Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 327/21 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 7 grudnia 2020 r. nr 151/2020 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 327/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. D. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. (dalej: "KWP") z 7 grudnia 2020 r. nr 151/2020 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy– uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. (dalej: "KMP") z 21 października 2020 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy przyjęta przez organy administracji publicznej wykładnia art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610), jest zgodna z przepisami Konstytucji RP. Zdaniem Sądu organy Policji rozpoznając sprawę pominęły skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Uznanie przepisu za niekonstytucyjny powoduje, że przepis ten nie może być stosowany od daty wydania wyroku, a poczynając od daty uchwalenia niekonstytucyjnego przepisu. W art. 9 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. ustawodawca dokonał restytucji niekonstytucyjnej normy prawnej. W konsekwencji norma art. 9 ust. 1 ww. ustawy jest oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, co uzasadnia ich uchylenie.

Skargę kasacyjną złożył KWP, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.:

a) art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1882, dalej także - ustawa o Policji) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że powinien on mieć zastosowanie w brzmieniu, jakie nadała mu ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej także - ustawa o szczególnych rozwiązaniach), podczas gdy z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wprost wynika, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. i w tym też brzmieniu powinien on mieć zastosowanie w rozstrzyganej sprawie.

b) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610,) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że powinien on zostać pominięty przy rozstrzyganiu sprawy jako sprzeczny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, podczas, gdy przepis ten pozostaje w obrocie prawnym, jest precyzyjny i jednoznaczny, a organy administracji jak również sądy obowiązane są do jego stosowania,

c) art. 188 pkt 1 w związku z art. 8, art. 175 ust. 1 i art. 178 ust, 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej także - Konstytucja) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu możliwości samodzielnego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji o niekonstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach mimo braku ku temu przesłanek i przysługiwania kompetencji do takiego ewentualnego rozstrzygnięcia w rozważanej sytuacji wyłącznie Trybunałowi Konstytucyjnemu,

d) art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie za zasadny zarzutu naruszenia przez organy administracji tego przepisu, podczas, gdy decyzje organów obu instancji wydane zostały już po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a ich podstawą nie był akt normatywny wobec którego Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją. Były zaś taką podstawą przepisy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, i odpowiednio stosowane przepisy art. 115a ustawy o Policji,

e) art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2393), w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nie zwrócenie się przez Sąd pierwszej instancji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym oraz nie zawieszenie postępowania, w sytuacji, gdy Sąd uznał, że zachodzi potrzeba rozważenia i rozstrzygnięcia zagadnienia zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązanych z Konstytucją oraz posiadał wiedzę, że postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 WSA w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP.

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej także k.p.a.) poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego je orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji w P. zamiast oddalenia skargi w całości w sytuacji, gdy organy administracji obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na obowiązującym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

g) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 6 k.p.a. poprzez wskazanie organom administracji co do dalszego postępowania potrzeby rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach co wiązać musiałoby się z naruszeniem zasady praworządności.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie na rzecz KWP z siedzibą w R. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto wniesiono o przedstawienie, w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2393), Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego celem orzeczenia o zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r.; zawieszenie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 192 p.p.s.a., postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny ww. pytania prawnego, ewentualnie do czasu rozstrzygnięcia pytania prawnego przedstawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, sprawa zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod syg. P 7/21.

Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KWP przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, oddalił wniosek strony skarżącej kasacyjnie o zwieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 (sprawa zarejestrowana przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt P 7/21), ponieważ Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w tej sprawie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy zauważyć, że zasadniczy problem w sprawie odnosi się do art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przy czym Sąd pierwszej instancji przyjął, że w zakresie w jakim przepis ten nakazuje stosowanie art. 115a ustawy o Policji w jego niekonstytucyjnym brzmieniu stwierdzonym wyrokiem TK z 30 października 2018 r. K 7/15 w zakresie niekonstytucyjnego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami, jest w sposób oczywisty niekonstytucyjny co uprawnia go do odmowy jego stosowania. W skardze kasacyjnej organ w istocie zakwestionował uprawnienie sądu do takiego działania, uznając je za przekroczenie kompetencji

i wkroczenie w sferę zastrzeżoną dla Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest prawidłowe, tym niemniej wyrok pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.). Wyjaśnić jednak należy, że nie budzi jakichkolwiek wątpliwości poprawność teoretycznych wywodów Sądu pierwszej instancji odnoszących się do stanu wtórnej niekonstytucyjności wspartych szeroko poglądami doktryny i orzecznictwa. Nie znajdowały one jednak zastosowania w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i to nie tylko ze względu na różny charakter norm wynikających z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed wyroku TK z 30 października 2018 r. i z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej (na co zwracał uwagę WSA w Białymstoku w uzasadnieniu postanowienia z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20), ale przede wszystkich z uwagi na inną niż przyjął to Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, wykładnię, która sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Artykuł 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "[p]rzepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

Wykładnia powyższego przepisu nie powinna ograniczać się, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wcześniej orzeczenia, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty. Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

I tak, z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnych zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "[z]adania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3). Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "[p]olicjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "[z]adania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "[w] zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "[p]olicjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "[p]rzy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "[ś]wiadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem.

Negatywnej weryfikacji podlegał zarzut błędnego zastosowania art. 184 i art. 188 pkt 1 oraz art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, polegającego na dokonaniu kontroli zgodności konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, podczas, gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega różnicy pomiędzy kompetencją do kontroli konstytucyjności przepisu prawa, a kompetencją do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu prawa. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, przy czym Konstytucję zobowiązani są stosować bezpośrednio – art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Podległość Konstytucji oraz obowiązek jej bezpośredniego stosowania, w wymiarze praktycznym, zobowiązuje sądy do strzeżenia konstytucyjności prawa. Realizacja tego obowiązku – w uproszczonym schemacie – sprowadza się do stosowania przepisów Konstytucji wprost, bądź współstosowania ich z przepisami aktów niższej rangi w ramach tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. W istocie więc stosując każdy przepis prawa, sąd ma obowiązek skontrolować, czy wydobyta z niego norma prawna jest zgodna z Konstytucją. Jeżeli weryfikacja ta wypada pozytywnie, sądowa kontrola konstytucyjności przepisu się kończy, jeżeli wypada negatywnie, sąd albo stosuje inne metody wykładni celem wyinterpretowania z przepisu normy skorelowanej z postanowieniami Konstytucji, albo ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP – szerzej zob. B. Nita, Bezpośrednie stosowanie konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, Państwo i Prawo 2002, nr 9, s. 45 i 46. Na gruncie niniejszej sprawy WSA dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, eliminując ten wariant jego rozumienia, który uznał za sprzeczny z Konstytucją RP. W kompetencje Trybunału Konstytucyjnego zatem nie ingerował.

Brak zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego determinuje – in concreto - nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego. W sprawie nie został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. W sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko, zachodziły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego w oparciu o powyższe przepisy.

Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a zarzut naruszenia tego przepisu sprowadza się w istocie do niedozwolonego kwestionowania przedstawionych w tym uzasadnieniu ocen prawnych. Niezależnie od powyższego należy podać, że zgodnie z uchwalą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w przedmiotowej sprawie oczywiście nie miało miejsca.

Powyższe uprawniało do przyjęcia, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przesądziło to o bezzasadności wszystkich podstaw skargi kasacyjnej skierowanych w całości przeciwko błędnemu stanowisku Sądu pierwszej instancji.

Z tych względów, jak również nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.