II SA/Gd 640/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-05-27	
Data wpływu	2019-10-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186; art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. Ż. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
B. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 13 sierpnia 2019 r.,którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 31 maja 2019 r. o braku podstaw do nałożenia w trybie nadzoru budowlanego określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych instalacji elektrycznych i teletechnicznych na elewacji budynku do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

PINB w toku postępowania w sprawie wykonania instalacji elektrycznej na zabytkowej elewacji budynku przy ul. W. w S., na podstawie oględzin z dnia 7 stycznia 2019 r. stwierdził, że na elewacji wschodniej w 2016 r. właściciele lokali nr 1 i nr 2 zdemontowali skrzynkę telekomunikacyjną telewizji kablowej UPC i przenieśli ją do wewnątrz (do piwnicy) budynku. Ponadto na każdej elewacji znajduje się lampa oświetleniowa z czujnikiem ruchu – dwie lampy zasilane są z klatki schodowej, a pozostałe dwie zasilane są z lokalu nr 2. Oświetlenie to istnieje od lat 90 XX w., a w roku 2016 zostały wymienione na nowe przez właścicieli lokali nr 1 i nr 2. Co więcej, na elewacji wschodniej i północnej zamontowane są także sygnalizatory alarmu lokalu nr 2, bez widocznego okablowania, zostały one wykonane w 2000 r. również przez właścicieli lokali nr 1 i nr 2 w budynku. Organ ustalił też, że na trzech elewacjach na wysokości okien lokalu nr 3 zamontowane są kamery (dwie kamery na wysokości parapetów dwóch okien, dwie kamery zamontowane do balustrady balkonu). Według oświadczenia właściciela tego lokalu, B. Ż., kamery osadzone są w doniczkach, okablowanie do lokalu poprowadzone jest przez stolarkę okienną z mieszkania nr 3, kamery zostały zamontowane przed 2013 r. przez ówczesna właścicielkę lokalu nr 3, jego matkę).

W ocenie organu wykonanie opisanych wyżej instalacji elektrycznych i teletechnicznych oraz ich ewentualne nieznaczne modernizacje nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, ich wykonanie nie wymagało również zgody konserwatora zabytków. Nie zostały ona również wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub też naruszenia prawa. Zdaniem organu ich wykonanie nie było też uzależnione od przedłożenia przez inwestorów oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z czym kwestia ta nie wymagała wyjaśnienia przez organ. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u stawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, obowiązku wykonania określonych czynności lub robot budowlanych, w celu doprowadzenia tych instalacji do stanu zgodnego z prawem., o czym organ orzekł w decyzji z dnia 31 maja 2019 r.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez współwłaściciela budynku B. Ż. WINB decyzją z dnia 13 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że czynności polegające na wykonaniu punktów oświetleniowych, sygnalizacji alarmu oraz kamer wraz z okablowaniem na budynku można uznać za modernizację budynku. Termin ten nie występuje w ustawie Prawo budowlane, jednak jest to pojęcie związane z pracami budowlanymi. Modernizacja oznacza wykonanie takich prac, których celem jest ulepszenie stanu obiektu ponad stan, jaki można osiągnąć za pomocą remontu, a jej celem nie jest jedynie odtworzenie dawnej świetności obiektu, lecz doprowadzenie do stanu, w którym obiekt będzie wyraźnie lepszy, niż był jako "nowy". Lampy, czujki oraz kamery nie zmieniają parametrów użytkowych i technicznych obiektu, wyglądu obiektu, nie ingerują w jego strukturę. Zamontowane elementy nie są też trwale związane z elewacjami i mogą być łatwo zdemontowane bez naruszenia struktury elewacji. Bezzasadny jest zatem w ocenie organu zarzut, że zostało dokonane zniszczenie mienia wspólnego poprzez wykonanie instalacji elektrycznej, jak również zarzut, że na wykonanie tych prac inwestorzy powinni byli uzyskać zgodę wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej.

Jak zauważył organ, przedmiotowe roboty zostały wykonane na podstawie uchwał nr [..] z dnia 12 listopada 2015 r. oraz nr [..] z dnia 26 lutego 2016 r., podjętych przez właścicieli lokali nr 1 i nr 2. Oznacza to, że uchwały te zostały podpisane przez większość Wspólnoty (ilościowo i udziałowo). Zdaniem organu czynności, które nie naruszają i nie zagrażają interesom współwłaścicieli niedziałających, a z takimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie, mogą być uznane za czynności zwykłego zarządu, niewymagające uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na ich realizację.

Zdaniem WINB w sprawie prawidłowo też ustalono, że na wykonanie przedmiotowych prac nie było konieczne uprzednie uzyskanie pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. Wprawdzie przedmiotowy budynek położony jest na terenie układu urbanistyczno- krajobrazowego miasta S., wpisanego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [..] z dnia 12 lutego 1979 r. do rejestru zabytków województwa pod nr [..] (nr dawnego rejestru zabytków województwa [..]), jak również ochrona konserwatorska wynikająca z wpisu do wojewódzkiego rejestru zabytków zespołu urbanistycznego została uwzględniona w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta nr XXXIlI/536/2002 z dnia 21 czerwca 2002 r.), a sam budynek wpisano do Gminnej Ewidencji Zabytków pod l.p. [..], lecz w ocenie organu charakter ochrony konserwatorskiej oraz rodzaj przedmiotowych prac nie uzasadniają obowiązku uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Zdaniem organu nadzoru budowlanego zastosowanie art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do inwestycji przy budynkach objętych wyłącznie ochroną obszarową (wchodzących w skład układu urbanistycznego) wymaga uprzedniej, wnikliwej weryfikacji cech i parametrów inwestycji oraz jej wpływu na cechy charakterystyczne chronionego układu. Objęcie bowiem przedmiotowego budynku ochroną konserwatorską nie powoduje, że wszystkie prace na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia i muszą uzyskać pozwolenie konserwatora zabytków. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty - zewnętrzne cechy obiektów tworzące substancję zabytkową, lecz objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, a więc zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu szerokości i przekroju oraz zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespól. Wpis obszarowy nie oznacza jednak, że ochronie konserwatorskiej podgalają wszystkie jego elementy

W konsekwencji organ uznał, że inwestycja polegająca na zainstalowaniu 2 lamp oświetleniowych i wymianie dwóch innych istniejących od łat 90-tych XX w. na nowe oraz instalacji czujek bezpieczeństwa nie może wywrzeć żadnego wpływu na cechy kształtujące obraz chronionego zespołu. Prace te nie spowodowały naruszenia struktury elewacji budynku, nie zmieniły żadnego parametru charakteryzującego elewacje budynku kształtów, kolorów i konstrukcji ścian, nadproży, jak i elementów wykończenia budynku. Zatem ich wykonanie nie wymagało uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków.

W związku z tym wykonanie spornych robót nie nastąpiło bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak również zgodnie ze złożonymi w toku postępowania protokołami kontroli okresowych stanu technicznego budynku i opiniami pożarowymi w odniesieniu do instalacji elektrycznych, nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska, nie ma też podstaw do stwierdzenia, że omawiane roboty wykonano nieprawidłowo. Nie ma zatem podstaw do nakazania wykonania jakichkolwiek czynności naprawczych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, ani do przywrócenia poprzedniego stanu elewacji poprzez demontaż opraw oświetleniowych i sygnalizacji alarmu.

W skardze zarzucono naruszenie art. 36, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że na przeprowadzenie przedmiotowych na zabytkowej elewacji nie trzeba było uzyskać pozwolenia konserwatora w formie decyzji administracyjnej oraz błędne odczytanie przez organ zapisów miejscowego planu i przyjęcie, że ochronie konserwatorskiej nie podlega elewacja przedmiotowego budynku.

W uzasadnieniu skarżący wskazał na szereg dokumentów, z których wynika, że przedmiotowy budynek, a także jego elewacja, podlega ochronie konserwatora, tj. opinia Konserwatora Zabytków Miasta z dnia 11 marca 2015 r. opiniująca program prac konserwatorskich dotyczących przedmiotowego budynku, pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "MKZ"), z którego wynika, że willa z 1909 r. przy ul. W. w S. ujęta jest w Gminnej Ewidencji Zabytków pod nr [..] oraz podlega ochronie w planie miejscowym, pismo MKZ z dnia 15 lipca 2015 r., gdzie wyraźnie podano, że ochrona względem przedmiotowego obiektu dotyczy zewnętrznej tkanki budynku, wyrok NSA sygn. akt II OSK 896/17, dotyczący innych robót wykonywanych w tym budynku, gdzie podnoszono kwestię ochrony konserwatorskiej tego budynku, a także postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 19 lipca 2018 r. wzywające skarżącego, jako zgłaszającego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu lampy oświetleniowej wraz z instalacjami i czujką na elewacji, do przedłożenia decyzji konserwatora. Z kolei z szeregu pism MKZ z lipca i października 2016 r., stanowiących odpowiedź na zapytania skarżącego, wynika, że na zamontowanie lampy oświetleniowej wraz z okablowaniem i osprzętem oraz na zamontowanie kamer mocowanych do elewacji inwestorzy nie uzyskali wymaganego pozwolenia konserwatorskiego.

Wobec tego w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej i zniszczenia mienia należącego także do skarżącego, jako współwłaściciela części wspólnych budynku. Przy czym nieprawdą jest, że omawiane roboty nie są trwale związane z elewacjami a ich zdemontowanie nie naruszy struktury elewacji, albowiem lampy oraz czujniki ruchu są zamontowane poprzez nawiercenie otworów w elewacji, a podczas tych czynności nastąpiło uszkodzenie elewacji, zatem po zdemontowaniu tych elementów pozostaną otwory po śrubach mocujących.

Nieuprawnione są także twierdzenia, że w sprawie nie trzeba było badać prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a na prowadzenie robót nie było wymagane uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli, w tym skarżącego. Kwestia ta została bowiem przesądzona zarówno w decyzji Wojewody z dnia 19 kwietnia 2019 r. w sprawie innych robót w tym samym budynku, jak również we wskazanym wyroku NSA. Zatem organ zobowiązany jest badać posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a roboty w częściach wspólnych nieruchomości nalezą do kategorii czynności przekraczających zwykły zarząd i wymagają udzielenia zgody na ich wykonanie przez wszystkich członków wspólnoty. Konieczność uzyskania takiej zgody potwierdza również wskazane postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 19 lipca 2018 r., w którym wezwano skarżącego do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że elewacja należy do części wspólnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, w tym wydawanych decyzji administracyjnych, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta ogranicza się zatem do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego.

W myśl art. 145 p.p.s.a. uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu według tych kryteriów sąd doszedł do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Przedmiotem zaskarżenia jest opisana decyzja WINB, który utrzymał w mocy decyzję organu nadzoru pierwszej instancji orzekającą o braku podstaw do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych instalacji elektrycznych i teletechnicznych na elewacji budynku przy ul. W. w S.

Zakwestionowane rozstrzygnięcie podjęte zostało w toku prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego procedury naprawczej określonej w art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 tej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Ponadto w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (zob. uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, dostępna w CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Sporne roboty dotyczyły demontażu skrzynki telekomunikacyjnej telewizji kablowej i przeniesienia jej do wnętrza budynku (piwnicy) oraz związanej z tym konieczności przedłużenia kabli na elewacji wschodniej budynku, wymiany lamp oświetleniowych na elewacjach, a także montażu na elewacji wschodniej i północnej sygnalizatorów alarmu. Roboty budowlane zostały wykonane na mocy uchwał podjętych przez trzech z czterech współwłaścicieli wielorodzinnego budynku.

Mając to na uwadze należy zgodzić się, że na wykonanie tych robót nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 27 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wykonywanie instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, klimatyzacyjnych i telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W tej kategorii robót niewątpliwie mieści przeniesienie skrzynki telekomunikacyjnej z elewacji budynku do jego wnętrza. Także przedłużenie istniejącego okablowania telekomunikacyjnego, a więc realizacja linii kablowej (budowa i przebudowa), rozumianej jako połączone wzdłużnie odcinki kabli i mieszczącej się pod pojęciem infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego), nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 20a i art. 29 ust. 2 pkt 1a). W ocenie sądu, rację ma także organ wskazując, że reżimowi Prawa budowlanego nie podlegały roboty związane z montażem kamer monitoringu i wymiana istniejącego zewnętrznego oświetlenia na lampy z czujnikiem ruchu. Elementy te stanowią bowiem instalacje wewnętrzne budynku, gdyż są zasilane z jego środka, a jedynie ich część użytkowa, służąca zapewnieniu bezpieczeństwa mieszkańców i poprawie funkcjonalności budynku, wykracza poza obręb budynku. Ponadto, należy zwrócić uwagę, że unormowania art. 29 w związku z art. 30 Prawa budowlanego mają na celu zmniejszenie kontroli administracyjnej przedsięwzięć drobnych, nieskomplikowanych pod względem technicznym i łatwych do realizacji, a taki charakter mają niewątpliwie wszystkie roboty objęte kontrolą organów nadzoru w niniejszej sprawie.

W związku z tym zasadnie w zaskarżonej decyzji wskazano, że co do zasady roboty te nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę czy też dokonania zgłoszenia przed ich wykonaniem. Niemniej jednak w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego, który przewiduje, że roboty budowlane zwolnione przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę (pkt 1), a na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 (pkt 2). Przepis ten koresponduje z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067), dalej jako ustawa o ochronie zabytków, który stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy budynek mieszkalny położony jest na terenie historycznego układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta, wpisanego decyzją WKZ z dnia 12 lutego 1979 r. do rejestru zabytków województwa pod nr [..]. Zgodnie z tą decyzją, w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej A.2 obowiązuje ścisła ochrona struktury przestrzennej; w skali architektonicznej restauracja istniejącej substancji oraz w uzasadnionych przypadkach wymiana substancji architektonicznej i rekompozycja historycznej bryły. Ponadto również obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta nr XXXIlI/536/2002 z dnia 21 czerwca 2002 r.) przewiduje strefę ochronną "A" pełnej ochrony historycznej, w tym elewacji i usytuowania budynku przy ul. W. Wreszcie też sam budynek wpisany został do Gminnej Ewidencji Zabytków pod l.p. [..].

Te istotne okoliczności wskazują, że wprawdzie w analizowanym wypadku mamy do czynienia z wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, lecz nie oznacza to, jak przyjął organ nadzoru budowlanego, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (zob. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2152/20, dostępny w CBOSA). W wypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo zespołu budowlanego (zlokalizowanego na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego) tj. powiązanej przestrzennie grupy budynków, należy mieć na uwadze, że przedmiotem ochrony jest także ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki m.in. ze względu na wyróżniające cechy formy architektonicznej i stylu, w których mieści się też wygląd elewacji (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 216/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2680/11, dostępne w CBOSA).

W konsekwencji, w ocenie sądu, pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robot budowlanych dotyczy również obszaru wpisanego do rejestru zabytków, a nie wyłącznie obiektu budowlanego wpisanego odrębnie do tego rejestru, gdyż wpis do rejestru układu urbanistycznego oznacza automatycznie, że ochrona konserwatorska rozciąga się na cały obszar tego układu (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1643/11; z dni 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 735/11, dostępne w CBOSA). Takie stanowisko pozostaje zresztą w pełnej korelacji z brzmieniem art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym wymóg uzyskania pozwolenia w sposób wyraźny odnosi się do "prowadzenia robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków". Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie nie figurującym w rejestrze zabytków, ale objętym ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie zatem wymagało uzyskania pozwolenia przewidzianego w art. 39 ust. 3 Prawo budowlane. Wprawdzie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego obejmuje wyłącznie roboty wymagające pozwolenia na budowę, to jednak z ustawy o ochronie zabytków, w tym z treści art. 36 ust. 1 oraz ust. 8, wynika, że w tych przypadkach obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zbytków dotyczy również robót, które wymagają jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1), oraz robót niewymagających ani pozwolenia, ani zgłoszenia (zob. A. Ostrowska, Art. Art. 39 - Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym objętym ochroną zabytków [w:] A.Gliniecki, Prawo budowlane.Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016).

Zatem roboty budowlane przy elewacji budynku wchodzącego w skład zespołu zabudowań objętych historycznym układem urbanistycznym i objętego ochroną wynikającą z planu miejscowego w zakresie tej elewacji, z mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1903/18, dostępny w CBOSA). Pozwolenie to jest natomiast pozwoleniem, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jeżeli więc inwestor nie legitymuje się takim dokumentem, nie jest możliwe zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1900/11, dostępny w CBOSA). Z taką sytuacją, zdaniem sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wprawdzie organ odwoławczy zasadnie wskazał, że przedmiotowe roboty miały niewielki zakres, tym niemniej kwestia ta ma znaczenie w kontekście konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o których mowa w art. 28 i art. 30 Prawa budowlanego, nie zaś dla wymogu uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Dla tego ostatniego aktu istotne znaczenie ma to, czy określone roboty, bez względu na ich zakres, ingerowały w substancję budynku w sposób, który może naruszać zasady obowiązującej ochrony konserwatorskiej. Natomiast w ocenie sądu w rozpoznawanym wypadku, wbrew stanowisku WINB, kwestia tej ingerencji nie została wyjaśniona w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Jak wynika bowiem z załączonych do skargi zdjęć, montaż kamer spowodował niewielkie uszkodzenia elewacji w miejscach przewiertu (k. 108 akt sądowych). I o ile należy zgodzić się, że takie uszkodzenia nie mają wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji budynku, to jednak należało uwzględnić, że do uszkodzeń tych doszło na elewacji podlegającej ochronie w planie miejscowym, budynku objętego ochroną konserwatorską obszarową. W takiej zaś sytuacji, jeżeli roboty nawet o niewielkim zakresie powodują uszkodzenia zabytkowej elewacji, ich przeprowadzenie, a w razie zakończenia robót doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, tym bardziej powinno zostać poprzedzone uzyskaniem pozwolenia konserwatorskiego. Tylko bowiem ten organ władny jest stwierdzić, czy planowane lub już wykonane roboty naruszają substancję budynku w taki sposób, który narusza ustalony zakres ochrony konserwatorskiej.

Stanowisko o konieczności uzyskania w niniejszej sprawie pozwolenia konserwatorskiego jest zasadne tym bardziej, że w materiale dowodowym znajdują się pisma i inne dokumenty Konserwatora Zabytków Miasta wskazujące, że organ ten akceptuje objęcie ochroną konserwatorską wynikającą z wpisu obszarowego także zewnętrzną tkankę budynku przy ul. W. i dostrzega potrzebę kontroli konserwatorskiej robót budowlanych związanych z tym budynkiem. W szczególności, w piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r. wprost Konserwator zaznacza, że wszelkie działania przy zabytku oraz w jego bezpośrednim otoczeniu, takie jak projektowany montaż skrzynek gazowych na elewacji budynku (podkreślenie własne), wymagają zgody właściwego organu konserwatorskiego. W piśmie tym organ jednocześnie wyraził opinię, że z uwagi na ochronę elewacji budynku roboty montażowe na elewacji należy skonsultować w zakresie lokalizacji, gdyż wskazane jest odsunięcie niezbędnych instalacji technicznych od osłon widokowych, chronionych elewacji czy brył budynku, zamaskowanie ich, przy dopasowaniu gabarytów i kolorystyki do istniejących detali architektonicznych. Wprawdzie przytoczone pismo dotyczy montażu innych elementów niż będące przedmiotem niniejszego postępowania, lecz wynika z niego jasno, że zdaniem organu konserwatorskiego wszelkie roboty na elewacji budynku również objęte są obowiązkiem uzyskania opinii i pozwolenia konserwatorskiego, a przy tym nie mogą one być wykonywane w sposób dowolny, zgodnie z koncepcją inwestora, lecz powinny spełniać określone wymogi, w celu zachowania historycznej bryły budynku i jego architektonicznych walorów.

Konieczność udziału Konserwatora Zabytków w procedurze związanej z robotami budowlanymi przy przedmiotowym budynku potwierdza także treść dołączonego do skargi "Orzeczenia konserwatorskiego z programem prac konserwatorskich" dotyczącego budynku mieszkalnego typu willowego przy ul. W. w S., sporządzonego na zlecenie jednego z inwestorów przedmiotowych robót, D. P. W pkt. 5.2 tego opracowania wskazano, że prawie na całej powierzchni elewacji zachował się pierwotny tynk (s. 7 opracowania). Oryginalne i historyczne są także dekoracyjne detale sztukateryjne, wapienne zdobiące elewację w obrębie otworów okiennych i drzwiowych – portalu (pkt 6, s. 10). Natomiast w pkt 7.3 dokumentu wskazano, że stan elewacji budynku jest średni. Zniszczenia mechaniczne wynikają z montażu współczesnych urządzeń oraz okablowania. W związku z tym, w programie prac konserwatorskich i budowlanych w pkt 9.3.6 – Wypełnianie ubytków wyraźnie wskazano, że metodyka oraz miejsca wprowadzania przewodów pod tynk należy uzgodnić z nadzorem konserwatorskim. Próby wypełnienia ubytków należy przedstawić organowi konserwatorskiemu.

Wprawdzie zalecenia te wynikają z dokumentu prywatnego i dotyczą prac konserwatorskich, lecz nie ulega wątpliwości, że mogą być pomocne w ustalaniu zakresu ochrony, jaka obejmuje sporny budynek, w szczególności co do jego elewacji, o których inwestor wiedział, bowiem opracowanie zostało przygotowane na jego zlecenie. W opracowaniu tym wskazano także jakie roboty spowodowały dotychczasowe uszkodzenia budynku, co potwierdza tezę, że montaż współczesnych urządzeń (kamery) i ich okablowanie, choć są robotami co do zasady o niewielkim zakresie i znaczeniu dla substancji zwykłego budynku, to w odniesieniu do obiektu znajdującego się na terenie wpisanym do rejestru zabytków, mogą powodować uszkodzenia mające znaczenie dla zachowania jego walorów historycznych, a więc powinny podlegać nadzorowi ze strony organu konserwatorskiego.

Z analizy okoliczności sprawy w kontekście wskazanych wyżej dokumentów wynika więc, że kwestia przeprowadzenia kabli telekomunikacyjnych (od kamer monitoringu) powinna być uzgodniona z organem konserwatorskim, jak również wszelkie powstałe przy tym ubytki mogą być istotne z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Podobnie należy odnieść się do kwestii wymiany lamp oświetleniowych i przeprowadzenia nowych kabli do skrzynki telekomunikacyjnej telewizji kablowej, które to czynności również należy rozpatrzyć pod kątem ewentualnych uszkodzeń tynków elewacji.

Mając to wszystko na uwadze sąd stwierdził, że ocena organu przedmiotowych robót w kontekście art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków była nieprawidłowa, a rozstrzygnięcie stwierdzające brak podstaw do wydania nakazu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przedwczesne i niewystarczające. Organ odwoławczy błędnie przyjął, że ochrona konserwatorska obszarowa nie obejmuje poszczególnych budynków znajdujących się na tym obszarze oraz nie uwzględnił, że w planie miejscowym ochronie poddano elewację budynku przy ul. W. w S. Także wnioski WINB odnośnie zakresu ingerencji spornych robót w substancję budynku i ich znaczenie dla ochrony konserwatorskiej w świetle zebranych w sprawie materiałów, w szczególności pism Konserwatora oraz orzeczenia konserwatorskiego z programem prac konserwatorskich, budzą uzasadnione wątpliwości. Wszystko to doprowadziło do przedwczesnej konkluzji, że na wykonanie przedmiotowych robót nie było potrzebne uzyskanie pozwolenia konserwatora i brak jest podstaw do ingerencji ze strony organu nadzoru budowlanego.

W związku z tym, ponownie prowadząc postępowanie WINB powinien uwzględnić, że budynek przy ul. W. w S. jest objęty ochroną z tytułu wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego miały do niego zastosowanie przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami co oznacza, że konieczne było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy tym budynku. Dopiero uwzględnienie tej okoliczności pozwoli organowi na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego lub też przeciwnie, że zasadna jest ingerencja organu nadzoru budowlanego, a na inwestora należy nałożyć określone obowiązki w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

Natomiast w ocenie sądu niezasadny okazał się zarzut skargi co do konieczności wezwania inwestorów do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż ocena organu w tym zakresie była prawidłowa.

Jak wynika z akt sprawy, w przedmiotowym budynku znajdują się trzy lokale mieszkalne. W związku z tym, zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 532 ze zm.), dalej jako u.w.l., w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania spornych prac, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W myśl zaś art. 199 Kodeksu cywilnego, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, przekraczających zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Natomiast przykładowy katalog czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, dla których wykonania niezbędna będzie zgoda wszystkich właścicieli, zawiera art. 22 ust. 3 u.w.l. Takimi czynnościami będą m.in. zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (pkt 4) czy udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego (pkt 5).

W realiach niniejszej sprawy sporne roboty nie mieszczą się w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd. Prace te miały na celu zmodernizowanie, ulepszenie istniejących instalacji oraz montaż urządzeń poprawiających funkcjonalność użytkowania i bezpieczeństwo mieszkańców budynku. Ich wykonanie nie wiąże się w ograniczeniem możliwości wykonywania przez pozostałych współwłaścicieli z przysługujących ich im praw właścicielskich. Także ich zakres (niewielka ilość montowanych elementów) i nieskomplikowany charakter pozwalają przyjąć, że przedmiotowe roboty budowlane należy zaliczyć do bieżących spraw związanych z eksploatacją i utrzymaniem części wspólnych budynku (jak np. wymiana lamp oświetleniowych na nowsze, zapewniające większe bezpieczeństwo), a nie poszczególnych lokali mieszkalnych. W takiej sytuacji zasadne było zakwalifikowanie ich do czynności nieprzekraczających zakresu zwykłego zarządu, co oznacza, że na przeprowadzenie omawianych prac konieczne było uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli. Nie ulega zaś wątpliwości, że na przeniesienie skrzynki rozdzielającej media do wnętrza budynku i na wykonanie dodatkowego oświetlenia w postaci dwóch punktów oświetleniowych zgodę w formie uchwały wyraziło trzech z czterech współwłaścicieli, a więc większość (vide: uchwały nr [..] z dnia 12 listopada 2015 r. i nr [..]). Także pozostały zebrany materiał dowodowy potwierdza, że roboty budowlane zostały przeprowadzone w porozumieniu przez trzech współwłaścicieli – D. P. oraz M. B.i A. B. W tej sytuacji organy zasadnie uznały, że na wykonanie spornych robót budowlanych nie było wymagane uzyskanie zgody czwartego współwłaściciela.

Reasumując całość powyższych rozważań sąd stwierdził, że postępowanie organu odwoławczego narusza przepisy prawa w sposób, który uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Ustalenia poczynione przez ten organ nie zostały bowiem dokonane zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś ocena zebranego materiału narusza normę wynikającą z art. 80 k.p.a. Organ pominął wskazane istotne dla sprawy okoliczności i regulacje prawne wskazujące, że wykonanie spornych robót wymagało uzyskania pozwolenia od organu konserwatorskiego. W tym zakresie organ przede wszystkim organ pominął treść pism Konserwatora Zabytków Miasta składanych przez skarżącego, z których wynikało, że organ ten uznaje budynek przy ul. W za objęty ochroną konserwatorską, także w zakresie elewacji, i wszelkie roboty przy tym obiekcie powinny zostać przeprowadzone z udziałem organu konserwatorskiego. Natomiast prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy. W tym kontekście zaskarżone rozstrzygnięcie narusza więc także przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem przedwczesne jest rozstrzygnięcie wykluczające podjęcie decyzji w postępowaniu naprawczym. Organ uwzględnił jedynie zapewnienie warunków, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2, w sytuacji gdy badaniu powinny podlegać również okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4, a więc wykonanie robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w tym przypadku mowa o ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W związku z tym WINB zobowiązany będzie do ponownego rozpoznania odwołania z uwzględnieniem uwag wynikających z niniejszego wyroku.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.