III SA/Łd 43/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-03-12	
Data wpływu	2026-01-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Joanna Wyporska-Frankiewicz /przewodniczący/
Katarzyna Ceglarska-Piłat
Robert Adamczewski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 870; art. 6 ust. 1 , art. 9 ust. 2; Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1465; art. 18 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)	
Sentencja
Dnia 12 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat, Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 27 maja 2025 roku nr XVII/152/2025 w przedmiocie uznania petycji za zasługującą na uwzględnienie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Opocznie na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.	
Uzasadnienie
III SA/Łd 43/26

Uzasadnienie

Rada Miejska w Opocznie podjęła 27 maja 2025 r. uchwałę nr XVII/152/2025 w sprawie uznania petycji Ogólnopolskiego Zrzeszenia Sędziów AEQUITAS z siedzibą w Łodzi w obronie konstytucyjnej zasady niezawisłości i niezależności sędziów polskich. W § 1 uchwały uznano, że wniesiona w dniu 27 marca 2025 r. petycja w sprawie rozpatrzenia petycji Ogólnopolskiego Zrzeszenia Sędziów AEQUITAS z siedzibą w Łodzi w obronie konstytucyjnej zasady niezawisłości i niezależności sędziów polskich zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawę uchwały wskazano art. 18b ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] oraz art. 9 ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o petycjach (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 870) [dalej: ustawa o petycjach].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach w zw. z art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 Konstytucji RP przez rozpatrzenie petycji w sprawie obrony konstytucyjnej zasady niezawisłości i niezależności sędziów polski, podczas gdy przedmiot petycji nie znajduje się we właściwości rzeczowej organu stanowiącego gminy, a tym samym wykroczenie poza kompetencje organu stanowiącego gminy;

2) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 Konstytucji RP przez wyrażenie stanowiska w sprawie obrony konstytucyjnej zasady niezawisłości i niezależności sędziów polskich, a tym samym wykroczenie poza zakres działania gminy i zakres właściwości rady gminy, a w konsekwencji brak podstawy prawnej i naruszenie zasad legalizmu.

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wojewoda zwrócił uwagę, że przedmiotem skargi jest brak kompetencji rady do rozpatrzenia petycji, a także zajęcie odrębnego stanowiska w uzasadnieniu do petycji, a zatem zastosowania nie ma art. 13 ust. 2 ustawy o petycjach. Hipotetyczne kwestionowanie sposobu załatwienia petycji byłoby możliwe wyłącznie wtedy, gdy rozpatrzyłby ją organ właściwy, zachowując procedurę ustaloną w ustawie o petycjach. W sytuacji kwestionowania uprawnienia organu do jej rozpatrzenia nie może być ono utożsamiane z kwestionowaniem sposobu załatwienia petycji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Opocznie wniosła o jej uwzględnienie. Z uwagi na wątpliwości co do formy i sposobu dokonania czynności naprawczej i upływu terminu, o którym mowa w art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., wskazała, że przychyla się do wniosku skargi. Podniosła, że poza zakresem właściwości gminy znajdują się sprawy ogólnokrajowe, czy też należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych, państwowych lub organizacji społecznych.

Postanowieniem z 29 września 2025 r., III SA/Łd 658/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.:Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. W ocenie Sądu, skarga nie jest objęta zakresem art. 3 § 2 i § 3 ustawy p.p.s.a.

Następnie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 14 stycznia 2026 r., III OSK 2375/25, uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

Z uzasadnienia wspomnianego orzeczenia wynika, że skoro uchwała Rady Miejskiej podjęta została w oparciu o ustawę o petycjach nie była ani aktem prawa miejscowego, ani nie dotyczyła zakresu administracji publicznej nie wynika więc, że Wojewoda nie mógł objąć jej skargą. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia możliwości wniesienia skargi od przedmiotu uchwały rady gminy i stanowi tym samym podstawę do zaskarżenia uchwał podejmowanych w oparciu o przepisy ustawy o petycjach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewoda Łódzki miał uprawnienie do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Opocznie, dotyczącej rozpoznania petycji. Nadzór Wojewody obejmuje swym zakresem przedmiotowym także uchwały podejmowane w oparciu o przepisy ustawy o petycjach. Sąd kasacyjny wskazał zatem, że sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania wniesionej przez Wojewodę skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Z kolei w myśl art. 93 wskazanej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takiej sytuacji organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe nastąpiło w niniejszej sprawie, bowiem Wojewoda Łódzki utracił uprawnienie do samodzielnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie natomiast do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Wobec faktu, iż zaskarżoną uchwałę podjęto 27 maja 2025 r. - a zatem przed upływem roku - sąd ma możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11; wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Opocznie z 27 maja 2025 r. (Nr XVII/152/2025) w sprawie uznania petycji za zasługującą na uwzględnienie (dalej: zaskarżona uchwała).

W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę związany jest postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2026 r. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze skargą kasacyjną wywiedzioną przez Wojewodę Łódzkiego - po odrzuceniu przez tutejszy Sąd skargi na wskazaną powyżej uchwałę Rady Miejskiej w Opocznie - uchylając to postanowienie przedstawił wywód dotyczący uprawnienia organu nadzoru w przedmiocie zaskarżenia uchwały podjętej na podstawie ustawy z 11 lipca 2014 r. o petycjach (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 870) [dalej: ustawa o petycjach]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym organ nadzoru jest uprawniony do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego podjętej na podstawie ustawy o petycjach. Fakt bowiem, że uchwały rady gminy rozstrzygające petycję nie mogą być wprost zaskarżone do sądu administracyjnego, nie ma wpływu na kompetencje wojewody, który nadzoruje całą działalność uchwałodawczą rady. Wojewoda może kontrolować zgodność z prawem wszelkich uchwał organów gminy, nie tylko podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz także dotyczących kwestii cywilnoprawnych. Jak dalej skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny, z faktu, że skoro sporna uchwała podjęta została w oparciu o ustawę o petycjach nie była ani aktem prawa miejscowego, ani nie dotyczyła zakresu administracji publicznej nie wynika, że Wojewoda nie mógł objąć jej skargą. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w związku z tym, że sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania wniesionej przez Wojewodę skargi.

Przechodząc zatem do rozważań merytorycznych w pierwszym rzędzie przypomnieć należy, iż zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), organy władzy publicznej mają obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że organy władzy publicznej obowiązuje zasada "co nie jest prawem dozwolone, jest zakazane", a zatem wolno im jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15).

W tym aspekcie Sąd zauważył, że w myśl art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach stanowiącym, że: "Petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest rozpatrywana przez ten organ", a ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o petycjach mogą być one wnoszone m.in. do organów władzy publicznej, czyli między innymi do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przyjąć zatem należy, że Rada Miejska w Opocznie, będąc adresatem przedmiotowej petycji uznając, że jest niewłaściwa w sprawie powinna przesłać petycję niezwłocznie organowi właściwemu, co wynika z treści art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach, który stanowi z kolei: "Adresat petycji, który jest niewłaściwy do jej rozpatrzenia, przesyła ją niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia jej złożenia, do podmiotu właściwego do rozpatrzenia petycji, zawiadamiając o tym równocześnie podmiot wnoszący petycję".

Zdaniem Sądu z przywołanego wyżej przepisu wynika obowiązek prawny, nałożony na adresata petycji, który po stwierdzeniu swojej niewłaściwości do rozpatrzenia sprawy powinien podjąć odpowiednie działania. Podobnie jak w przypadku przekazywania zgodnie z właściwością skarg i wniosków rada gminy powinna w tym zakresie podjąć stosowną uchwałę.

Przedmiotem petycji - jak wynika to z jej treści - jest natomiast obrona konstytucyjnej zasady niezawisłości i niezależności sędziów polskich w postaci wyrażenia zdecydowanego sprzeciwu wobec pogłębiającej się zapaści w polskich sądach powszechnych spowodowanej przygotowanym pod auspicjami Ministra Sprawiedliwości projektem ustaw zakładających degradację lub usunięcie sędziów.

Przypomnieć zatem należy, iż stosownie zaś do art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Rada gminy może tym samym podejmować uchwały wyłącznie w granicach zadań gminy, a zatem w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 w zw. art. 18 ustawy o samorządzie gminnym). Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się przy tym do wszelkich form działalności, bez względu na to czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny. Tymczasem kwestie poruszone w petycji nie wchodzą w zakres kompetencji rady gminy. Są to działania wykraczające poza upoważnienie ustawowe. Niewątpliwie bowiem sprawy dotyczące systemu sądownictwa, w tym projektów ustaw, które mogą zmieniać zasady funkcjonowania sądów w Polsce, są kwestiami o charakterze ogólnokrajowym i pozostają w zakresie kompetencji organów państwowych takich jak Sejm i Senat, które mają prawo uchwalać i zmieniać prawo na poziomie ogólnokrajowym. Rada gminy, działając na poziomie samorządu terytorialnego, nie ma kompetencji do podejmowania uchwał wyrażających protesty, czy opinie w sprawach dotyczących projektów zmian ustawodawczych o charakterze ogólnokrajowym dotyczących w szczególności wymiaru sprawiedliwości. Nie sposób doszukać się w przepisach prawa regulujących działalności samorządu terytorialnego kompetencji dla tegoż samorządu do wyrażania stanowiska w sprawie projektów ustaw, tym bardziej dotyczących kwestii ogólnokrajowych - wymiaru sprawiedliwości. W konsekwencji błędnym było rozpatrzenie przez Radę Miejską w Opocznie petycji uchwałą z 27 maja 2025 r. co słusznie zakwestionował Wojewoda. Zbyt daleko idącym było też ze strony Rady Miejskiej podjęcie próby merytorycznej oceny zasadności projektu ustawy w sprawach należących do właściwości organów państwowych i dokonanie analizy zgodności jej postanowień z ustawą zasadniczą. Reasumując, brak jest przepisu prawa z którego wynikałaby właściwość Rady Gminy do rozpatrzenia wskazanej petycji.

Uchwała narusza zatem art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach w zw. z art. 9 ust. 2 tej ustawy, ponieważ rada gminy nie jest uprawniona do rozpatrywania petycji w sprawie nienależącej do jej właściwości rzeczowej, a jedynie do przekazania jej organowi właściwemu. Na organie do którego wpłynęła petycja ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia przedmiotu petycji, a w konsekwencji ustalenie, czy petycja podlega rozpatrzeniu przez ten organ.

Końcowo Sąd zauważył, że w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Opocznie, wnosząc o uwzględnienie skargi Wojewody Łódzkiego, sama przyznała, iż nie jest wyposażona w kompetencje do wyrażania stanowiska w sprawie projektów ustaw.

W konsekwencji dotychczasowych rozważań Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko organu nadzoru, iż Rada Miejska w Opocznie nie miała ustawowego umocowania do podjęcia zaskarżonej uchwały o wskazanej treści. Rozstrzygnięcie zawarte w treści zaskarżonej uchwały stanowi w tym punkcie istotne naruszenie prawa, zarówno na płaszczyźnie prawa materialnego, jak i kwestii właściwości, a więc przepisów proceduralnych. Sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, wynika bowiem wprost z zestawienia treści przepisu art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach z uregulowaniem zawartym w zaskarżonej uchwale.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzoną kwotę 480 zł stanowi wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej.

e.o.