IV SA/Wa 1855/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-11-18	
Data wpływu	2014-09-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Beata Sobocha /przewodniczący/
Jakub Linkowski
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II OSK 639/15	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę	
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, GDOŚ) znak: [...] z [...] lipca 2014 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia pana S. G. (dalej: inwestor, skarżący) z [...] stycznia 2014 r., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: RDOŚ w O., organ I instancji) z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], w którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr ew.72/2 w obrębie Z., gm. R. położonej w M. Parku Krajobrazowym i obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P.". W postanowieniu z [...] lipca 2014 r., znak: [...], GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco.

Burmistrz Miasta i Gminy R. w piśmie znak: [...] z [...] grudnia 2013 r. zwrócił się o uzgodnienie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym Z., gmina R. Do ww. wniosku dołączono kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem projektu decyzji - zawierającego część tekstową oraz graficzną, sporządzoną na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 2003 r. i zewidencjonowanej pod nr [...].

Planowana inwestycja położona jest na terenie M. Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. w sprawie M. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P." (kod obszar [...]).

RDOŚ w O. kierując się zasadą przezorności uregulowaną w art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.), nie uzgodnił ww. warunków zabudowy. Zdaniem organu I instancji, poprzez realizację inwestycji na analizowanym obszarze "nie można wykluczyć znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony wyznaczonego obszaru Natura 2000, a w szczególności negatywnego wpływu na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000", o którym mówi art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej: u.o.p.). Według RDOŚ w O., inwestycja wymaga szczegółowej analizy występowania w jej obrębie gatunków ptaków objętych ochroną w ramach obszaru Natura 2000, z jednoczesną oceną wpływu planowanego zainwestowania na stan ochrony tych gatunków w ramach oceny oddziaływania na Obszar Natura 2000 przeprowadzonej w odrębnym postępowaniu w trybie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst. jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. dalej: u.u.i.ś.).

Na postanowienie RDOŚ w O. z [...] stycznia 2014 r., zażalenie w piśmie z [...] stycznia 2014 r. złożył inwestor, zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania określonych w k.p.a. i odrębnych ustawach. Skarżący podniósł jednocześnie, że został zawiadomiony o przeprowadzeniu [...] stycznia 2014 r. oględzin-wizji lokalnej na działce i terenach sąsiednich, tymczasem odmowa uzgodnienia nastąpiła w postanowieniu z [...] stycznia 2014 r., uniemożliwiając skarżącemu tym samym czynny udział w postępowaniu. Według skarżącego, Burmistrz Miasta i Gminy R. analizował, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie znalazł podstaw do wydania postanowienia w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W ocenie skarżącego, organ uzgadniający zamierza niezgodnie z kompetencjami wymusić na organie, o którym mowa w art. 96 ust. 1 i 3 u.u.i.ś. nałożenie obowiązków, o których mowa w tych przepisach. Zdaniem inwestora, budowa budynku gospodarczego na działce nr [...] nie wpłynie negatywnie na stan siedlisk przyrodniczych ani na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 i nie pogorszy integralności obszaru Natura 2000 lub jego powiązań z innymi obszarami. Według skarżącego, zarówno działka [...] i działka [...], na których jest planowana inwestycja pozostają od dawna – ze względu na położenie pod wpływem oddziaływania antropogenicznego.

W ocenie skarżącego, odmowa uzgodnienia decyzji tylko na podstawie ogólnego przepisu tj. art. 6 p.o.ś. uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej.

GDOŚ po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy uznał, iż uwzględniając uwarunkowania przyrodnicze działki nr ew. [...] i jej otoczenie w promieniu 100 metrów, rodzaj planowej inwestycji i warunki dla niej określone nie naruszają przepisów dotyczących M. Parku Krajobrazowego. Jednak pomimo zgodności projektu decyzji z ww. rozporządzeniem odmowa uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia przez RDOŚ w O. była uzasadniona, albowiem nie spełnia on drugiego, koniecznego warunku umożliwiającego uzgodnienie. Przedłożony projekt decyzji narusza art. 33 u.o.p.

Według GDOŚ, przedstawiona dokumentacja przez Burmistrza Miasta i Gminy R. nie określa, jakie konkretne czynniki wpłynęły na przyjęcie, że w związku z antropogenicznym charakterem terenu planowana inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Organ odwoławczy podniósł, że analizując planowaną inwestycję, RDOŚ w O., a w postępowaniu odwoławczym organ II instancji zbadał ryzyko wystąpienia znacząco negatywnego wpływu na cele ochrony "P." [...] tj., zbadał czy dane przedsięwzięcie mieści się w granicach określonych w ww. art. 33 ust. 3 u.o.p. W przypadku, gdy nie zostanie wykluczony brak ryzyka, kwestią prejudycjalną dla dokonania przedmiotowego uzgodnienia staje się przeprowadzenie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Zdaniem GDOŚ, postępowanie uzgodnieniowe nie może zastąpić procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, którą uruchamia uprawniony podmiot - inwestor.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że teren, na którym planuje się realizację spornego przedsięwzięcia znajduje się w południowo - zachodniej części analizowanego obszaru Natura 2000 "P.". Głównym elementem w użytkowaniu gruntów "P." są lasy, w większości tworzące zawarty kompleks (stanowiące 60% pokrycia), w którym liczne, różnej wielkości enklawy tworzą jeziora, tereny rolnicze i zabudowa. Właśnie jedną z takich enklaw wraz z okolicznymi wsiami (G., N., L., W.) tworzą tereny należące do obrębu Z., na którym planuje się inwestycję. Enklawę tę charakteryzuje mozaika pól, łąk i pastwisk wśród, których znajdują się ukształtowane jednostki osadnicze z zespołami zabudowy oraz pojedyncze zabudowania rozrzucone w terenie (wynika to z materiałów zamieszczonych na stronie www.geoserwis.gdos.gov.pl - prowadzonej przez GDOŚ oraz www.geoportal.gov.pl - prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii). Zdaniem organu II instancji, niewątpliwym jest, że obręb Zameczek z użytkami rolnymi, siecią rowów melioracyjnych, dróg i zabudową należy do obszarów zantropogenizowanych, albowiem proces antropogenizacji polegający na kształtowaniu i przekształcaniu środowiska naturalnego jest swoisty dla działalności człowieka od dziesiątków tysięcy lat. Obecnie już tylko najbardziej niedostępne dla człowieka elementy środowiska przyrodniczego są naturalne. Według organu odwoławczego, ograniczenie się do wskazania w projekcie, że "projektowana zabudowa znajduje się na terenach zantropogenizowanych" nie stanowi wskazania okoliczności faktycznych przemawiających za brakiem znacząco oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. O tym, czy planowane przedsięwzięcie może być przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 ma wpływ stopień i charakter przekształcenia tych terenów przez człowieka, jak również przedmiot ochrony Natura 2000 "P.".

Według GDOŚ, przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 "P." stanowią: bielik (Haliaeetus albicilla), bąk (Botaurus stellaris), bocian czarny (Ciconia nigra), bocian biały (Ciconia ciconia), trzmielojad (Pernis apivorus), kania czarna (Milvus migrans), błotniak stawowy (Circus aeruginosus), orlik krzykliwy (Aquila pomarina), rybołów (Pandion haliaetus), kropiatka (Porzana porzana), zielonka (Porzana parva), derkacz (Crex crex), żuraw (Grus grus), rybitwa rzeczna (Sterna hirundo), puchacz (Bubo bubo), lelek (Caprimulgus europaeus), włochatka (Aegolius funereus), dzięcioł czarny (Dryocopus martius), dzięcioł średni (Dendrocopos medius) i cietrzew (Tetrao tetrix).

W opinii organu II instancji, słusznym było wskazanie w zaskarżonym postanowieniu, że teren działki nr ew. [...] oraz jej sąsiedztwo mogą stanowić potencjalne rewiry żerowiskowe orlika. Żerowiska orlików to ekosystemy nieleśne. Orlik krzykliwy to gatunek, który nigdy nie wykorzystuje do gnieżdżenia czy żerowania terenów zabudowanych bądź terenów położonych w ich bezpośrednim sąsiedztwie.

Organ II instancji stwierdził, iż teren planowanej inwestycji wraz z sąsiadującymi obszarami stanowi biotop orlika krzykliwego. Na zachód od drogi, przy której położona jest działka nr ew. [...], w odległości około 400-500 metrów rozciąga się granica kompleksu leśnego, w którym (w promieniu około 1 km) znajdują się gniazda orlika krzykliwego. Działka nr ew. [...] położona wśród terenów łąk, pól, pastwisk charakteryzujących się mozaikowością stanowi potencjalne miejsce żerowiskowe orlika. Wokół działki nr ew. [...], w jej najbliższym sąsiedztwie brak jest zabudowy. Działka, na której planuje się realizację kwestionowanej inwestycji położona jest poza zwartą zabudową miejscowości, z dala od istniejących zabudowań.

Organ II instancji wyjaśnił jednocześnie, że odległości pomiędzy istniejącymi zabudowaniami rozrzuconymi w terenie wynoszą od ok. 670 m do 1200 metrów. Zatem istniejącą zabudowa w terenie jest w dużym rozproszeniu i dlatego teren objęty warunkami zabudowy może być wykorzystywany jako miejsce żerowiskowe orlika. W ocenie organu II instancji, przedmiotowa inwestycja jest planowana w takim miejscu, że jej realizacja (poza chaosem przestrzennym) spowoduje zagęszczenie zabudowy. Odległości między istniejącymi zabudowaniami zmniejszą się o połowę. Rozproszona zabudowa stanowi wysoki poziom zagrożenia, presji i działań mających wpływ na obszar Natura 2000 "P." wskazany w Standardowym Formularzu danych dla tego obszaru. Zdaniem organu odwoławczego, występowanie orlika krzykliwego jest wyraźnie skorelowane z gęstością zaludnienia i charakterem zabudowy, zaś szczególnie niekorzystnie na stan populacji wpływa zabudowa rozproszona.

GDOŚ uważa, że orlik krzykliwy to gatunek, który nigdy nie wykorzystuje do żerowania terenów zabudowanych bądź terenów położonych w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia oznaczałaby wprowadzenie zabudowy na niezabudowanych do tej pory gruntach i rozprzestrzenienie się zabudowy. Uwzględniając powyższe organ II instancji uznał, że realizacja przedmiotowej zabudowy może znacząco negatywnie wpłynąć na miejsce żerowiskowe orlika, tym samym na cele ochrony obszaru Natura 2000. W podobny sposób można zdaniem GDOŚ, uzasadnić znaczenie analizowanego obszaru dla potencjalnego występowania kani czarnej, która wykorzystuje tereny leśne jako miejsca lokalizacji gniazda, osiedlając się zazwyczaj na ich skraju (a której gniazdo zostało stwierdzone w sąsiadującym z działką nr ew. [...] kompleksie leśnym). Natomiast tereny niezabudowane z urozmaiconym krajobrazem, z dużym udziałem siedlisk otwartych, z obecnością większych zbiorników wodnych, jak rzeki, jeziora, stawy rybne i inne stanowią jej miejsca żerowiskowe. W ocenie organu odwoławczego, w sąsiedztwie działki nr ew. [...] zaobserwowano derkacza będącego przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 "P.".

GDOŚ podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ze względu na możliwe oddziaływanie inwestycji na obszar Natura 2000, wskazując jednocześnie, iż w przypadku braku pewności oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 zastosowanie ma zasada przezorności. Zasada ta nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko.

Z zasady tej wynika również, że jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie nie jest znaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Zdaniem organu odwoławczego, wątpliwości co do ryzyka wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania zawsze interpretuje się "na korzyść środowiska", a nie na "korzyść inwestycji".

Zdaniem GDOŚ, zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów k.p.a. wynikających z art. 7 i 77, a wydanie zaskarżonego postanowienia bez przeprowadzenia oględzin w terenie nie stanowi wady przemawiającej za jego uchyleniem.

W skardze skarżący zarzucił GDOŚ naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodów na okoliczność rzeczywistego wpływu inwestycji skarżącego na obszar Natura 2000;

- art. 84 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości skarżącego z udziałem biegłego ornitologa i następnie dowodu z opinii tego biegłego, celem ustalenia, czy inwestycja skarżącego może znacząco negatywnie oddziaływać na cele obszaru Natura 2000, tj. zagrażać siedliskom zwierząt, dla których wyznaczono ten obszar;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 ust. 1 pkt 1 u.o.p. i art. 6 p.o.ś, poprzez ich zastosowanie, pomimo braków podstaw do uznania, że inwestycja skarżącego może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar chroniony.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), art. 152 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je

postanowienia organu I instancji;

2. stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do

czasu uprawomocnienia się wyroku;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według

norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego, podobne stany faktyczne, a nawet zaistniałe na obszarze P. w gminie R. były przedmiotem kilku orzeczeń WSA w Warszawie, które były wyrokami korzystnymi dla inwestorów. W ocenie skarżącego, ustalenia dotyczące faktu możliwego negatywnego wpływu inwestycji skarżącego na obszar Natura 2000 zostały dokonane przez organy ochrony środowiska w oparciu o inwentaryzację ornitologiczną Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków, można uznać za ustalenia dowolne, które były wynikiem rażącego naruszenia zasad rządzących postępowaniem wyjaśniającym. Według skarżącego, określenie stopnia oddziaływania na obszar Natura 2000 może być ustalone tylko i wyłącznie po przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego ornitologa i po zrealizowaniu z udziałem biegłego oględzin działki, na której inwestycja ma być dokonana. W ocenie skarżącego, tylko wtedy możliwe będzie ustalenie stopnia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar chroniony. Organ zdaniem skarżącego, nie przeprowadził dowodów wskazujących na to, że inwestycja będzie znacząco negatywnie wpływać na obszar chroniony. Ustalenia organu w tym zakresie są dowolne, gdyż nie zostały poparte istotnymi dla sprawy dowodami, a uzasadnione jedynie stwierdzeniem, że na całym obszarze chronionym występują gatunki ptaków, które mogą odnieść szkodę z tytułu działalności skarżącego. Według skarżącego, organ nie może zasłaniać się treścią art. 6 ustawy o ochronie przyrody na usprawiedliwienie nieprzeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, ani odsyłać skarżącego na drogę postępowania uregulowanego w u.u.i.ś. W opinii skarżącego, organ I instancji nie przeprowadził w znacznej części postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie GDOŚ znak: [...] z [...] lipca 2014 r. wydane, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, na postanowienie RDOŚ w O. z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], w którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w obrębie Z., gm. R. położonej w M. Parku Krajobrazowym i obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P.".

Skarga nie jest zasadna, podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w ramach postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w obrębie Z., gm. R. położonej w M. Parku Krajobrazowym i obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P.".

Działka ta znajduje się na terenie M. Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. w sprawie M. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P." (kod obszar [...]).

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W świetle art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 u.o.p., decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji podlega uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów Natura 2000 oraz obszarów chronionego krajobrazu. Postanowienie w sprawie odmowy uzgodnienia ww. inwestycji było przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa inwestycja położona jest w M. Parku Krajobrazowym i obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P.".

Wskazać należy, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 5 ust. 2b u.o.p. obszar Natura 2000 to obszar specjalnej ochrony ptaków, specjalny obszar ochrony siedlisk lub obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, utworzony w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych lub gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty. Obszar mający znaczenie dla Wspólnoty to specjalny obszar ochrony siedlisk, zatwierdzony przez Komisję Europejską w drodze decyzji, który w regionie biogeograficznym, do którego należy, w znaczący sposób przyczynia się do zachowania lub odtworzenia stanu właściwej ochrony siedliska przyrodniczego lub gatunku będącego przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, a także może znacząco przyczynić się do spójności sieci obszarów Natura 2000 i zachowania różnorodności biologicznej w obrębie danego regionu biogeograficznego.

W przypadku gatunków zwierząt występujących na dużych obszarach, celem wyznaczenia takiego terenu jest ochrona populacji dziko występujących gatunków ptaków, utrzymanie i zagospodarowanie ich naturalnych siedlisk zgodnie z wymogami ekologicznymi, przywracanie zniszczonych biotopów oraz tworzenie biotopów. Głównym celem obszarów Natura 2000 jest wspieranie zrównoważonego rozwoju poprzez zachowanie różnorodności biologicznej, czyli świadome ukształtowanie relacji pomiędzy wzrostem gospodarczym, dbałością o środowisko, a zdrowiem człowieka. Prawidłowe funkcjonowanie obszarów Natura 2000 wymaga odpowiedniego strategicznego planowania przestrzennego, jak również właściwego zarządzania przedmiotami ochrony. Szczególnie istotne znaczenie dla tej formy ochrony prawnej przyrody ma prawidłowe lokalizowanie inwestycji budowlanych.

Ochrona obszarów Natura 2000 polega w szczególności na ograniczeniu możliwości ingerencji, która mogłyby prowadzić do negatywnych skutków dla dóbr przyrodniczych objętych taką ochroną. Przedmiotowy obszar specjalnej ochrony Natura 2000, objęty jest ochroną właściwą dla tego obszaru na zasadach określonych w art. 33 ust. 1 i 2 u.o.p. Z przepisu tego wynika, iż zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34 u.o.p., podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1. pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2. wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3. pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Przepis ten zgodnie z jego ust. 2 stosuje się również do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000. Z normy tej wynika, że ustawa o ochronie przyrody nie zawiera bezwzględnego zakazu zabudowy w obszarze Natura 2000, lecz zabrania lokalizacji inwestycji mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar został wyznaczony.

W myśl art. 33 ust. 3 u.o.p., przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, mogące znacząco oddziaływać na te obszary, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w u.u.i.ś.

Podkreślenia wymaga, iż postępowanie środowiskowe jest postępowaniem niezależnym od postępowania jakie toczy się przed organem uzgadniającym inwestycję z punktu widzenia ochrony przyrody. Oznacza to, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań ochrony przyrody winien dokonać we własnym zakresie oceny jego oddziaływania na środowisko przyrodnicze ze wskazaniem, czy inwestycja może w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych i w znaczący sposób wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000.

W ocenie Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż organy zasadnie przyjęły, iż planowana inwestycja w negatywny sposób wpłynęłaby na stan opisywanych siedlisk przyrodniczych i na gatunki, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000. Wbrew zarzutom skargi, organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 k.p.a., a jego wyniki znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sporządzonego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Powołane przez skarżącego argumenty oparte na cytowanych wyrokach sądów administracyjnych nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, według którego każda sprawa ma indywidualny charakter i w każdej sprawie stan faktyczny jest inny pomimo, że różne sprawy mogą dotyczyć tego samego rodzaju inwestycji tj. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zdaniem Sądu, zajęte stanowisko w zaskarżonym postanowieniu jest wynikiem prawidłowo przeprowadzonej analizy sposobu zagospodarowania tych terenów (objęła ona w szczególności rozmieszczenie konkretnych zabudowań, sposób użytkowania gruntów) z równoczesnym uwzględnieniem uwarunkowań przyrodniczych (obecność kompleksu leśnego, doliny rzeki K., łąk) i celów ochrony obszaru Natura 2000. Wydając rozstrzygnięcie, organ I instancji wziął pod uwagę konkretne gatunki ptaków (kanię czarną, derkacza, orlika krzykliwego), ich wymagania środowiskowe, a także miejsca ich gniazdowania (w przypadku orlika krzykliwego i kani czarnej).

Zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. w związku z brakiem przeprowadzenia oględzin w terenie i dowodu z opinii biegłego nie jest nieuzasadniony. W ocenie Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał był wystarczający do zajęcia stanowiska. W sprawie nie wystąpiły przesłanki uprawniające do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzona analiza wykazała, że realizacja planowanej zabudowy może znacząco negatywnie wpłynąć na cele ochrony obszaru Natura 2000 "P.". Do dokonania szczegółowej oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 służy procedura określona w dziale V rozdział 5 u.u.i.ś. (art. 96-103 u.u.i.ś.). To w jej ramach winien być wykonywany przez eksperta w danej dziedzinie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na na obszar Natura 2000, który będzie następnie podległ weryfikacji i ocenie wyspecjalizowanego organu, jakim jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 1 u.o.p oraz art. 6 p.o.ś., należy stwierdzić, że zastosowanie art. 33 ust. 1 pkt. 1 u.o.p. jest bezpośrednią konsekwencją obowiązywania zasady przezorności uregulowanej w art. 6 ust. 2 p.o.ś. W przypadku ochrony obszarów Natura 2000 wyrazem realizacji zasady przezorności jest szczególny rodzaj procedury oceny oddziaływania na środowisko uregulowanej w u.u.i.ś. W literaturze wyrażono pogląd, według którego "Istotą zasady przezorności jest więc przyjęcie iż w sytuacji, kiedy nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, może być ono znaczące, a racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania są przesłanką na rzecz dokonania oceny i zawsze interpretuje się je «na korzyść środowiska» a nie «na korzyść inwestycji»". (zob. Realizacja zasady przezorności na obszarach Natura 2000, [w:] A. Kaźmierska-Patrzyczna, M.A. Król (red.), Problemy wdrażania systemu Natura 2000 w Polsce, Szczecin-Łódź-Poznań 2013, s. 64). Organy obu instancji prawidłowo zastosowały zasadę przezorności.

Według zasady przezorności, dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz realizacji inwestycji budowlanej mogącej osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami, także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana.

Zasada przezorności w ochronie obszarów Natura 2000 oznacza, że należy zapobiegać wszelkim potencjalnym zagrożeniom dla tych obszarów poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem zaistnienia zagrożenia, wykorzystując w tym celu osiągnięcia techniki uwzględniając również zasadę proporcjonalności. W stosowaniu zasady przezorności w ochronie obszarów Natura 2000 istotne znaczenie ma zatem odsunięcie wszelkich potencjalnych zagrożeń, które pojawiają się poniżej poziomu, od którego występuje prawdopodobieństwo wystąpienia czynników, które mogą negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Zasada przezorności w przepisach prawa unijnego przewiduje zobowiązanie do takiego skonstruowania odpowiednich obowiązków ochronnych, które uwzględniałoby właśnie działania przezornościowe, czyli do odpowiedniego ukształtowania wewnętrznego ustawodawstwa ochronnego.

Zasadę przezorności w ochronie obszarów Natura 2000 należy stosować, gdy istnieją wskazówki, że możliwe skutki spowodowane przez planowane przedsięwzięcie może posiadać niebezpieczny wpływ lub też może ono nie spełniać przewidywanego standardu ochrony obszarów Natura 2000. Obowiązywanie zasady przezorności jest możliwe w przypadku zaistnienia potencjalnego ryzyka związanego z realizacja planowanego przedsięwzięcia, nawet w sytuacji, kiedy to ryzyko nie może być w pełni udowodnione, udokumentowane lub jego skutki nie mogą być w pełni ustalone z uwagi na niewystarczający stan danych naukowych i wiedzy technicznej.

W tych okolicznościach należy zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji, że istnieje ryzyko znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji — zagospodarowania obszaru budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym wraz infrastrukturą techniczną, na przedmioty ochrony obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 P. (kod obszaru [...]). Ryzyko to potęguje również fakt, iż o warunki zabudowy na budowę budynku mieszkalnego, inwestor wystąpił także dla sąsiedniej działki nr ew. [...].

Wymaga podkreślenia, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób wnikliwy wykazał, iż planowana inwestycja według art. 33 ust. 1 u.o.p., nie może być zrealizowana ze względu na jej znaczący negatywny wpływ na populację orlika krzykliwego, który posiada rewir lęgowy w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. Zasadnie organ wskazał, że realizacja inwestycji na terenach dotychczas niezabudowanych może w powiązaniu z innymi przedsięwzięciami znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 z uwzględnieniem celów jego ochrony. W myśl art. 2 ust. 1 u.o.p. - ochrona przyrody, polega na zachowaniu w zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, o których mowa w pkt 1-9. Wynika z tego, że ochrona przyrody co prawda musi się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, lecz nie wyklucza jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć zasobów przyrody i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa.

Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu wykorzystania nieruchomości na cele inwestycyjne, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Ochrona przyrody realizowana jest m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, a następnie opracowywanie i realizację planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej oraz programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem wbrew przekonaniu skarżącego organ dokonał prawidłowego wyważenia interesu strony i interesu społecznego. Brak uzgodnienia planowej przez skarżącego inwestycji niewątpliwie ogranicza jego prawo własności do dysponowania nieruchomością Jednakże prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Sformułowana w art. 21 ust 1 Konstytucji RP zasada ustrojowa stanowi, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność.

Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i wyłącznie w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności musi być ocenia także z punktu widzenia przesłanek z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, szczególnie z punktu widzenia zasady proporcjonalności (patrz: wyrok TK z 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98, OTK 2000/1/3). Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony m.in. środowiska. Zgodnie z art. 6 ust, 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ograniczenia określone ustawą, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. to m.in. granice wyznaczone ustawą o ochronie przyrody (tak: NSA w wyroku z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 744/10). Sąd stwierdza, że ocena wpływu planowanej inwestycji na cele ochrony przyrody w niniejszej sprawie przeprowadzona została dokładnie przez organy administracji obu instancji. W toku postępowania uzgodnieniowego ustalono, że wnioskowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 z punktu widzenia celów ochrony tego obszaru.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że zgodnie z przepisami dyrektywy Rady nr 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE. L. z 22 lipca 1992 r., nr 206, s. 7), obowiązkiem państw członkowskich jest podjęcie odpowiednich działań w celu uniknięcia na obszarach Natura 2000 pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków oraz niepokojenia gatunków, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie dla celów dyrektywy.

Na obszarach Natura 2000 kraje członkowskie Unii Europejskiej powinny podjąć w szczególności wszelkie działania zmierzające do "uniknięcia zanieczyszczenia lub pogorszenia się stanu siedlisk lub jakichkolwiek zaburzeń w ich środowisku, wpływających na ptaki". Należy zaznaczyć, że organy administracji miały m.in. na uwadze badania o stanie i zagrożeniach populacji orlika krzykliwego. Wskazuje na to powołanie się przez organ I instancji m.in. na inwentaryzację ornitologiczną Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 [...] "P." z 2012 r. wykonanej dla Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz inwentaryzacji stref ochronnych.

Organ zasadnie zatem przyjął, że dalsza zabudowa terenów otwartych, doprowadzi do zmniejszenia się rewirów zdobywania pokarmu, a to spowoduje spadek populacji ptaków. Organy administracji ustaliły, że planowana inwestycja może pogorszyć warunki żerowiskowe w szczególności orlika krzykliwego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego powyższe okoliczności były wystarczające dla organu uzgadniającego do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i w tej sytuacji nie może być uznany za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego. W postępowaniu uzgodnieniowym wystarczające było stwierdzenie przez organy ochrony środowiska istnienia ryzyka negatywnego wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 utworzony dla ochrony określonych gatunków ptaków.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona postanowienie odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.