III SA/Gd 416/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-06-30	
Data wpływu	2016-04-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Anna Orłowska /sprawozdawca/
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Jolanta Sudoł	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	I OSK 23/17
I OZ 1117/16	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2156; art. 59; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. W., E. W., A. M. i G. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżących P. W., E. W., A. M. i G. G. 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniu 30 grudnia 2015 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w P..

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 59 ust. 1, 2, i 3 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004 Nr 356, poz. 2572 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U 2015, poz. 1515) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U 2013, poz. 885 ze zm.). W uchwale wskazano, że została podjęta po uzyskaniu opinii [...] Kuratora Oświaty w G.

Mocą zaskarżonej uchwały Rada Gminy K. postanowiła, że Publiczna Szkoła Podstawowa im. [...] w P. zostanie zlikwidowana z dniem 31 sierpnia 2016 r. (§ 1), a uczniom zlikwidowanej szkoły zapewni się kontynuację nauki w Publicznej Szkole Podstawowej w K. w zakresie klas IV – VI wraz z dowozem (§ 2 pkt 1). W odniesieniu do uczniów klas I – III likwidowanej szkoły uchwalono, że nauka będzie im zapewniona w Publicznej Szkole Podstawowej w K. – Szkole Filialnej w P., która zostanie utworzona z dniem 1 września 2016 r. (§ 2 pkt 2).

W § 6 aktu postanowiono, że uchwała w sprawie likwidacji szkoły wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że potrzeba likwidacji szkoły wynika ze zmniejszającej się liczby dzieci (uczniów) oraz ze względów ekonomicznych, tj. wysokich kosztów utrzymania szkoły. Wskazano, że choć najbardziej korzystnym sposobem racjonalizacji funkcjonowania szkoły w P. byłoby dowożenie wszystkich uczniów do szkoły w K., takie rozwiązanie nie uwzględniałoby aspektu społecznego, jakim jest istnienie w danej miejscowości szkoły i jej roli kulturotwórczej i integrującej środowisko. Dla potrzeb najmłodszych uczniów i ich rodzin zdecydowano więc o umożliwieniu im edukacji na miejscu, blisko miejsca zamieszkania, w ramach Szkoły Filialnej w P. z siedzibą P. ul. [...] 3 dla klas I – III.

W uzasadnieniu wskazano również, że przed podjęciem uchwały o likwidacji szkoły dochowano wszelkich wymaganych przez prawo procedur tj. w dniu 9 grudnia 2015 r. podjęto uchwałę nr [...] o zamiarze likwidacji szkoły w P., a więc w czasie umożliwiającym, aby co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły zawiadomić o tym fakcie wszystkich rodziców dzieci uczęszczających do tej szkoły. Ponadto, zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, w dniu 14 grudnia 2015 r. wystąpiono o wydanie w przedmiotowej sprawie opinii do [...] Kuratora Oświaty.

Skargę na uchwałę o likwidacji szkoły wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku P. W., A. W., A. M. i G. G. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały.

W ocenie skarżących uchwała narusza art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, ponieważ wbrew twierdzeniom organu obowiązek zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły i jednocześnie o powodach likwidacji placówki, na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, tj. do dnia 29 lutego 2016 r. nie został dopełniony. W tym zakresie wskazano, że zawiadomienie o likwidacji szkoły nie zostało m.in. doręczone M. G. oraz J. i M. C.

Jako kolejny zarzut wskazano na naruszenie także art. 59 ust. 2 cyt. ustawy. Uchwała o likwidacji szkoły stanowi w ocenie skarżących akt prawa miejscowego, w związku z czym powinna podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a tym samym zawierać zapis, że wchodzi w życie w terminie 14 dni od jej ogłoszenia. Ponadto w ocenie skarżących wskazany przepis został naruszony poprzez to, że uchwałę podjęto pomimo negatywnej opinii [...] Kuratora Oświaty w tej sprawie. W opinii [...] Kuratora Oświaty z dnia 22 grudnia 2015 r. wskazano bowiem, że mimo, iż wnioskodawcza spełnił wymagania ustawy o systemie oświaty, [...] Kurator Oświaty wyraża negatywną opinię w przedmiotowej sprawie biorąc pod uwagę postulaty i zdecydowany sprzeciw mieszkańców wsi P. i niekorzystne skutki społeczne likwidacji szkoły. Na opinię [...] Kuratora Oświaty w tej sprawie wpłynęły także negatywne stanowiska w przedmiotowej sprawie związków zawodowych oraz zapowiadane przez rząd zmiany ustroju szkolnego.

W skardze wskazano także na naruszenia uchwałą art. 11 a, art. 14, art. 15 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W ocenie skarżących podpisanie uzasadnienia uchwały przez Wójta Gminy K. narusza bowiem regulowany prawem podział kompetencji pomiędzy organem prawotwórczym i organem wykonawczym gminy.

Taka sama procedura została przyjęta przy podejmowaniu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły.

Zdaniem skarżących mimo zmiany poprzedniej treści art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, mając na uwadze treść uzasadnienia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2001 r. w sprawie K-29/00 (OTK-A 3/02/30 ), należy zważyć, że przy zasięganiu opinii kuratora oświaty mamy do czynienia z tzw. "współdziałaniem fachowym", dopuszczalnym w ramach art. 89 i 98 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczącym się w granicach ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz (preambuła do Konstytucji RP), co powoduje, że negatywna opinia kuratora oświaty uniemożliwia kontynuację procedury likwidacji szkoły. Jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego: "Analiza /..../ opisanych zadań i kompetencji kuratora oświaty jednoznacznie wskazuje, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współdziałania i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art.31 pkt.6), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa.

W kwestii naruszenia prawa poprzez podpisanie części wstępnej uchwały i jej uzasadnienia przez różne osoby (tj. odpowiednio: przez Przewodniczącego Rady Gminy K. i jej Wójta) powołano się na kontrolowany przez NSA (I OSK 297/09) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ol 818/08, w uzasadnieniu do którego Sąd wskazał, między innymi, że " ../..../ uzasadnienie musi stanowić integralną część podjętej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie terytorialnym, formą, w jakiej wypowiada się rada gminy, jest uchwała. Skoro zaś ma nie tylko zająć stanowisko w danej kwestii, ale też je uzasadnić, to akt ten musi stanowić jedną całość.../..../.

Dodano, że negatywne stanowisko w sprawie likwidacji szkoły w P. zajęli rodzice dzieci uczęszczających do szkoły, związki zawodowe, [...] Oddział ZNP i Zarząd Województwa [...].

Przed wniesieniem skargi jej autorzy (nauczyciele i rodzice dzieci-uczniów) wykazali naruszenie swego interesu prawnego treścią podjętej uchwały i wezwali Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie, uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 17 lutego 2016 r. uznano skargę za bezzasadną.

W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, o czym świadczy również fakt, że organ nadzorujący nie wniósł jakichkolwiek zastrzeżeń do jej treści i nie wszczął postępowania nadzorczego. Przed podjęciem uchwały o likwidacji szkoły zawiadomiono wszystkich rodziców uczęszczających uczniów o zamiarze likwidacji szkoły w P.

Wskazano, że uchwała o likwidacji szkoły nie ma charakteru generalnie abstrakcyjnego, ponieważ jest skierowana do ściśle określonego kręgu osób (rodziców dzieci uczęszczających do szkoły). W takim przypadku nie można więc mówić o obowiązku publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Woj. [...]. Odnosząc się do zarzutu niezawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, organ wskazał, że zawiadomienie może być dokonywane za pośrednictwem poczty, również w drodze podwójnego awizowania przesyłki. W ocenie organu ten typ doręczenia stwarza bowiem adresatowi wystarczające gwarancje procesowe. Wskazano ponadto, że zgodnie z inicjatywą uchwałodawczą projekt uzasadnienia uchwały przygotowanej przez wójta gminy podpisuje wójt gminy. Podpisanie uzasadnienia uchwały przez Wójta Gminy nie stanowi tym samym o nieważności uchwały, która została przecież podpisana przez Przewodniczącego Rady Gminy.

W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do zarzutu dotyczącego podjęcia uchwały o likwidacji szkoły, pomimo negatywnej opinii [...] Kuratora Oświaty w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjni w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, dalej - ustawa, p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie przypomnieć również należy, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwana dalej u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Art.101 u.s.g .stanowi, że:

1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

3. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

4. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94., który stanowi, że: 1. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Nadto należy mieć na względzie, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Skarga jest uzasadniona.

Przed wniesieniem skargi skarżący dopełnili wymogów formalnych, tj. wykazali swój interes prawny we wniesieniu skargi i wezwali Radę Gminy K. do usunięcia naruszenia prawa skarżoną uchwałą, co nie było kwestionowane przez stronę przeciwną, która wnosiła o odrzucenie skargi z przyczyn formalnych, nie wyjaśniając tych przyczyn i ustosunkowała się merytorycznie do zarzutów podniesionych przez skarżących. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym.

Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje możliwość ingerencji w samodzielność gminy w postaci skargi każdego podmiotu na działania organów gminy naruszające jego interes prawny lub uprawnienie. Skarga obywatelska służy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone działaniem organów gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Legitymację do wniesienia skargi stanowi zatem naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego i stąd musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sprawa dotycząca likwidacji i przekształcenia szkół jest sprawą z zakresu administracji publicznej przez co spełniona jest jedna z przesłanek, określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunkująca wniesienie skargi w trybie tego przepisu prawa.

Natomiast ocena interesów prawnych czworga skarżących wymaga zindywidualizowania, gdyż interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia zindywidualizowanego podmiotu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący w złożeniu skargi musi mieć interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Jeśli chodzi o interes prawny G. G. należy zgodzić się ze skarżącymi, że wynika on z faktu uczęszczania dzieci skarżącej do szkoły objętej zamiarem likwidacji. Z art. 15 ust. 2 i art.18 ustawy o systemie oświaty, ustanawiających obowiązek szkolny dziecka od początku roku kalendarzowego, wynika szereg obowiązków rodziców dziecka podlegającego obowiązkowi szkolnemu, w tym dopełnienie czynności związanych ze zgłoszeniem dziecka do szkoły, zapewnienie regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne, z których interes ten należy wywodzić (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 738/08, zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., I OSK 618/09 oraz wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r. I OSK 1256/09; publ. w bazie orzecznictwa dostępnej na stronie internetowej NSA). Tym bardziej interes prawny przysługuje pozostałym skarżącym, tj. A. M., E. W. i P. W. jako nauczycielom zatrudnionym w przedmiotowej szkole.

Możliwość likwidacji szkoły lub placówki publicznej przewiduje art. 59 ustawy o systemie oświaty, który – w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały – stanowił, że:

1. Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

1a. Szkoła w zakładzie poprawczym lub schronisku dla nieletnich oraz szkoła przy zakładzie karnym lub areszcie śledczym może być zlikwidowana w każdym czasie, po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole.

2. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny ( od 23 stycznia 2016 r. – po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty), a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną – za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

3.Dokumentację zlikwidowanej szkoły publicznej przekazuje się organowi prowadzącemu szkołę, z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przekazuje się organu sprawującego nadzór pedagogiczny, w terminie jednego miesiąca od dnia zakończenia likwidacji.

Zacytowany przepis był (obok przepisów dot. przekazywania szkół i placówek pomiędzy j. s. t ) podstawę prawną kwestionowanej uchwały. W uchwale powołano również przepisy art. 18 ust.2 pkt. 9 lit. h u. s. g., stanowiące, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, w tym - dotyczących: tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Kwestia kolejna, wymagająca wyjaśnienia w ramach kontroli skarżonej uchwały dotyczy charakteru prawnego uchwały o likwidacji szkoły. Jeden z głównych zarzutów skargi, to ten, że uchwała o likwidacji szkoły jest aktem prawa miejscowego i wymaga dla swej ważności oraz wywołania skutków prawnych opublikowania na zasadach przewidzianych dla ogłaszania aktów prawa miejscowego. Niedokonanie promulgacji jest istotnym naruszeniem prawa prowadzącym do stwierdzenia nieważności uchwały. W opinii organu – Rady Gminy K. - charakter uchwały wskazuje, że choć jest ona aktem prawnym, nie należy do katalogu aktów prawa miejscowego i – jak wyjaśnił to pełnomocnik Gminy na rozprawie – od 2012 r. zaniechano publikowania uchwał o likwidacji szkół w dziennikach urzędowych, aczkolwiek twierdzenie to było ogólne, nie poparte szerszym i bardziej konkretnym wyjaśnieniem.

Odnosząc się do istoty tego problemu skład orzekający w sprawie niniejszej wyraża pogląd, że uchwały rad gmin o likwidacji szkoły to akty prawa miejscowego, z czego wynikają konsekwencje polegające m.in. na konieczności publikacji aktów w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Można przypomnieć, że kwestia charakteru prawnego uchwały o zamiarze likwidacji szkoły została szeroko rozważona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10. Przedmiotem wskazanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było jednak wyjaśnienie wątpliwości, co do przynależności uchwały o zamiarze likwidacji szkoły oraz uchwały o likwidacji szkoły, podjętych na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, do grupy aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, które podlegają obowiązkowi promulgacji, lecz rozstrzygnięcie pytania, czy uchwały te podlegają obowiązkowi opiniowania przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Z udzielonej przez Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedzi nie wynikają zatem bezpośrednie wskazówki dotyczące rozstrzygnięcia problemu spornego w niniejszej sprawie

Natomiast rozważając generalną kwestię charakteru prawnego uchwał organów samorządu terytorialnego w sprawie likwidacji, utworzenia, bądź przekształcenia samorządowych jednostek organizacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy prawa ustrojowego nie pozwalają na jednoznaczne zakwalifikowanie przedmiotowych uchwał do określonej kategorii (aktów prawa miejscowego, aktów wewnętrznych czy aktów organizacyjnych). Dlatego przepisy prawa materialnego, określające zadania i kompetencje tworzonej lub likwidowanej jednostki organizacyjnej i charakter świadczonych przez nią usług, najczęściej będą przesądzały o zaliczeniu określonej uchwały do aktów prawa miejscowego, do aktów prawa wewnętrznego czy do innych aktów (zwłaszcza organizacyjnych). Z tych też względów nie można dać jednej odpowiedzi w kwestii charakteru prawnego uchwał dotyczących tworzenia i likwidacji wszystkich rodzajów samorządowych jednostek organizacyjnych.

Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, art. 59 ustawy o systemie oświaty nie określa charakteru uchwał o zamiarze likwidacji szkoły publicznej i o jej likwidacji mimo, że w ich przypadku istnieje odrębna, materialnoprawna podstawa ich podejmowania. Nie przesądza ona bowiem ani charakteru normatywnego podejmowanych uchwał ani też obowiązku poddawania ich opiniowaniu przez związki zawodowe. W sprawie objętej pytaniem prawnym obowiązek opiniowania Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł z art. 19 ustawy o związkach zawodowych, nie zaś z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały ( o zamierza likwidacji szkoły) jako źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zwrócił przy tym uwagę, że likwidacja publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym, dwuetapowym trybie, w którym podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły lub placówki stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację szkoły lub placówki. Czynności te stanowią niezbędny element procesu likwidacyjnego i ich niedokonanie lub niewłaściwe dokonanie skutkować może uznaniem późniejszej uchwały o likwidacji szkoły za sprzeczną z prawem. Taki sam skutek może nastąpić w sytuacji gdy uchwała o likwidacji nie zostanie poprzedzona podjęciem uchwały ujawniającej zamiar likwidacji szkoły.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, choć nie zawiera norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych, jak to ujęto w "klasycznym" rozumieniu tych pojęć. Jest to zatem akt prawny sensu largo stanowiący szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które mają charakter zewnętrzny, gdyż stanowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz" aparatu administracji samorządowej zmierzających do likwidacji szkoły i dokonania powiadomień oraz uzyskania wymaganej prawem opinii. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie może być zatem uznana za akt o charakterze jedynie wewnętrznym (organizacyjnym). Jej podjęcie stanowi bowiem niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Stanowisko to należy w pełni podzielić. Intencyjny charakter uchwały o zamiarze likwidacji szkoły jest szczególnie dostrzegalny przy wskazanej dwustopniowości procesu likwidacyjnego szkoły. Charakter zewnętrzny tego aktu wynika z obowiązku jego realizacji w określonej sekwencji czynności (dwóch etapach) umożliwiających zawiadomienie zainteresowanych lub uzyskanie wymaganych prawem opinii. Nie oznacza to, że uchwale o zamiarze likwidacji szkoły, należy przypisywać cechy aktu normatywnego rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny, określone nakazy zachowania jego adresatom .Natomiast aktem tego rodzaju jest uchwała o likwidacji szkoły, co wynika z poddania jej niniejszej analizie.

Oceniając charakter przedmiotowej uchwały w kontekście spełnienia cech aktów prawa miejscowego wskazać należy, że akty prawa miejscowego należą do konstytucyjnych źródeł prawa (art. 87 i 97 Konstytucji R.P.). O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter, oraz terytorialny zasięg działania (w doktrynie zalicza się do nich także przesłankę negatywną - niedopuszczalność regulowania aktem prawa miejscowego spraw należących do "materii ustawowej" (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, ss. 69-75). Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. Jak wyjaśnia NSA w cytowanym uzasadnieniu, zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę w sprawie likwidacji szkoły można uznać za akt generalny, przy czym pierwsza z tych uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga – aktem generalnym normatywnym. Tym samym uchwała o likwidacji szkoły jest aktem prawa miejscowego. Z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U.2010 r., Nr 97, poz. 1172 ze zm.) wynika, ze akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od terminu ich ogłoszenia (jeżeli dany akt nie określa innego, dłuższego terminu) zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W § 6 zaskarżonej uchwały Rady Gminy K. postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, co pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 1 , 41 i 42 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych ( publ. jw.).

Dlatego też zarzuty skarżących w tej mierze należy uznać za uzasadnione.

Sąd w składzie orzekającym podziela również pogląd, że uchwały rad gmin zawierające normatywne treści winny być podpisane przez przewodniczącego rady ( co nie dotyczy projektów uchwał, przedkładanych na sesję rady) i odwołuje się do wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wskazanego i cytowanego w skardze (II SA/Ol 818/08 z dnia 9 grudnia 2008 r.). Sąd podziela wyrażony tam pogląd i jego szczegółowe uzasadnienie, konstatację którego zawiera stwierdzenie, że cyt." Zatem uchwała [podjęta przez radę gminy winna być podpisana przez jej przewodniczącego (art. 19 ust. 2 ust. o s. g. Skoro zaś uzasadnienie stanowi integralną część uchwały , to także winno być podpisane przez przewodniczącego rady. Podpisanie go przez wójta ma zatem ten skutek, iż uzasadnienie uchwały nie pochodzi od organu uprawnionego do jej podjęcia. W związku z tym należy uznać, ze uchwała rady gminy w przedmiotowej sprawie/..../ została podjęta bez uzasadnienia, co czyni ją nieważną".

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest to o tyle istotne, że w uzasadnieniu do podjętej uchwały odwołano się zasadniczo jedynie do argumentów o charakterze ekonomicznym, które miały stanowczo przemawiać za potrzebą likwidacji szkoły w P., a te – jak wynika z protokołów sesji Rady Gminy w K., okazały się nie do końca odpowiadające rzeczywistości (tom V, k-22 akt adm.).

Zaznaczyć jednak należy, że celowość i słuszność uchwały pozostają poza zasięgiem kontroli sądu administracyjnego, który zaskarżone akty bada z punktu widzenia ich legalności.

Odnosząc się do legalności uchwały w pozostałym zakresie, w tym dalszych zarzutów skarżących, tyczących kwestii zawiadomienia rodziców dzieci tak o zamiarze likwidacji szkoły w P. jak i o jej likwidacji, wskazać należy, co następuje:

w odpowiedzi na skargę i na rozprawie pełnomocnicy Gminy dowodzili, że nieprawdziwe są zarzuty o pominięciu zawiadomienia któregoś z rodziców uczniów likwidowanej szkoły w P Z przedłożonych sądowi akt wynika, że w grudniu 2015 r. do szkoły uczęszczało 67 uczniów (k 60 i n. tomu II akt) i przeważająca większość rodziców dzieci została prawidłowo zawiadomiona o likwidacji szkoły, tj. – o treści zaskarżonej uchwały.

Wątpliwości Sądu wzbudziły dwie kwestie.

Pierwsza dotyczy "zawartości" zawiadomienia tj. jego treści. Skarżący podnieśli, że skoro zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły informować ma rodziców (opiekunów) uczęszczających doń uczniów o planach likwidacji szkoły, to informacja taka winna wyszczególniać, wyjaśniać, również powody podjęcia takiej decyzji, co ma umożliwić rodzicom uczniów dostosowanie swoich planów życiowych do możliwości kształcenia dzieci.

Tymczasem, zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała poprzedzona została rozesłaniem do rodziców dzieci zawiadomień o treści uchwały nr [...] z dnia 9 grudnia 2015 r., a ta uchwała dotyczyła założenia filii Publicznej Szkoły Podstawowej w K.. Prawidłową – formalnie – informację o nr i treści uchwały o zamiarze likwidacji szkoły w P. z końcem roku szkolnego 2016 wysłano do zainteresowanych dopiero w dniu 20 stycznia 2016 r., a więc – już po podjęciu uchwały o likwidacji przedmiotowej szkoły. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że treść art. 59 u.s.o. wymaga wdrożenia dwuetapowego procesu likwidacji placówki szkolnej, wobec czego zawiadomienie rodziców dzieci o zamiarze likwidacji szkoły po podjęciu uchwały o jej likwidacji wymogów art. 59 nie spełnia. Znajdujące się w aktach administracyjnych kopie zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły w P. ( np. t-IV, k-1) również nie zawierają wyjaśnień powodów zamiaru likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w P. poza ogólnikowym zapewnieniem, że reorganizacja nie pogorszy warunków nauczania ani dostępności do szkoły .A te zapewnienia nie są prawdziwe, skoro uczniowie starszych klas będą musieli dojeżdżać ok. 4,5 km do K., a liczebność klas szacowana jest na ok. 27-29 uczniów.(T.V, k-6 akt).

Po wtóre : aczkolwiek zgodzić się należy z twierdzeniem odpowiadającego na skargę, że ani orzecznictwo sądów administracyjnych ani zdrowy rozsądek nie stawiają "specjalnych" wymagań co do sposobu powiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, do której uczęszczają ich dzieci, a każdy ze sposobów ( o ile treść zawiadomienia dotrze do rodzica) jest dostatecznie dobry, to badanie akt zawierających kopie zawiadomień wysłanych do rodziców uczniów likwidowanej szkoły nasuwa wątpliwości co do prawidłowego zawiadomienia następujących osób:

-klasa II, poz.1. brak zawiadomienia ojca ucznia M. A.; grupa O, poz. 3. brak zawiadomienia M. C.; klasa V, poz.2.N. i D. D.– brak zawiadomienia do ojca dzieci; małż. G.- brak zawiadomienia ojca dzieci, zawiadomiona trzykrotnie A. J. - w spisie uczniów nie ma dzieci o tym nazwisku; klasa VI, poz. 5.E. K., brak zawiadomienia dla ojca dziecka; zawiadomiony K. N.– w spisie nie ma dziecka o tym nazwisku; k-206 zawiadomiony W. P.– w spisie nie dziecka o takim nazwisku; k-271, zawiadomiony A. S.– w spisie nie ma dziecka o tym nazwisku; k-382, zawiadomiony K. S. – w spisie nie ma dziecka o tym nazwisku.

Wymieniając, przykładowo, dostrzeżone nieprawidłowości ,Sąd zdaje sobie sprawę, że różnice nazwisk mogą wynikać z noszenia różnych przez ojca i dziecko (bądź – dotyczą opiekunów dzieci), ale taki sposób powiadomienia rodziców – bez odniesienia się do konkretnych danych personalnych ucznia – powoduje, że skontrolowanie, czy każdy z rodziców ucznia likwidowanej szkoły w P. został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły jest praktycznie niemożliwe.

To zaś budzi uzasadnione wątpliwości, czy przed podjęciem uchwały o likwidacji szkoły, a w szczególności – co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, każdy z rodziców uczniów zawiadomiony został o zamiarze likwidacji szkoły zgodnie z wymogiem z art. 59 ust. 1 u.s.o.

Dodać jeszcze należy, że sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w glosie aprobującej do wyroku SN z dn. 9.04.1999 r., III RN 166/98, OSP 2000/9/129, zgodnie z którą " Artykuł 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wyznaczył właściwość do podjęcia aktu o likwidacji przedszkola oraz właściwość do zawiadomienia o zamiarze i przyczynach likwidacji przedszkola, stanowiąc, że w tym zakresie jest właściwy organ prowadzący szkołę. Dokonując jednak oceny stopnia naruszenia prawa, konieczne jest dokonanie oceny konsekwencji prawnych tych dwóch czynności i zakresu właściwości do ich podjęcia. Akt likwidacji przedszkola jest czynnością prawną wywołującą skutek prawny, natomiast czynność zawiadomienia jest czynnością materialno-techniczną, nie wywołującą bezpośrednio skutków prawnych, a jedynie w procesie likwidacji przedszkola czynnością, której podjęcie warunkuje prawidłowość aktu likwidacji przedszkola. Dokonując zatem oceny stopnia naruszenia prawa co do wykonania czynności zawiadomienia nie przez radę gminy, a inny organ gminy czy jednostkę organizacyjną urzędu gminy, nie można odstąpić od zróżnicowania w tym zakresie konsekwencji prawnych naruszenia prawa."

Końcowo stwierdzić należy, że z treści przedstawionych dokumentów wynika, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Gminy K. zawiadomiła, w wymaganym terminie, [...] Kuratora Oświaty, projekt uchwały pochodził od Wójta Gminy. Projekt uchwały został również przedstawiony do zaopiniowania Zarządowi Okręgu [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego, Związkowi Międzyzakładowemu NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania i Radzie Pedagogicznej Zespołu Oświatowo-Wychowawczego w P., którzy – zgodnie – zaopiniowali negatywnie projekt likwidacji szkoły w P. Rada Rodziców szkoły oraz część mieszkańców gminy K. pisemnie sprzeciwili się projektowi likwidacji szkoły w P. (k-1, tom II akt adm.).

Z treści protokołu posiedzenia Rady Gminy w K. z dnia 30 grudnia 2015 r., wynika również, że procedura uchwalenia przedmiotowej uchwały przebiegała zgodnie z prawem, w tym przepisami art. 19 i art. 20 ustawy o samorządzie gminnym.

Pozostałe podniesione w skargach kwestie, wykraczają poza badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, gdyż dotyczą jej trafności lub słuszności (kwestii historycznych lub społecznych). W świetle zakresu kompetencji określonego w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 200 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (publ.j.w.) okoliczności te nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Z treści art. 91 ust. 1, 4 i 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Naruszenie wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego nakazu przestrzegania przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, tj. nieujęcie w uchwale zapisu o wejściu jej w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] oraz nieogłoszenie zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego we wskazanym publikatorze, naruszenie kompetencji organów gminy polegające na podpisaniu uzasadnienia zaskarżonej uchwały przez organ wykonawczy gminy – tj. wójta, a ponadto – opisane wyżej naruszenia art. 59 ust. 1 u.s.o.- stanowią w ocenie Sądu istotne naruszenia prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.