II OSK 698/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-08-08	
Data wpływu	2006-05-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Alicja Plucińska- Filipowicz
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Zygmunt Niewiadomski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 583/05	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Tezy
1. Brak określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2 czyni taki plan - choć niekoniecznie w całości - naruszającym normę art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm./, co sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, czyniąc zarzut skargi kasacyjnej w tej mierze, pozbawionym usprawiedliwionych podstaw.

2. Zakładając nawet, iż rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkując nieważnością podjętego planu.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Włodzimierz Ryms Sędziowie Zygmunt Niewiadomski (spr.) Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "E." Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 583/05 w sprawie ze skargi J. F., J. G. P., U. T. na uchwałę Rady Miejskiej Łomży z dnia 23 lutego 2005 r. nr 292/XLIV/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Łomża (rejon ulic: Kard. S. Wyszyńskiego, Gen. W. Sikorskiego i Zawadzkiej) oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Bk 583/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę J. F., J. G. P. i U. T. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łomży z dnia 23 lutego 2005r., Nr 292/XLIV/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Łomża.

Powyższą uchwałą Rada Miejska w Łomży ustanowiła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży dla rejonu ulic Kard. S. Wyszyńskiego, gen. W. Sikorskiego i Zawadzkiej.

Na powyższą uchwałę, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę złożyli, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszeń interesu prawnego, właściciele nieruchomości na terenie objętym ustaleniami planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę stwierdzając, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego oraz z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, co powoduje nieważność uchwały w całości (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Rozważając kwestię legitymacji skarżących Sąd doszedł do przekonania, iż ustalenia planu naruszają ich uprawnienia właścicielskie, co upoważnia do złożenia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący poprzedzili wniesienie skargi wezwaniem Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, zatem spełnione zostały przesłanki wymagane powyższym przepisem.

W ocenie Sądu I instancji w toku sporządzania projektu i uchwalania planu zostało naruszonych kilka zasad, a mianowicie:

1) wyrażona w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W studium obowiązującym dla miasta Łomży, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Łomży z dnia 11 października 2000r., nr 195/XXXIV/00 brak jest wymaganego przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy określenia obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

2) naruszony został przepis art. 20 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W tym przypadku naruszone zostały zarówno zasady sporządzania planu (stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium jest niezgodne z prawdą), jak i tryb sporządzania planu, albowiem stwierdzenie ustaleń zawarte zostało w § 1 ust. 1 postanowień planu. Analiza treści przepisu art. 20 ust. 1 wskazuje, że uchwalenie planu, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kwestiach w nim wymienionych, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium. Brak odrębnej uchwały o zgodności planu z ustaleniami studium należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd I instancji wyraził pogląd, iż Rada Miejska Łomży przystępując do uchwalenia planu, który miał wyznaczyć granice terenów, powinna w pierwszej kolejności dokonać aktualizacji studium, określając w nim obszary, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznaczenie w planie granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest obowiązkowe. Wymogu tego nie spełnia § 26 ust. 1 oraz ust. 2 uchwały ponieważ, wbrew twierdzeniom przedstawicieli organu, nie można uznać, aby ustalenie o przeznaczeniu "terenu oznaczonego symbolem 2UC, KS pod ponadpodstawowe usługi użyteczności publicznej, w tym wielkopowierzchniowe usługi handlowe z możliwością realizacji stacji paliw płynnych" zawierało określenie granic terenów pod budowę supermarketu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył "E." Sp. z o.o. w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi złożonej przez J. F., J. G. P. i U. T.. Skarżąca Spółka wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszeniu art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że składający skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. F., J. G. P. i U. T. posiadają legitymację procesową do złożenia skargi oraz, że są uprawnieni do zaskarżenia całości uchwały,

2. naruszeniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię powołanego przepisu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powyższy przepis nie określa wymogu podjęcia odrębnej uchwały w zakresie stwierdzenia zgodności planu miejscowego ze studium. Przeciwnie, z art. 20 ust. 2 powyższej ustawy wynika, że stwierdzenie zgodności, o której mowa, może nastąpić w tej samej uchwale, którą uchwala się plan miejscowy,

3. naruszeniu art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Stwierdzenie Sądu I instancji, że § 26 uchwały nie stanowi określenia granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest niesłuszne, gdyż samo określenie granic terenu 2UC, KS spełnia już tę przesłankę. Dokładna lokalizacja obiektu wielkopowierzchniowego nastąpi na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę w oparciu o szczegółowy projekt architektoniczny,

4. naruszeniu art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Przepisy mającej zastosowanie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie przewidywały wymogu określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Taki obowiązek został wprowadzony ustawą z dnia 13 lipca 2000r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2001r. Nr 14, poz. 124) ale tylko w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

5. art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 33 tej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu tego zarzutu podkreślono, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy miasta Łomża nie określa obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², gdyż wymogu tego nie przewidywała ówcześnie obowiązująca ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada wprawdzie obowiązek dostosowania studium do nowej ustawy, jednakże przepis ten nie przewiduje terminu na zmianę studium, ani sankcji z tytułu niedokonania takiej zmiany,

6. naruszeniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w odniesieniu co do części uchwały planistycznej powinno skutkować nieważnością całości uchwały. W razie uznania, że istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej uchwały, ze względu na ochronę interesu skarżących, Sąd I instancji powinien był zakwestionować tę uchwałę w takim zakresie, w jakim naruszała ona interes skarżących, a nie w całości.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2006r. Rada Miejska Łomży wyraziła swoją aprobatę dla zawartych w skardze kasacyjnej wywodów i argumentów.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2006 r. J. F., J. G. P. i U. T. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona jako, że w przeważającej mierze nie ma usprawiedliwionych podstaw. Usprawiedliwionych podstaw nie ma główny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że skarżący J. F., G. P. i U. T., posiadają legitymację procesową w sprawie. Wbrew stanowisku "E." Sp. z o.o., Sąd prawidłowo zinterpretował i zastosował w sprawie normę art. 101 § 1 ww. ustawy, zasadnie dochodząc do przekonania, że skoro skarżący są właścicielami działek położonych na obszarze objętym kwestionowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to dokonane zmiany w zakresie przeznaczenia działek skarżących i to zarówno te dokonane, jak i oczekiwane (żądane) naruszają ich interes prawny. O interesie prawnym skarżących w szczególności w odniesieniu do J. F. i U. T., przesądza fakt, że inwestycja będzie mogła oddziaływać na położone w sąsiedztwie działki wszystkich skarżących. Interes skarżących znajduje zakotwiczenie w przepisach kodeksu cywilnego, chroniących prawo własności i jako taki przybiera postać interesu prawnego. Jeżeli zatem interes prawny skarżących został w niniejszej sprawie naruszony, to mogli oni bezspornie spełniwszy inne przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (bezskuteczne wezwanie Rady Miasta Łomży do usunięcia zarzucanego naruszenia), wnieść skargę do sądu administracyjnego, a ten był zobowiązany do jej merytorycznego rozpoznania, bezzasadnym czyniąc zarzut skargi kasacyjnej o braku legitymacji skarżących do wniesienia takiej skargi.

Usprawiedliwionych podstaw nie znajduje też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 1 i ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej mierze pogląd prawny Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku. I aczkolwiek przepisy ww. ustawy w kwestii lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 są rzeczywiście niejasne i jako takie interpretowane (wykładane) gramatycznie mogą prowadzić do różnych wniosków, to trzeba zauważyć, że wykładnia językowa przepisów nie jest i nie może być w takiej sytuacji - jak niniejsza - jedyną metodą wykładni prawa.

Trzeba pamiętać, że każdy przepis funkcjonuje w określonym systemie prawa, a jego znaczenie winno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć określoną regulacją prawną. Jeżeli zatem ustawodawca w art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planie miejscowym określa się m.in. granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a wcześniej w art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy zobowiązuje do wskazania, a ściślej określenia obszarów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, to tworzy zintegrowaną regulację prawną lokalizowania ww. obiektów handlowych w aktach planistycznych gminy.

Stosownie do przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art.10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę tego obiektu (obiektów). Z kolei granice takich terenów mogą być wyznaczone w planie, gdy wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina określi obszary rozmieszczenia obiektów, o których mowa. I nie zmienia tego przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż granice terenów pod budowę przedmiotowych obiektów określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "w zależności od potrzeb". Określenie "w zależności od potrzeb" odnosić trzeba do zamiaru gminy dopuszczenia na danym obszarze obiektów, o których mowa, a nie utożsamiać ze swobodnym uznaniem gminy w zakresie wyznaczania granic terenów zamierzonej już lokalizacji tych obiektów. Innymi słowy, jeżeli gmina podejmie działania zmierzające do lokalizacji przedmiotowego obiektu handlowego na określonym obszarze (określi ten obszar w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) to wówczas pojawia się "potrzeba" o której mowa, a wyznaczenie granic terenów pod budowę obiektu, staje się obligatoryjne. To wszystko oznacza, że nie jest aktualnie – pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – możliwe lokalizowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 na podstawie ogólnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego typu " "obszar pod funkcje usługowe" czy nawet "obszar pod obiekty wielkoprzestrzenne". Lokalizowanie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 może się odbywać wyłącznie na podstawie ustaleń planu wyznaczających granice terenów pod budowę tego typu obiektów. Brak określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 czyni taki plan – choć niekoniecznie w całości, o czym w dalszej części uzasadnienia – naruszającym normę art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, czyniąc zarzut skargi kasacyjnej w tej mierze, pozbawionym usprawiedliwionych podstaw.

Inną kwestią jest natomiast ocena, czy wadliwość ta dotyka całego planu czy też jego części. Podzielić trzeba pogląd skargi kasacyjnej, że wadliwość ta nie musi dotyczyć całego planu, ale podzielić też trzeba stanowisko sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie zasadnym było zakwestionowanie legalności przedmiotowego planu w całości, a to ze względu na podporządkowanie pozostałych terenów wiodącej funkcji obszaru przeznaczonego na obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Podzielić też trzeba pogląd sądu pierwszej instancji, że w tej sytuacji brak spełnienia przez Radę Miejską Łomży wymogu zgodności przedmiotowego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – wobec niewyznaczenia w planie granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz nieokreślenia obszaru rozmieszczenia tych obiektów w studium – oceniany plan w całości nie może się ostać w obrocie prawnym. I nie ma w sprawie znaczenia fakt, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łomży powstało przed wejściem w życie stosownych wymagań w tym zakresie, skoro uchwałą o przystąpieniu do opracowania projektu spornego planu Rada Miejska Łomży podjęła w dniu 29 września 2003 r., a zgodność aktów planistycznych, o których mowa, dokonywała w uchwale z dnia 23 lutego 2005 r. a więc pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującej ww. wymogi, przewidziane art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4. Wymogów tych nie spełnia samo określenie w planie terenów pod ponadpodstawowe usługi użyteczności publicznej, w tym wielkopowierzchniowe usługi "handlowe" (2UC, KS), w sytuacji gdy zamiarem Rady Miejskiej w Łomży było zlokalizowanie na ww. terenach obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

Nie można natomiast podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, że dokonanie oceny zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej poprzedzającej uchwałę o planie, skutkuje nieważnością planu, czyniąc tym samym zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda zgodzić się trzeba z takim wywodu Sądu, że redakcja przepisu art. 20 ust.1 ww. ustawy wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, wówczas gdy rada gminy – tak jak w niniejszym przypadku – ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan.

Zakładając nawet, iż rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkując nieważnością podjętego planu.

Przemawia zatem zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 ww. ustawy nie przewidując wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. Jeżeli zatem w sprawie rozpoznawanej przez sąd pierwszej instancji dokonano oceny zgodności aktów planistycznych, o których mowa, tyle że uczyniono to w uchwale plan ten podejmującej, a nie odrębną uchwałą, to brak było podstaw do stwierdzenia nieważności planu z tego właśnie powodu. Fakt ten wobec istnienia innych wcześniej omówionych i zasadnie wskazanych przez sąd wadliwości przedmiotowego planu, nie wpływa na wynik sprawy, przesadzając jedynie o błędnym uzasadnieniu w tej części.

Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).