Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na opinię Kuratora Oświaty z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie projektu planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych 1) uchyla zaskarżoną opinię; 2) zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Opinią z dnia "[...]", wydaną na podstawie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.), Kurator Oświaty (dalej: Kurator) negatywnie zaopiniował projekt uchwały Rady Miejskiej, dotyczącej określenia planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych.

W uzasadnieniu opinii Kurator wskazał, że zmiana obwodu dla Szkoły Podstawowej nr "[...]" poprzez wyłączenie z jej obwodu 20 ulic i włączenie tych ulic do obwodu Szkoły Podstawowej nr "[...]" oraz nieokreślenie tej szkoły jako szkoły podstawowej o pełnej strukturze organizacyjnej może prowadzić do jej likwidacji z pominięciem procedury przewidzianej w art. 89 Prawa oświatowego. Szkoła nr "[...]" powstała z przekształcenia gimnazjum w ośmioletnią szkołę podstawową, czyli szkołę o pełnej strukturze organizacyjnej.

W oparciu o dane przedstawione przez Burmistrza nie jest możliwe ustalenie, ile dzieci realizujących obowiązek szkolny zamieszkuje w dotychczasowym obwodzie szkoły i ile z nich mieszka przy ulicach, które miałyby być przeniesione do innych szkół podstawowych. Proponowana zmiana przewiduje przeniesienie 20 z 28 ulic znajdujących się w dotychczasowym obwodzie szkoły i w konsekwencji może przyczynić się do wygaszenia tejże szkoły z pominięciem przepisów dotyczących likwidacji szkoły.

Skargę na powyższą opinię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła Gmina Miejska w A (dalej: Gmina). Wniosła o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego poprzez błędną interpretację treści tego artykułu i przyjęcie, że opiniowaniu podlega uchwała nie tylko w zakresie zdefiniowanym w art. 38 ust. 9 ustawy, ale i w pozostałym zakresie określonym w tej ustawie, a zwłaszcza w zakresie jej art. 89, skutkujące wydaniem opinii negatywnej.

W uzasadnieniu skargi Gmina stwierdziła, że stanowisko Kuratora spowodowane jest obawą, że zmiana obwodów szkolnych może w konsekwencji doprowadzić do likwidacji szkoły z pominięciem procedury przewidzianej w art. 89 Prawa oświatowego. Opinia ma natomiast odnosić się do okoliczności, które mieszczą się w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego.

Kurator nie wykazał sprzeczności z prawem zaproponowanego projektu uchwały, nie wziął pod uwagę, że zaproponowane rozwiązania są wynikiem analizy sytuacji demograficznej i infrastrukturalnej szkół. W myśl art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego opinia kuratora dotycząca oceny zgodności planu nie może dotyczyć innych przepisów niż wyszczególnionych w tym artykule. W sprawie Kurator naruszył zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, wydał bowiem negatywną opinię z innych przyczyn niż przewidziane w art. 39 ust. 8 ustawy, dopuszczając się ingerencji w samodzielność gminy. Szkoła Podstawowa nr "[...]" była i pozostaje szkołą o niepełnej strukturze organizacyjnej, natomiast w oparciu o przedstawione dane możliwe jest ustalenie ile dzieci realizujących obowiązek szkolny zamieszkuje w dotychczasowym obwodzie szkoły.

W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie podkreślając, że kierując się celowością przepisu nie mógł wydać opinii pozytywnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest negatywna opinia Kuratora Oświaty dotycząca projektu uchwały Rady Miejskiej, w sprawie określenia planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Miejską oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 – dalej: ustawa ).

Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2.

Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać:

1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych;

2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych.

W myśl art. 39 ust. 5 ustawy rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 (który nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie). W przypadku publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez inne organy, określenie granic ich obwodów następuje w uzgodnieniu z tymi organami. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Natomiast zgodnie z treścią art. 39 ust. 5a ustawy w uchwale, o której mowa w ust. 5, wskazuje się adresy siedzib szkół, o których mowa w ust. 5, oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Zgodnie z art. 39 ust. 5b ustawy obwód szkoły podstawowej, w tym szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, nie może posiadać części wspólnej z obwodem innej szkoły podstawowej, z wyjątkiem szkoły podstawowej obejmującej strukturą organizacyjną część klas szkoły podstawowej lub szkoły filialnej, w zakresie klas nieobjętych strukturą organizacyjną tej szkoły.

Stosownie do art. 39 ust. 6 ustawy rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami:

1) o pełnej strukturze organizacyjnej;

2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji.

Art. 39 ust. 7 ustawy stanowi, że rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki.

W myśl art. 39 ust. 7a ustawy w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego tworzenie i likwidacja innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych stanowi przekształcenie szkoły. Przepisy art. 89 stosuje się.

Zgodnie z art. 39 ust. 8 ustawy ustalenie planu sieci publicznych szkół, o którym mowa w ust. 5 i 7, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a.

Z przytoczonych przepisów jednoznacznie wynika, że ustalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych, o którym mowa w art. 39 ust. 5 ustawy (przedmiotem opinii nie był projekt uchwały rady powiatu, o którym mowa w art. 39 ust. 7) może nastąpić jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia ta musi dotyczyć zgodności planu z warunkami określonymi odpowiednio w ust. 1, 2 i 5a-7a. Przepis art. 39 ust. 8 ustawy ogranicza zakres opinii kuratora do oceny, czy plan jest zgodny z warunkami określonymi w wymienionych tam ustępach.

Powyższe oznacza to, że opinia kuratora nie może obejmować oceny zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy Prawo oświatowe. Gdyby ustawodawcy chodziło o to, by opinia kuratora oświaty, o której mowa w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego, obejmowała ocenę zgodności planu sieci szkół z innymi przepisami ustawy, to treść art. 39 ust. 8 byłaby inna. Sformułowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że opinia kuratora dotyczy jedynie okoliczności zawartych w ustępie 8, czyli zgodności planu sieci szkół z warunkami, o których mowa w ust. 1, 2 i 5a-7a. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia innego, bardziej rozszerzonego, zakresu opinii kuratora oświaty, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 39 ust. 8 ustawy.

Również w doktrynie zwraca się uwagę na to, że zadaniem kuratora jest jedynie weryfikacja planu i to pod kątem tych konkretnych kryteriów (zawartych w art. 39 ust. 1, 2 i 5a-7a Prawa oświatowego), a nie np. weryfikacja legalności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zakres opiniowania jest zatem wąski i można go określić jako fachowe współdziałanie organu administracji państwowej przy realizacji samorządowego zadania publicznego, jakim jest prowadzenie szkół odpowiedniego szczebla na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Pilich, Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe, WKP 2018, komentarz do art. 39, teza 7).

Z uzasadnienia zaskarżonej opinii wynika, że wyłączenie z obwodu Szkoły Podstawowej nr "[...]" łącznie 20 ulic oraz brak określenia tej szkoły, jako szkoły o pełnej strukturze organizacyjnej może prowadzić do jej likwidacji z pominięciem procedury przewidzianej w art. 89 ustawy.

W ocenie składu orzekającego Sądu skarżona opinia wykracza poza zakres wyznaczony przez przepis art. 39 ust. 8 ustawy, gdyż nie zawiera ona oceny co do zgodności planu sieci szkół podstawowych z warunkami określonymi w ust. 1, 2 i 5a-7a. W treści opinii nie ma przekonujących rozważań co do tego, czy projektowany plan sieci szkół umożliwia dzieciom spełnienie obowiązku szkolnego (ust. 1), czy droga dziecka do szkoły nie przekracza wymaganych odległości (ust. 2), czy projekt uchwały wskazuje adresy siedzib szkół oraz innych lokalizacji prowadzenia zajęć (ust. 5a), czy obwody szkół podstawowych nie posiadają części wspólnych (ust. 5b), czy szkoły są o pełnej strukturze organizacyjnej i funkcjonują w jednym budynku lub jego bliskiej odległości (ust. 6), czy umożliwiono dzieciom zamieszkującym na obszarze powiatu realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki (ust. 7) oraz czy nie zachodzi przypadek likwidacji innych lokalizacji prowadzenia zajęć, co mogłoby stanowić przekształcenie szkoły (ust. 7a).

Skarżona opinia w rzeczywistości sprowadza się do kwestii wykraczających poza jej zakres określony w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego. Stanowisko Kuratora, upatrujące w projektowanej zmianie granic obwodów szkół podstawowych możliwości likwidacji jednej ze szkół z pominięciem stosownej procedury i prawdopodobnie zagrożenie dla zachowania pełnej struktury organizacyjnej Szkoły Podstawowej nr "[...]", nie stanowi oceny co do braku zgodności planu z warunkami określonymi w art. 39 ust. 6 pkt 1 Prawa oświatowego.

Kurator nie ocenił tego, że w projekcie uchwały ujęto Szkołę Podstawową nr "[...]" w dotychczasowej strukturze organizacyjnej, lecz wyraził przekonanie, że zmiana obwodów może doprowadzić do likwidacji tej szkoły i to z pominięciem procedury. Przekonanie to wynikało nie z treści uchwały, lecz z przypuszczeń wysnutych prawdopodobnie z tego, że w obwodzie szkoły będzie 20 ulic mniej.

Wyjaśnić należy, że przez pełną strukturę organizacyjną szkoły podstawowej należy rozumieć zorganizowanie w szkole klas I-VIII, co wynika z art. 95 ust. 1 i ustawy. Zgodnie z art. 39 ust. 6 pkt 1 tejże ustawy rada gminy, podejmując uchwałę, o której mowa w ust. 5, dąży do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami o pełnej strukturze organizacyjnej.

Kurator w zaskarżonej opinii w sposób skuteczny nie zakwestionował w spełnienia warunku określonego w ww. przepisach. Kurator nie wykazał, aby zmiana granic obwodów szkół podstawowych uniemożliwiła zorganizowanie Szkoły Podstawowej nr "[...]" w A w pełnej strukturze wszystkich klas I-VIII, czy też tego aby na skutek dokonanych zmian osiągnięcie pełnej struktury organizacyjnej stało się niemożliwe. Tylko w takim przypadku aktualizowałaby się kompetencja Kuratora do stwierdzenia niezgodności projektu planu sieci szkół z warunkami określonymi w art. 39 ust. 6 pkt 1 ustawy.

Zwrócić należy uwagę na to, z danych nadesłanych przez Gminę (k – 18 akt administracyjnych ), wynika, że obecnie w Szkole Podstawowej nr "[...]" nie ma klasy V oraz VIII, a skoro tak to sytuacja, że w szkole tej musiało funkcjonować najwyżej 6 klas istniała przynajmniej pięć lat.

Użyte w art. 39 ust. 6 Prawa oświatowego sformułowanie "dąży do tego" należy rozumieć w ten sposób, że przepis ten ustala dyrektywę, którą Rada ma się kierować przy podejmowaniu uchwały o planie sieci szkół, jednak nie w sposób bezwzględny, lecz w miarę możliwości i zgodnie z warunkami miejscowymi. Trzeba się więc wystrzegać automatycznego kwalifikowania odstępstw od kryteriów wyznaczających pełną strukturę organizacyjną szkoły podstawowej jako naruszenia prawa, które uzasadnia negatywne zaopiniowanie uchwały przez kuratora (por. M. Pilich, Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe, WKP 2018, komentarz do art. 39, teza 6).

Ewentualne przyszłe, jednak niepewne, zdarzenie związane z prognozowaną przez Kuratora likwidacją szkoły podstawowej nie stanowi, wynikającego z art. 39 ust. 8 ustawy, kryterium opiniowania projektu uchwały w przedmiocie planu sieci szkół podstawowych. Przyjęcie tego rodzaju okoliczności jako podstawy negatywnej opinii stanowi wykroczenie poza ustawowe kompetencje kuratora oświaty w zakresie opiniowania projektu planu. Jest to zagadnienie odrębne, gdyż tryb likwidacji szkoły określa art. 89 ustawy, zaś przesłanką likwidacji szkoły w żadnej mierze nie jest podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego. Podnoszone zatem w zaskarżonej opinii wszelkie kwestie związane z ewentualnymi konsekwencjami projektowanej uchwały w postaci likwidacji Szkoły Podstawowej nr "[...]" nie uprawniały Kuratora Oświaty do wyciągania jakichkolwiek wniosków dających podstawę do badania projektu uchwały celem wydania opinii, o jakiej mowa w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego.

Zgodzić się należy z Kuratorem, że nadesłane przez Gminę dane nie pozwalają na ustalenie ile dzieci realizujących obowiązek szkolny zamieszkuje przy ulicach, które miałyby być przeniesione do obwodów innych szkół. Jednak powyższy brak nie uprawniał Kuratora do wydania opinii negatywnej, a najwyżej do żądania uzupełnienia nadesłanych danych.

Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyroki: z dnia 8 maja 2002 r., K 29/00, publ. OTK-A 2002/3/30, z dnia 23 października 1996r., K 1/96, publ. OTK 1996/5/38, z dnia 15 grudnia 1997r., K 13/97, publ. OTK 1997/5-6/69) wskazuje, że samodzielność samorządu terytorialnego jest wyznaczona ustawami i jedynie w drodze ustawy dopuszczalne jest ograniczenie tej samodzielności. Prowadzi to do wniosku, że administracja rządowa może wkraczać w zakres samodzielności samorządu terytorialnego tylko w przypadkach ściśle wskazanych w ustawie, a nie może tego czynić w sytuacjach, gdy ustawodawca nie przewidział możliwości ingerencji. Przewidziane w przepisie art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego, uzależniające ustalenie planu sieci szkół od pozytywnej opinii kuratora oświaty, zostało wyznaczone zakresem opinii kuratora określonym w tym przepisie. Oznacza to, że kurator oświaty nie może wydać negatywnej opinii z przyczyn innych niż określone w art. 39 ust. 8 ustawy. Stanowiłoby to bowiem ingerencję w samodzielność samorządu terytorialnego nieprzewidzianą w ustawie, a konkretnie w art. 39 ust. 8 Prawa oświatowego.

Opinia kuratora powinna czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać motywów, jakimi organ się kierował przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni przepisów. Uzasadnienie aktu nadzoru spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Opinia kuratora, jako szczególny rodzaj aktu nadzoru nad działalnością organów gminy, niewątpliwie spełniać musi wszystkie wymogi stawiane tego typu aktom. W szczególności, powinna zawierać wyczerpujące uzasadnienie, czyli przedstawiać motywy jej wydania, jakimi kierował się organ nadzoru wraz ze wskazaniem przepisów prawa - które jego zdaniem - zostały naruszone przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, co podniesione zostało już wyżej, że opinia ta powinna zostać wydana w ściśle określonym ustawowo zakresie przedmiotowym, a wszelkie odstępstwa od niego uznać należy za działania wykraczające poza kompetencje organu nadzoru (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 517/18 oraz z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 431/19, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 421/20 oraz z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 516/18 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną opinię.

Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wnioski takie zostały złożone przez organ oraz stronę skarżącą.