzić skutków prawnych. (...). Ustanowiony w tym przepisie termin posiedzenia komisji konkursowej jest terminem zawitym, albowiem ani przepisy ustawy o systemie oświaty, ani przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej nie przewidują możliwości przedłużania procedury konkursowej." Sąd ten, co wynika z uzasadnienia wyroku dostosował się do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 14.10.1996 r. (OSP 19/96 - ONSA z. 2 z 1997 r. poz. 56), który taką wykładnię terminów prawa materialnego ustalił. Wyrok WSA z 21.01.2010 r. został utrzymany w mocy wyrokiem NSA w Warszawie z 9.07.2010 r., I OSK 682/10. Taką samą linię orzeczniczą zastosował WSA w Gliwicach w wyroku z 4.05.2009 r., IV SA/Gl 180/09.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Podkreślono, że wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie są słuszne i odzwierciedlające aktualne orzecznictwo w powyższej kwestii (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 lipca 2010 r., IV SA/Gl 293/10 i wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., I OSK 1919/10).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenia prawa materialnego.

Terminy wskazane w § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej są procesowymi terminami instrukcyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., I OSK 1919/10.

Skarżąca kasacyjnie Gmina, zaliczając omawiane terminy do prekluzyjnych terminów prawa materialnego, nie wzięła pod uwagę, że w doktrynie i judykaturze powszechnie przyjmuje się, że termin materialny jest elementem jakiegoś prawa (uprawnienia), a terminy mające znaczenie dla toku postępowania są terminami procesowymi. Terminy prawa materialnego mają charakter zawity (prekluzyjny), gdyż ograniczają w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a ich upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa lub obowiązku. Charakter zawity mogą mieć również terminy procesowe, w tym sensie, że ich upływ pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej. W polskim systemie prawa prekluzyjności się nie domniemywa. Musi ona wynikać z aktów rangi ustawowej. Wyznaczenie terminów zawitych w rozporządzeniach wykonawczych jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i może odnosić się tylko do terminów procesowych, a nie materialnych. O charakterze terminu przesądzają skutki wynikające z jego niedochowania. W związku z powyższym nie może ulegać wątpliwości, że skutki związane z niezachowaniem określonych terminów muszą wynikać wprost z powołanych przepisów prawa. Oznacza to, że prekluzyjność musi zawsze wiązać się z wyznaczeniem stronie w określonych aktach prawnych nieprzekraczalnego terminu do wystąpienia na przykład z określonym żądaniem pod rygorem wygaśnięcia roszczenia. Nie dotyczy to natomiast terminu zakreślonego organowi do załatwienia określonych spraw. Zakreślenie przez prawodawcę terminu do załatwienia sprawy przez organ, bądź też do uregulowania stanu prawnego dotyczącego określonego przedmiotu stwarza tylko powinność organu, a nie bezwzględny nakaz dokonania tej czynności w wyznaczonym terminie pod rygorem ujemnych skutków dla stron. W nauce prawa taki termin nazywa się terminem instrukcyjnym. Sam upływ takiego terminu nie stanowi jeszcze żadnych przeszkód do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy lub uregulowania stanu prawnego.

Ustawa o systemie oświaty, wprowadzając obowiązek konkursowego wyznaczenia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki nie określiła żadnych terminów prac komisji konkursowej, ani nie przewidziała żadnych negatywnych skutków dla kandydata związanych z czasem trwania postępowania konkursowego. Przeciwnie, ustawa ta w art. 36a ust. 3 ustanowiła zasadę, że wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenie, o którym mowa w ust. 2. Oznacza to, że jeżeli postępowanie konkursowe nie zostanie unieważnione i organ nadzoru pedagogicznego nie zgłosił zastrzeżeń, to istnieje prawny obowiązek powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Zasada ta ma także odwrotne znaczenie, tzn. nie można skutecznie kwestionować powierzenia takiego stanowiska, jeżeli w przewidzianym trybie nie unieważniono postępowania konkursowego lub organ nadzoru zgłosił zastrzeżenia po upływie ustawowego terminu.

Ustawa o systemie oświaty upoważniła właściwych ministrów do określenia w drodze rozporządzenia regulaminu konkursu, z uwzględnieniem sposobu ogłaszania konkursu, trybu pracy komisji oraz sposobu nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego. To upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem umocowania do określenia w drodze rozporządzenia żadnych terminów zawitych. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w § 3 ust. 1 stwierdza, że przewodniczący komisji ustala termin i miejsce posiedzenia komisji, o czym powiadamia na piśmie członków komisji oraz kandydatów, nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia. Zaś w § 3 ust. 2 stanowi, że posiedzenie komisji konkursowej odbywa się nie później niż w zakreślonym terminie. Przepisy te nie przyznają komisji, ani jej przewodniczącemu jakichkolwiek uprawnień możliwych do zrealizowania w podanym tam terminie, lecz wskazują jedynie obowiązek terminowego procedowania w sprawie będącej przedmiotem postępowania konkursowego. Przepisy te nie określają też żadnych skutków niedochowania określonych w nich terminów. Takich skutków, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie można wyinterpretować w drodze wykładni. Treść powołanych przepisów dowodzi, że celem tych unormowań było tylko zapewnienie sprawnego toku pracy komisji konkursowej. Nie da się z nich wyprowadzić wniosku, że przekroczenie omawianych terminów ma prowadzić do wygaśnięcia prawa do dalszego prowadzenia postępowania konkursowego oraz że przesłanką do skutecznego powierzenia obowiązków dyrektora szkoły jest zachowanie ich przez komisję konkursową. Skoro nie ustanowiono żadnych ani materialnych ani procesowych skutków omawianego terminu, to niedopuszczalne jest wyręczania prawodawcy przez organy stosujące prawo i przypisywanie mu zamiaru, którego ani wprost ani pośrednio nie przewidział.

Powyższe wnioski, odnoszą się w szczególności do terminu określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. Użyte w tym przepisie sformułowanie "nie później niż w ciągu 14 dni" należy odczytywać jako werbalne wzmocnienie obowiązku niezwłocznego rozpoczęcia i zakończenia przez komisję postępowania konkursowego. Termin ten ma pełnić rolę środka dyscyplinującego i tym samym zapewnić sprawność działania prac komisji. Został on zastrzeżony dla komisji przeprowadzającej postępowanie konkursowe, a nie dla stron stosunku prawnego łączącego organ prowadzący szkołę z kandydatem na stanowisko dyrektora takiej placówki oświatowej. Samo naruszenie takiego terminu automatycznie nie stwarza zatem ani dla komisji ani uczestników postępowania konkursowego żadnych konsekwencji.

Jednakże powyższe stwierdzenie nie oznacza, by przekroczenie omawianych terminów nigdy nie mogło wywołać jakichkolwiek skutków. Kwestie te mogą być badane w każdej sprawie indywidualnie, ale pod kątem ewentualnej możliwości zastosowania § 8 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia (np. czy uchybienie siedmiodniowego terminu na zawiadomienie o miejscu i czasie posiedzenia komisji nie uniemożliwiło kandydatowi na dyrektora wzięcia udziału w postępowaniu konkursowym), a nie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora szkoły.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 36a ust. 6 u.s.o. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowy skład komisji konkursowej jest organ prowadzący szkołę. Jego obowiązkiem jest zatem ogłoszenie konkursu na dyrektora szkoły (§ 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r.) w taki sposób, aby skład komisji konkursowej mógł być znany w okresie umożliwiającym przewodniczącemu komisji zachowanie terminów określony w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jest to kwestia wyłącznie właściwego współdziałania organów publicznych odpowiedzialnych za funkcjonowanie szkoły. W niniejszym przypadku organ prowadzący nadzór pedagogiczny nie uchylił się od wyznaczenia swoich przedstawicieli do komisji konkursowej, aczkolwiek co do woli właściwego współdziałania z organem prowadzącym szkołę można mieć zastrzeżenia. Tym niemniej ostatecznie za właściwy skład komisji konkursowej odpowiada organ prowadzący szkołę (art. 36a ust. 6 u.s.o.). Natomiast skład komisji konkursowej sprzeczny z wymaganiami określonymi w art. 36a ust. 6 u.s.o. jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594).

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.