Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. i M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1150/18 w sprawie ze skargi J. Z. i M. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1150/18, oddalił skargę J. Z. i M. Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r.,nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na podstawie decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość położona w gminie B., obrębie K., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2325 ha (wydzielona z działki nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Wojewoda Zachodniopomorski z urzędu orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 41.850,00 zł na rzecz J. Z. i M. Z. z tytułu przejęcia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa wyżej opisanej nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i M. Z., kwestionując poprawność sporządzonego operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania i twierdząc, że nieruchomości sąsiednie przy gorszych bonitacjach gruntu zostały wycenione wyżej. Dodatkowo skarżący podnieśli, że biegła nie wyceniła ogrodzenia w postaci "pastucha elektrycznego" oraz kosztów wykonania niezbędnych zabiegów agrotechnicznych - orki zimowej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości położonej w gminie B., obrębie K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2325 ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego O. T. Organ uznał, że operat ten nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Zdaniem Ministra, biegła – wobec dominacji funkcji rolniczej jako przeznaczenia nieruchomości – prawidłowo zbadała rynek nieruchomości rolnych jako aktualnego sposobu użytkowania i rynek nieruchomości drogowych jako alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia. Wobec stwierdzenia zaistnienia tzw. zasady korzyści, rzeczoznawca majątkowy wyceniła przedmiotową nieruchomość w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, zgodnie z procedurą określoną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ wskazał, że gdy rzeczoznawca majątkowy przyjmuje do wyceny alternatywny sposób użytkowania nieruchomości, wynikający z celu wywłaszczenia jako korzystniejszy dla wywłaszczonego, to oznacza, że traktuje nieruchomość jako nieruchomość w tym przypadku drogową, uwzględniając przy wycenie cechy wpływające na wartość tego typu nieruchomości. Minister podał, że wobec faktu, iż w niniejszej sprawie biegła dokonała wyceny przejętego gruntu jako nieruchomości przeznaczonej pod drogę, to klasa bonitacji gruntu nie ma już znaczenia, ponieważ nie jest to czynnik cenotwórczy decydujący o wartości gruntów drogowych. Odnosząc się do zarzutu odmiennej wyceny nieruchomości sąsiednich organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy stanowi opracowanie na temat wartości rynkowej nieruchomości o dużym stopniu zindywidualizowania, uwzględniające cechy właściwe dla tej konkretnej nieruchomości i jak długo operat taki jest wykonany prawidłowo, nie ma podstaw podważać wskazanych w nim treści na podstawie operatów szacunkowych wykonanych dla zupełnie innych działek. Ustosunkowując się do braku wyceny ogrodzenia i orki zimowej organ wskazał, że biegła sporządzająca wycenę w niniejszej sprawie w piśmie z dnia 12 czerwca 2017r. wyjaśniła, że znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości ogrodzenie typu pastuch oraz orka zimowa nie stanowią części składowych gruntu, a zatem nie podlegają wycenie.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i M. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa Zachodniopomorskiego stanowił operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego O. T.

Autorka operatu szacunkowego ustaliła, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi fragment nieruchomości niezabudowanej, użytkowanej rolniczo – orka zimowa, do której dojazd możliwy był drogą gruntową. Dla nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy w B. nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r., działka położona była na obszarze o dominacji funkcji rolniczej. Biegła dokonała analizy cen transakcyjnych nieruchomości rolnych na rynku lokalnym (powiat g., gmina B.) i drogowych na rynku regionalnym (województwo zachodniopomorskie poza terenami miejskimi zurbanizowanymi) i stwierdziła, że na badanym rynku przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia (droga) powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. W związku z powyższym, biegła przy wycenie przedmiotowej nieruchomości stosując tzw. zasadę korzyści posłużyła się transakcjami nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i zastosowała procedurę wyceny zawartą w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Na potrzeby opisywanej wyceny biegła dokonała analizy kształtowania się cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi na obszarze województwa zachodniopomorskiego, z okresu od 2015 r. do dnia wyceny.

Sąd podkreślił, że art. 153 u.g.n. nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny być przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że zarówno z powołanych przepisów prawa, jak i zasad logiki wynika, iż wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają charakter specjalistyczny. Stąd ani strona, ani organ, nie ma podstaw do ich kwestionowania.

Sąd podzielił ocenę organu, że operat szacunkowy z dnia 23 lutego 2017 r., nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W ocenie Sądu, opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Sąd stwierdził, że nie miał podstaw do uznania, iż postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego) według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 152 ust. 2 i 3 w zw. z art. 153 ust. 1 oraz art 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zastosowanych celem sporządzenia operatu szacunkowego, będącego podstawą do wydania decyzji o wysokości odszkodowania.

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie organu dokonania czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślili, że ich zamiarem nie jest podważenie części specjalistycznej operatu, lecz sposobu, w jaki została przygotowana lista nieruchomości, które wpłynęły na wycenę ich nieruchomości.

Wskazano, że wobec sposobu przygotowanej listy cech cenotwórczych, nieruchomość gruntowa skarżących została oceniona na 0% właściwości w każdym kryterium i otrzymała najniższą z możliwych wycenę. Skarżący zaznaczyli, że elementem podlegającym analizie nie była wielkość nieruchomości, co ma znaczenie dla każdej nieruchomości, bez względu na jej rodzaj czy przeznaczenie i co niejednokrotnie zostało podniesione przez sądy administracyjne. Zdaniem skarżących nieruchomość, będąca działką rolną, nie powinna być szacowana według wagi dla nieruchomości zabudowanych, gdyż ani jej położenie, ani jej sąsiedztwo ani dojazd nie ma tutaj najwyższego znaczenia. Podobnie jest z potencjałem inwestycyjnym, gdzie odniesienie pojęcia terenu inwestycyjnego do działki mającej za sąsiedztwo inne działki rolne w obszarze rolnym i rolnym regionie nie powinno mieć miejsca. Wobec tego skarżący kwestionują sposób przeprowadzenia czynności operatu. Zdaniem skarżących, zaniechanie wyjaśnienia użytych kryteriów przez rzeczoznawcę, a następnie zaniechanie kontroli zleconego operatu jest rażącym naruszeniem ich konstytucyjnych praw do wyjaśnienia sprawy. Organ obowiązany jest bowiem do sprawdzenia, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje konkluzje. Ograniczenie się organu do przywołania samych konkluzji nie wypełnia obowiązku kontroli w żadnym stopniu i narusza art. 7 K.p.a. Podkreślono, że skarżący nie podważają wiedzy rzeczoznawcy, lecz kryteria przyjęte przez rzeczoznawcę.

Skarżący zaznaczyli, że dochowali należytej staranności i niezwłocznie po otrzymaniu operatu skierowali pismo do organu zlecającego szacowanie. Pismo to powinno zainicjować proces kontrolny, jednakże czynności kontrole nie zostały podjęte. W ich miejsce organ odpowiedzialny za decyzję o ustaleniu odszkodowania, posłużył się odpowiedzią od rzeczoznawcy, w której nie odniósł się on do wybranych metod i kryteriów.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej – na wezwanie Sądu – wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z 25 kwietnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi strony niniejszego postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego, zarządzeniem z 13 maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Należy wskazać, że stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zrzucili naruszenie prawa materialnego, lecz nie wskazali, jaką postać ma to naruszenie ( czy chodzi o błędną wykładnią czy też o niewłaściwe ich zastosowanie), ani też nie określili na czym polega naruszenie podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie lub mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005r. sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1026/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Z kolei naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym lub jaki przepis sąd powinien zastosować (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2005r. sygn. akt I FSK 107/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższych wymagań nie spełnia postawiony w niniejszej sprawie zarzut kasacyjny oparty na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto zarzutów naruszenia poszczególnych przepisów prawa materialnego, wskazanych jako naruszone, nie opisano i nie wyjaśniono dlaczego, zdaniem skarżących, wskazane w skardze kasacyjnej konkretne przepisy prawa zostały naruszone. Podniesiony, jako naruszony art.152 ust.2 i 3 stanowi: "Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust.2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (ust.3). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśniono na czym polega naruszenie wskazanego przepisu.

Wskazać też należy, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985). Zauważyć jednak należy, iż to rozporządzenie zmieniające nie zawiera § 36, kończy się ono bowiem na § 2. Z kontekstu uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, iż skarżącym chodziło o zmianę § 36 dokonanego tym rozporządzeniem. Jednak numeryczna jednostka tego rozporządzenia zmieniającego to § 1 pkt 11). Tą bowiem jednostką redakcyjną wprowadzono zmiany m.in. do § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Zmiany te zresztą zostały uwzględnione w tekście obecnie brzmiącego § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2021 r., poz. 555).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jedynie ogólnikowo opisano zarzuty do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, bez żadnego odniesienia do przepisów prawa materialnego. Z ogólnikowego uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionują dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, przyjęte przez biegłą kryteria i cechy wpływające na wartość nieruchomość wycenianej oraz fakt niedopuszczenia przez organ opinii innego biegłego.

Odnosząc się do powyższego należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje biegły rzeczoznawca. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zwane dalej "rozporządzeniem". W świetle art. 130 ust. 2 u.g.n., operat szacunkowy jest zasadniczym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Jest to dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest jedynie zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu. Negatywna ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do jego spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Wprawdzie tego rodzaju operat nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie organu administracyjnego, lecz jako dokument sporządzony przez eksperta (rzeczoznawcę majątkowego) dysponującego wiedzą fachową w dziedzinie szacowania nieruchomości, ma zarazem moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.). Zarówno sąd administracyjny, jak też organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest więc możliwa do granic wiedzy specjalistycznej, jaką posiada organ w zakresie metodologii szacowania nieruchomości. Jak zostało to już wyżej wskazane o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., decyduje rzeczoznawca majątkowy. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania - w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wskazać należy, że ustawową definicję nieruchomości podobnej zawarto w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności: przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości. Z definicji tej wynika także, iż katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna, jak również wielkość powierzchni nieruchomości. Natomiast żaden przepis prawa – w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej – nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zatem, nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści powoływanego art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, który wybierając podejście porównawcze zobowiązany jest zamieścić w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego. Takie uzasadnienie, w operacie sporządzonym w niniejszej sprawie, zostało zawarte.

Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne opisane zostały w § 36 rozporządzenia. Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 tego rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1–3 stosuje się odpowiednio. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości, stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania, winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Według sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2017r., biegła zastosowała podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Stosując metodę tzw. korzyści, przy wycenie posłużyła się transakcjami nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i zastosowała procedurę wyceny z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Uzasadniła dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie. Na potrzeby wyceny nieruchomości gruntowej, rzeczoznawca majątkowy określiła rodzaj rynku – nieruchomości gruntowe niezabudowane, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako prawo własności o charakterze rolnym oraz nieruchomości gruntowe niezabudowane, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako prawo własności przeznaczone i nabywane pod drogi lub ich poszerzenie. Wskazano obszar rynku – w zakresie nieruchomości gruntowych niezabudowanych rolnych – rynek lokalny powiat g., gmina B.; w zakresie nieruchomości drogowych – rynek regionalny – województwo zachodniopomorskie. Podano też zakres czasowy badania – lata 2015 – 2017 r. W tabeli nr 1 biegła przedstawiła transakcje gruntami rolnymi (26 transakcji). Najniższa cena transakcji wynosiła 10,148 zł/ha, zaś najwyższa 41,455 zł/ ha, z tego biegła wyliczyła cenę średnią 26,353 zł/ha. W tabeli nr 2 biegła wskazała transakcje działkami drogowymi (19 transakcji). Biegła wyjaśniła, że ze względu na charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której jest położony przedmiot wyceny, z bazy wykluczono transakcje nieruchomościami położonymi w obrębach miejskich. Pozostawiono w bazie 11 transakcji tzw. drogowych, spełniających kryterium podobieństwa i nie budzących wątpliwości co do ich charakteru. Cena uzyskana wśród tych transakcji najniższa to 18 zł/ m2, najwyższa 30,06zł/m2, cena średnia 25,66 zł/m2. Biegła wyjaśniła, że jeżeli wycenie podlega nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod drogę lub przyjęcie takiego przeznaczenia wynika z zasady korzyści dla wywłaszczonego (tak jak w niniejszej sprawie), to przy wycenie należy wprost stosować §36 rozporządzenia. W wyniku szczegółowej analizy transakcji drogowych biegła stwierdziła, że istotnymi cechami cenotwórczymi w tym segmencie rynku są: lokalizacja ogólna w zależności od położenia nieruchomości, sąsiedztwo rozumiane, jako stopień zurbanizowania otoczenia, położenie w terenie w aspekcie jego możliwości inwestycyjnych oraz jakość dojazdu w przypadku działki dzielonej, rozpatrywana w odniesieniu do działki pierwotnej. Biegła stwierdziła, że cechy geometryczne nie wpływają na ceny jednostkowe nieruchomości drogowych, ponieważ ich kształt i wielkość są zdeterminowane tylko i wyłącznie potrzebami realizowanych inwestycji drogowych. Jeśli chodzi o przyjęte przez biegłą wagi cech i skalę ocen, co kwestionują skarżący kasacyjnie, to należy wyjaśnić, że przyjęcie przez biegłą wagi cech rynkowych i określonej skali ocen, należy do wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy. Do tabeli nr 4 stanowiącej przyjęte skale ocen biegła zawarła w opinii wyczerpujące uzasadnienie i nie ma podstaw ku temu, by je kwestionować.

Charakter pozyskanego dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego pozwala zatem na przyznanie mu waloru przydatności dowodowej. Należy bowiem odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która - zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. - należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić tylko w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, w/w przepis nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Natomiast, nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro - w ich ocenie - operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości, organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska strony skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego. Jeśli zaś strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawniona była właśnie na mocy art. 157 u.g.n. Zatem w sytuacji, gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji, możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W niniejszej sprawie skarżący kwestionowali prawidłowość sporządzonego operatu jednak nie skorzystali z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n. i nie poddali go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani też w toku postępowania administracyjnego nie przedstawili kontroperatu. Podnoszone przez skarżących okoliczności korzystniejszej wyceny gruntów przez innych rzeczoznawców nie mogły odnieść skutku, gdyż każda nieruchomość jest szacowana indywidualnie, a wobec nie przedstawienia kontroperatu i nieskorzystania z weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców, tego rodzaju zarzuty nie mogły być uwzględnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w skardze kasacyjnej przepisy nie mogą zostać uznane za usprawiedliwione, gdyż stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia wszystkie warunki formalne, jest logiczny, kompletny i spójny. Organy administracyjne prawidłowo zweryfikowały treść operatu szacunkowego. Natomiast merytoryczna prawidłowość sporządzenia operatu może być podważona jedynie w drodze przedłożenia stosownego dokumentu zawierającego ocenę sporządzoną przez osoby dysponujące wiedzą specjalistyczną.

Podkreślić także należy, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący skorzystali z prawa do wniesienia uwag do operatu, w związku z czym organ zwrócił się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do nich. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. rzeczoznawca odniosła się do tychże uwag, wskazując, że po ich przeanalizowaniu, podtrzymuje ustalenia operatu szacunkowego, nie znajdując błędów merytorycznych. Biegła wyjaśniła, że klasa bonitacyjna gruntu ma znaczenie przy wycenie w oparciu o segment gruntów rolnych. W niniejszej sprawie zastosowała zasadę korzyści dla wywłaszczonego i wyceniła nieruchomość w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Biegła podkreśliła, że grunty rolne osiągają średnią cenę 26.353 zł/ha, zaś grunt przedmiotowej nieruchomości został wyceniony na poziomie 180 000 zł/ha, a zatem zarzut o zaniżeniu wartości nie ma żadnego uzasadnienia. Biegła stwierdziła ponadto, że grunt nieruchomości sąsiednich, o takich samych ocenach cech cenotwórczych, został oszacowany na tym samym poziomie. Podkreśliła, że ogrodzenie typu pastuch i koszty orki zimowej nie stanowią części składowych nieruchomości i nie podlegają wycenie.

Zatem, w okolicznościach prawnych i faktycznych niniejszej sprawy uznać należy, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), orzekł, jak w sentencji.

.