Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 14 lipca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA: Tamara Dziełakowska, Jolanta Górska, Sędzia del. WSA:, po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy C. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy C. a Burmistrzem Miasta D. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków M. K. o zasiłek okresowy oraz schronienie postanawia: wskazać Burmistrza Miasta D. jako organ właściwy w sprawie.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działająca z upoważnienia Wójta Gminy C. wnioskiem z 3 lutego 2020 r. zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Wójtem Gminy C. a Burmistrzem Miasta D. w przedmiocie rozpoznania wniosków M. K. o zasiłek okresowy i schronienie.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. Ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały posiadał na terenie Gminy C. pod adresem: [...], skąd został wymeldowany 19 stycznia 1998 roku. Od 1 stycznia 2011 r. przebywa w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w D. Podkreślono, że wnioskodawca opuścił Gminę C. 30 lat temu i nie ma z nią żadnego związku. Natomiast od dziewięciu lat przebywa na terenie Miasta D. i ma zamiar pozostać w tym mieście na stałe. W tej sytuacji, w ocenie organu składającego wniosek, właściwa do rozpoznania wniosków M. K. jest gmina miejsca pobytu stosownie do art. 101 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) dalej zwanej "u.p.s.".

W odpowiedzi na wniosek działająca z upoważnienia Burmistrza Miasta D. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wniosła o wskazanie Wójta Gminy C. jako właściwego w sprawie, powołując się na art. 101 ust. 2 u.p.s. Zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniona sytuacja wskazująca na właściwość gminy miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenia. Podniesiono, że okoliczności sprawy nie przesądzają, że jest to sprawa wyjątkowa, niecierpiąca zwłoki czy nagła, która może stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia osoby ubiegającej się o świadczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej właściwości w sprawie rozpatrzenia wniosków M. K. o zasiłek okresowy i schronienie.

Właściwość miejscową w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 u.p.s. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). W myśl art. 101 ust. 4 u.p.s. w przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać w szczególności świadczenia w postaci zasiłku okresowego (art. 38 u.p.s.) oraz schronienia (art. 48 i art. 48a tej ustawy).

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że M. K. wnioskujący o przyznanie świadczeń w postaci zasiłku okresowego oraz schronienia jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy nie znajdzie zastosowania art. 101 ust. 1 u.p.s. określający właściwość miejscową według miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Bezprzedmiotowe jest zatem badanie czynników decydujących o miejscu zamieszkania osoby fizycznej, tj. zewnętrznym, czyli fakcie przebywania w danej miejscowości oraz wewnętrznym - zamiarze stałego pobytu (art. 25 k.c.).

Podkreślić należy jednocześnie, że formalne spełnienie warunków do uznania za osobę bezdomną w rozumieniu przepisów u.p.s. nie uzasadnia automatycznego zastosowania art. 101 ust. 2 u.p.s. Ustawodawca dopuszcza bowiem - w art. 101 ust. 3 u.p.s. - udzielenie świadczeń z pomocy społecznej również w miejscu pobytu osoby potrzebującej wsparcia. Zgodnie z przywołaną na wstępie treścią tego przepisu gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie jest właściwa miejscowo m. in. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą takiej osoby oraz w sprawach niecierpiących zwłoki.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OW 15/19, że o przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie można mówić w kontekście podjęcia przez osobę bezdomną działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu w celu stabilizacji życiowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że sytuacja osobista wnioskującego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej M. K. jest bardzo trudna. Nie posiada żadnych źródeł utrzymania, nie osiąga żadnych dochodów, utrzymuje się jedynie ze świadczeń z pomocy społecznej. Przebywa w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w D. Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że wnioskodawca nie jest w jakikolwiek sposób związany z Gminą C., w której był po raz ostatni zameldowany na pobyt stały. Opuścił ją 30 lat temu (wymeldowanie nastąpiło ponad 20 lat temu, w 1998 r.). Nie ma możliwości powrotu do lokalu, w którym był zameldowany. Nie utrzymuje kontaktu z rodziną zamieszkałą w C.

Miejscem pobytu wnioskodawcy jest Miasto D. Nie ulega wątpliwości, że pomimo bardzo trudnej sytuacji osobistej M. K. podejmuje starania w celu związania ośrodka swoich spraw życiowych z tym miastem i osiągnięcia tym samym stabilizacji życiowej. Od ponad dziewięciu lat przebywa w tamtejszym schronisku dla bezdomnych. W D. korzysta z usług lekarza pierwszego kontaktu, leczy się też w Poradni Odwykowej. Jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy w D. Starał się także o wynajęcie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta D. Ponadto we wniosku o przyznanie pomocy w formie schronienia wyraźnie zaznaczył, że chciałby pozostać w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w D.

W tych okolicznościach bezcelowe byłoby wskazanie jako organu właściwego Wójta Gminy C., bowiem z tą gminą wnioskodawca nie ma już jakiegokolwiek związku, poza tym, że kilkadziesiąt lat temu był tam zameldowany. Jak słusznie podkreślono w powołanym wyżej postanowieniu NSA, wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć zatem na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (vide: postanowienia NSA: z 13 grudnia 2012 roku, sygn. akt I OW 158/12 oraz z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OW 94/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę, ze względu na trwałą utratę przez M. K. związku z gminą ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, efektywniejszą realizację ustawowych zadań pomocy społecznej zapewni gmina jego miejsca pobytu. Nie bez znaczenia jest także znaczne oddalenie od siebie obu miejscowości. Bez ponoszenia dodatkowych kosztów, związanych na przykład z korespondencyjnym prowadzeniem sprawy i składaniem ewentualnych środków zaskarżenia, strona nie mogłaby brać udziału w postępowaniu.

Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że kwestie rozliczeń między gminami reguluje art. 101 ust. 7 u.p.s. W myśl tego przepisu gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie (właściwej na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s.), która przyznała świadczenie w miejscu pobytu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.p.s. wskazał Burmistrza D. jako organ właściwy w sprawie.