I SA/Op 104/26 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-03-05	
Data wpływu	2026-02-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Skarżony organ	Dyrektor Zakładu Karnego	
Treść wyniku	Odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 52 par. 1, par. 2, art. 58 ust. 1 pkt 6; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 16 ust. 1, ust. 2pkt 1, art. 17 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1869; art. 7 pkt 3; Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1691; art. 15, art. 17 pkt 3, art. 64, art. 64, art. 105, art. 127, art. 128, art. 129, art. 138; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. F. na decyzję Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w Strzelcach Opolskich z dnia 31 grudnia 2025 r., nr 2/2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z 13 stycznia 2026 r., D. F. (zwany dalej: skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w Strzelcach Opolskich (dalej także: organ lub Dyrektor ZK) z 31 grudnia 2025 r., nr 2/2025, o odmowie udostępnienia informacji objętej wnioskiem z 22 września 2025 r., dotyczącym żądania wydania m.in. szczegółowych, dziennych wydruków dla każdej normy żywieniowej za okres od 1 czerwca 2022 r. do 1 kwietnia 2025 r. w Zakładzie Karnym nr 1 w Strzelcach Opolskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej zwaną: p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Z powołanych przepisów p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego uzależniona jest m.in. od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w administracyjnym toku instancji. Oznacza to, że strona powinna najpierw wykorzystać drogę postępowania administracyjnego, by następnie móc zainicjować postępowanie sądowe, którego przedmiotem będzie wówczas rozstrzygnięcie organu drugiej instancji. Należy bowiem podkreślić, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega jedynie akt administracyjny (decyzja bądź postanowienie) ostateczny, czyli wydany w postępowaniu drugoinstancyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego - dalej zwanego NSA, z 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 392/11, LEX nr 1079776).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w Strzelcach Opolskich z 31 grudnia 2025 r., nr 2/2025, o odmowie udostępnienia informacji publicznej, objętej wnioskiem z 22 września 2025 r. Decyzja ta jest wynikiem rozpoznania przez organ wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej i wydana została na podstawie art. 16 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, ze zm.) - dalej zwanej: ustawą lub u.d.i.p., zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1), do której stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, ze zm.), dalej także: k.p.a., a odwołanie rozpoznaje się w terminie 14 dni.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego nr 1 w Strzelcach Opolskich jako organ Służby Więziennej na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (w dacie orzekania: Dz.U. z 2025 r. poz. 1750, ze zm.), zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. W art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca unormował, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należy również zaznaczyć - na co zwraca uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6628/21 i powołane w nim wyroki NSA) - specyfikę informacji publicznej i postępowania toczącego się na wniosek o jej udostępnienie oraz zróżnicowanych form zakończenia tego postępowania, które może być postępowaniem dwuetapowym. Zobowiązany do udostępnienia informacji podmiot może bowiem informację udostępnić w formie czynności materialno-technicznej (oświadczeniem wiedzy), poinformować, że żądanej informacji nie posiada lub wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy lub o umorzeniu postępowania. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organy władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Przy czym jak stanowi dalej ust. 2 pkt 1 art. 16 u.d.i.p., o czym także powyżej, do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji art. 16 stosuje się odpowiednio.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy - z uwagi na wadliwie pouczenie organu o prawie zaskarżenia - powtórzenia wymaga, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, do której mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Struktura postępowania odwoławczego w tym przedmiocie ma charakter zbliżony do postępowania uregulowanego w przepisach art. 127–140 k.p.a.

Występujące odmienności wynikają z faktu, że udostępnienie informacji publicznej nie następuje w postaci decyzji, lecz w formie czynności materialno-technicznej. Ma to wpływ na konieczność odpowiedniego, uwzględniającego tę specyfikę stosowania m.in. art. 138 k.p.a. dotyczącego możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, co stanowi zagadnienie budzące pewne rozbieżności w doktrynie i judykaturze.

Odwołanie – co wymaga przypomnienia – przysługuje zasadniczo od wszystkich decyzji wydanych w I instancji w sprawach dostępu do informacji publicznych - nie tylko od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w tym informacji przetworzonej), ale również od wydanej na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (w przypadku, gdy wnioskodawca nie złożył w terminie wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu dotyczącym niemożności ze względów technicznych udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem) czy decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 105 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p.). Odwołanie od tego typu decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni.

Nadto odwołanie jest środkiem zaskarżenia o charakterze zwyczajnym, względnie dewolutywnym i suspensywnym. Przysługuje od decyzji nieostatecznych wydawanych w I instancji przez inne podmioty niż ministrowie lub samorządowe kolegia odwoławcze. Odwołanie przysługuje bowiem tylko od decyzji wydanej w I instancji i tylko do jednej instancji (por. art. 127 k.p.a.). Odwołanie wnosi się zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ustanawiają dodatkowych wymogów szczególnych odwołania od decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej lub decyzji, o której mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Odwołanie jako rodzaj podania powinno natomiast spełniać wymagania co do zawartości i co do sposobu wnoszenia określone ogólnie dla podań w art. 63 i 14 k.p.a. Dostrzec przy tym należy, na co zwraca się uwagę w piśmiennictwie fachowym, że ze względu na szeroki zakres podmiotów zobowiązanych do stosowania przepisów u.d.i.p. o wnioskowym trybie udostępniania informacji publicznej, art. 16 u.d.i.p. ma również odpowiednie zastosowanie do rozstrzygnięć podmiotów zobowiązanych, które nie należą do kategorii organów władzy publicznej. Od decyzji tych podmiotów w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej nie służy, analogicznie jak od decyzji wydanych w I instancji przez SKO lub ministra – zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. art. 17 u.d.i.p.).

W przedmiotowej sprawie sytuacja ta nie wystąpiła, albowiem Dyrektor ZK będący organem I instancji nie jest organem wymienionym w art. 127 § 3 k.p.a.

Dyrektor ZK jest niewątpliwie organem I instancji, zatem od wydawanych przez ten organ decyzji przysługuje odwołanie do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, jako organu II instancji, a nie jak mylnie przyjął organ w objętej skargą sprawie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy o służbie więziennej, organami służby więziennej są: 1) Dyrektor Generalny Służby Więziennej; 1a) Szef Inspektoratu Wewnętrznego Służby Więziennej, zwany dalej Szefem IWSW; 2) dyrektor okręgowy Służby Więziennej, zwany dalej dyrektorem okręgowym; 3) dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego; 4) Rektor-Komendant uczelni Służby Więziennej, zwany dalej Rektorem, Komendant Centralnego Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej, komendant ośrodka szkolenia Służby Więziennej i komendant ośrodka doskonalenia kadr Służby Więziennej. W art. 12 tej ustawy, w poszczególnych jednostkach redakcyjnych, określono zadania dyrektora okręgowego. Do zakresu jego działalności należy w szczególności m.in. nadzorowanie działalności podległych zakładów karnych i aresztów śledczych. Nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli, stąd w pierwszej kolejności kontroluje podległe jednostki a w dalszej je nadzoruje.

Potwierdzenie trybu procedowania przedstawionego przez Sąd w niniejszym postanowieniu znajduje oparcie tak w doktrynie jak i judykaturze. W tożsamych sprawach stanowiących - po wniesieniu skargi - przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, w których rozstrzygnięcia wydawane były odpowiednio przez Dyrektora Generalnego SW jako organ I instancji odwołanie rozpatrzył Minister Sprawiedliwości jako organ II instancji (organ odwoławczy), zaś gdy organem I instancji był Dyrektor ZK – jak miało to miejsce w tej sprawie odwołanie od decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej rozpatrzył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, jako organ II instancji (por. wyroki WSA w Warszawie z 12 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 471/24 oraz z 25 listopada 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 936/25, WSA w Poznaniu z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 36/23, a także z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 389/21, oraz WSA w Olsztynie z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 967/21, a także WSA w Opolu z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op II SA/Op 259/22.

Końcowo podniesienia wymaga także, że stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że osoba niezadowolona z rozstrzygnięcia organu I instancji może wnieść odwołanie lub zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.). W myśl art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 tego przepisu – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Z kolei, art. 7 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2025 r., poz. 1750 ze zm.) wskazuje, że organem wyższego stopnia dla dyrektora zakładu karnego jest dyrektor okręgowy Służby Więziennej. Zatem, dopiero gdy organ II instancji wyda decyzję (lub postanowienie) można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Tym samym skarga jest niedopuszczalna, jeżeli skarżący nie wniesie odwołania lub zażalenia do organu II instancji i od razu zaskarży do sądu administracyjnego decyzję (lub postanowienie) organu I instancji albo gdy już po wyczerpaniu przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia - wniesie skargę na rozstrzygnięcie organu I instancji do sądu administracyjnego. Sądy administracyjne nie są bowiem powołane do kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracyjnych I instancji, gdyż ich działanie naruszałoby ww. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. postanowienie WSA w Szczecinie z 18 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 208/24; postanowienie WSA we Wrocławiu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 485/20).

Reasumując, aby zakwestionować zaskarżoną decyzję w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed tut. Sądem, skarżący powinien był w pierwszej kolejności wyczerpać tok instancji w postępowaniu administracyjnym i wnieść odwołanie w ustawowym terminie do Dyrektora Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Opolu. Dopiero wówczas miałby on prawo zakwestionować wydaną decyzję organu odwoławczego w drodze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skoro skarga wniesiona została na decyzję Dyrektora Zakładu Karnego nr 1 w Strzelcach Opolskich, a więc rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, to należało stwierdzić, że jest ona niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jak w sentencji postanowienia.

Dodatkowo należy wskazać, że stanowiska Sądu o niedopuszczalności niniejszej skargi nie zmienia fakt błędnego pouczenia, zawartego w kwestionowanej decyzji. Zaskarżony organ wskazał bowiem, że od tej decyzji przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Błędne pouczenie stanowić może natomiast usprawiedliwioną przyczynę przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA 1065/97, opubl. ONSA 1998/4/135; postanowienie NSA z 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi, jak w sentencji postanowienia.

Wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.