II SA/Po 385/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-10-03	
Data wpływu	2019-05-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Elwira Brychcy /sprawozdawca/
Jan Szuma	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 61/20	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1851; art. 5 ust. 2a, art. 25 ust 2 pkt 1; Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia [...] września 2018 r. nr [...]	
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga M. M. (zwanej dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...], którą orzeczono w punkcie [...]. że kwota świadczenia wychowawczego w wysokości [...] zł, wypłacona za okres od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. M. M. na rzecz córki - J. M. stanowi świadczenie nienależnie pobrane; w punkcie 2, że ustalona w pkt 1 kwota nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlega zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, w punkcie 3 o obowiązku zwrotu w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna na rachunek bankowy Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] kwoty w wysokości [...] zł oraz ustawowych odsetek za opóźnienie ustalonych na dzień zwrotu świadczenia.

Skarga została złożona w następującym stanie fatycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] przyznano skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko - córkę J. M. - w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r.

W dniu [...] lipca 2018 r. do organu I instancji wpłynął drogą elektroniczną wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia "dobry start" na córkę J. M. oraz na syna P. M.. Kolejno, [...] lipca 2018 r., do organu wpłynął prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt XII C [...]/3 (zwany dalej: wyrok rozwodowy). Wyrok ten został złożony w organie w związku z uzupełnieniem złożonego przez byłego męża skarżącej wniosku o ustalenia prawa do świadczenia "dobry start" na syna P. M..

Na skutek powzięcia wiedzy o istnieniu wyroku rozwodowego oraz zinterpretowaniu jego treści Burmistrz wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na dziecko - córkę J. M., wypłaconego na mocy decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz ustalenia jego wysokości, o czym organ powiadomił skarżącą.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2018 r., upoważniony przez Burmistrza [...] Pomocy Społecznej w [...], na podstawie art. 104 Kpa i art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 9 w związku z art. 5, art. 10 ust. 1 - 2 oraz art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (zwanej dalej: ustawa) orzekł w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia określając jego wysokość, okres w którym świadczenie było nienależnie pobierane oraz obowiązek jego zwrotu.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na fakt iż wyrok rozwodowy uprawomocnił się z dniem [...] października 2016 r., począwszy od [...] listopada 2016 r. należało wyłączyć ze składu rodziny wnioskodawczym byłego męża strony - M. M. oraz małoletniego syna P. M., gdyż wykonywanie władzy rodzicielskiej nad synem powierzono ojcu, obciążając go jednocześnie kosztami utrzymania i wychowywania małoletniego dziecka. W następstwie powyższego, zdaniem organu, rodzina wnioskodawczyni od miesiąca listopada 2016 r. składała się z 2 osób tj. skarżącej - M. M. oraz jej małoletniej córki J. M., która, według organu, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, stała się automatycznie pierwszym dzieckiem strony.

Kolejno organ wywodził, iż w związku z powyższym zobligowany był również począwszy od [...] listopada 2016 r. ustalić kwalifikację dochodową rodziny do pobierania przez skarżącą świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko - córkę J. M.. W tej mierze organ wskazał, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji potwierdzającej wysokość uzyskanych przez rodzinę dochodów ustalono, iż w roku 2014 wnioskodawczyni uzyskała dochód netto w wysokości [...] zł (tj. dochód brutto [...] zł - składka na ubezpieczenie społeczne [...] zł - podatek należny [...] zł - składka na ubezpieczenie zdrowotne [...] zł = dochód netto [...] zł) z tytułu zatrudnienia, z czego miesięczny dochód rodziny wyniósł [...] zł netto, co w przeliczeniu na osobę w 2 - osobowej rodzinie wnioskodawcy stanowiło kwotę [...]zł netto. Organ wskazał, że kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko wynosi [...] zł, natomiast jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne wynosi [...] zł. W konsekwencji skarżącej świadczenie "na pierwsze dziecko" nie przysługiwało.

M. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 2 pkt 16 ustawy poprzez błędną interpretację i nieuprawnione uznanie, iż jej syn P. M. nie jest pierwszym dzieckiem w rodzinie w rozumieniu tego przepisu;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy poprzez błędną interpretację i nieuprawnione uznanie, iż jako matka [...] oraz J. M. nie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, tj. naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez brak należytego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i brak wysłuchania jej co do okoliczności sprawowania opieki nad synem P. M.;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 78 § 1 i § 2 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa, polegające na pominięciu jej stanowiska w zakresie przedłożenia wyroku rozwodowego w okresie wcześniejszym i brak wyjaśnienia tej decyzji w pisemnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a także brak analizy zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia;

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, tj. naruszenie przez organ obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § i oraz art. 80 Kpa, tj. wprowadzenie przez organ w błąd co do interpretacji treści wyroku rozwodowego;

7. naruszenie art. 227 i 229 Kpa oraz art. 18 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak potraktowania zażalenia z dnia [...] sierpnia 2018 roku jako skargi i rozpatrzenia jej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W związku z powyższymi zarzutami odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca opisała faktyczne stosunki panujące w rodzinie, podkreślając, że sprawuje regularną (około połowy tygodnia oraz znaczną część wakacji) opiekę nad synem, który ma w jej domu w pełni urządzony pokój i rzeczy osobiste. Wskazała także na okoliczność, iż dzieci są bliźniętami, bardzo ze sobą związanymi, uczęszczają do tej samej szkoły. W samym wyroku rozwodowym matce powierzono prawo do współdecydowania o wszelkich istotnych sprawach dotyczących syna. W ocenie Odwołującej się sprawuje ona opiekę naprzemienną, a same zapisy wyroku rozwodowego nie zwalniają organu od oceny okoliczności faktycznych.

Skarżąca podniosła również, że przedkładała wyrok rozwodowy pracownikom organu, którzy zapewnili , że pozostaje on bez wpływu na prawo do świadczenia.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. SKO utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przytoczył podstawy prawne rozstrzygnięcia, w szczególności art 2 pkt 16, art. 4 ust 1, 2 i 3, art. 5 ust. 2a, 3 i 4 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, zwanej dalej: ustawa) i na tym tle wskazał, że zasadą jest. iż rodzinę tworzą rodzice i zamieszkujące razem z nimi dzieci pozostające na ich utrzymaniu. Jeżeli więc dziecko nie mieszka z rodzicem lub nie jest przez niego utrzymywane, to w świetle przywołanej definicji, zdaniem organu, nie przynależy do jego rodziny. Wskazano, że w sytuacji, gdy rodzice są rozwiedzeni, żyją w separacji lub w rozłączeniu, dziecko może być członkiem rodzin obojga rodziców pod warunkiem sprawowania opieki naprzemiennej. Powołując się na art. 5 ust. 2a ustawy organ wywodził, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia. Odnosząc powyższe do wyroku rozwodowego organ wskazał, że wskazuje się w nim: "II. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad córką stron J. M. urodzoną w dniu [...] marca 2001 roku powierza pozwanej pozostawiając powodowi prawo do współdecydowania o wszelkich istotnych sprawach dotyczących córki, a terminy i miejsca jego osobistych kontaktów z córką pozostawia do uzgodnienia między stronami, natomiast wykonywanie władzy rodzicielskiej nad synem stron P. M. urodzonym w dniu [...] marca 2001 r. powierza powodowi pozostawiając pozwanej prawo do współdecydowania o wszelkich istotnych sprawach dotyczących syna, a terminy i miejsca jej osobistych kontaktów z synem pozostawia do uzgodnienia między stronami.

III. Kosztami utrzymania i wychowania małoletniego P. M. obciąża powoda, a utrzymania i wychowania małoletniej J. M. – pozwanej".

Wskazując na kontrowersje wokół zagadnienia opieki naprzemiennej oraz różne stanowiska orzecznictwa w tej kwestii Kolegium wywodziło, że podziela pogląd, zgodnie z którym pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu, albowiem na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Zdaniem SKO organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Według Kolegium ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można - w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego - domniemywać.

Zdaniem organu odwoławczego nie występuje w sprawie opieka naprzemienna, nie orzeczono bowiem o niej w wyroku rozwodowym. W konsekwencji organ pierwszej instancji był uprawniony i zobowiązany do ustalenia, czy w związku z tym, że P. M. przestał być członkiem rodziny skarżącej, zaś J. M. stała się jej pierwszym dzieckiem, dochody rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczały kwoty [...]zł miesięcznie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość uzyskanych przez rodzinę dochodów, w tym dochód przeliczeniu na osobę w 2 osobowej rodzinie skarżącej ([...] zł netto). Zasadnie również uznał, że przekroczone zostało kryterium dochodowe wynoszące - na pierwsze dziecko – [...] zł. W konsekwencji zasadnie uznano, że świadczenie wychowawcze wypłacone za okres od [...] listopada 2016 r. do [...] września 2017 r. na córkę J. M. w łącznej wysokości [...] zł (tj. [...] zł x [...] miesięcy) jest świadczeniem nienależnie pobranym. Na mocy art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się zaś świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Podniesiono także, że w decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia wychowawczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. w pouczeniu zawarta jest informacja o tym, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń wychowawczych, osoba otrzymująca świadczenie wychowawcze jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie wychowawcze. Dalej pouczono, że niepoinformowanie organu właściwego w sprawie świadczeń rodzinnych o takich zmianach może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Podobne pouczenie znajduje się na stronie 5 wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Końcowo Kolegium podniosło, że odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 227 i 229 Kpa oraz art. 18 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym, że Kolegium rozpatrzy je w ramach postępowania skargowego (art. 234 pkt 1 Kpa).

Kolegium stwierdziło również, że brak jest dowodów na potwierdzenie zarzutów odnośnie poinformowania skarżącej przez pracowników [...], że wyrok rozwodowy pozostaje bez wpływu na prawo do świadczeń. Twierdzenia skarżącej są bowiem sprzeczne z wyjaśnieniami organu I instancji w tym zakresie.

Skargę na decyzję Kolegium złożyła M. M. podtrzymując w całości zarzuty odwołania i stanowisko w sprawie. Ponadto skarżąca wywodziła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organów odnośnie opieki naprzemiennej i w tej mierz powołała się na orzecznictwo sądowe podkreślając, że błędne jest stanowisko, że tylko wówczas dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, zgodnie z orzeczeniem sądu, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. Skarżąca podkreśliła, że brak jednolitości orzecznictwa sądowego w kwestii opieki naprzemiennej stał się także przedmiotem uwagi Rzecznika Praw Obywatelskich. W jego ocenie termin "opieka naprzemienna", choć niewymieniony w tekście Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, pojawia się w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jednak bez jakiejkolwiek definicji czy dookreślenia. Ponadto w art. 59822 Kodeksu postępowania cywilnego mowa jest o "orzeczeniu, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach". Skarżąca podkreśliła, że zdaniem Rzecznika można tylko domniemywać, że przepis ten, wprowadzony ustawą z [...] czerwca 2015 r., dotyczyć ma właśnie opieki naprzemiennej - jednak trzeba podkreślić, że także w Kodeksie postępowania cywilnego określenie takie nigdzie nie pada.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że konieczne jest wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa materialnego, a to ze względów skazanych poniżej.

Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy - świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości [...] zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Przy czym, w myśl art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Zgodnie z art. 22 ustawy, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala, kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się.

W przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (art. 5 ust. 2a ustawy).

Na tym tle wskazać należy, że na jedno dziecko przysługuje świadczenie w wysokości [...] zł, o które ubiegać może się każdy z rodziców. Co do zasady, rodzice i zamieszkujące wspólnie z nimi, pozostające na ich utrzymaniu dzieci stanowią rodzinę (art. 2 pkt 16 omawianej ustawy). Jeżeli rodzice prowadzą wspólne gospodarstwo domowe nie ma praktycznego znaczenia, któremu z rodziców świadczenie zostanie wypłacone. Inaczej jest w sytuacji, gdy rodzice nie pozostają już we wspólnym pożyciu, mają odrębne finanse, a nawet odrębnie zamieszkują. Wówczas może pojawić się wątpliwość, kto rzeczywiście opiekuje się dzieckiem, wychowuje je na co dzień i dba o jego utrzymanie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy w wychowywaniu dzieci, ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Przepis ten wskazuje jedynie, kto może ubiegać się o przedmiotowe świadczenie. Natomiast z treści art. 2 pkt 16 ustawy, definiującego na potrzeby tej ustawy pojęcie "rodziny", wynika, że przesłanką warunkującą przyznanie tego świadczenia na dziecko jest przynależność tego dziecka do rodziny wnioskodawcy, poprzez wspólne z nim zamieszkiwanie i pozostawanie dziecka na utrzymaniu wnioskodawcy.

Z mocy art. 2 pkt 16 ustawy rodzic i dziecko stanowią rodzinę, jeżeli wspólnie zamieszkują i rodzic utrzymuje dziecko. Zatem w świetle art. 2 pkt 16 liczy się przede wszystkim sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem, czyli dbanie na co dzień o jego zdrowie, rozwój i wychowanie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W rozumieniu tego przepisu świadczenie wychowawcze przysługujące na dziecko ma wspomóc rodzinę w wychowaniu i utrzymaniu dzieci. Dlatego w sytuacji ubiegania się przez oboje rodziców o świadczenie wychowawcze konieczne jest ustalenie, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. W art. 22 ustawy ustawodawca kategorycznie wskazał, że w takim przypadku "organ właściwy ustala, kto sprawuje opiekę". W tym celu organ może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji tych wątpliwości.

Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku pierwszego wniosku podmiotu uprawnionego, ustawodawca nie wymaga weryfikowania od razu spełnienia przesłanki faktycznego sprawowania opieki nad dzieckiem. Domniemywa się, że rodzic sprawuje faktyczną opiekę nad swoim dzieckiem. Przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, w myśl art. 15 ust. 1 ustawy, uzasadnione jest dopiero powstaniem wątpliwości dotyczących sprawowania opieki, jak również sytuacją opisaną w art. 22 ustawy. W takim przypadku ustawodawca nakazuje ustalić organowi właściwemu, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania wniosku na to samo dziecko, musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i rozstrzygnąć, gdzie dziecko zamieszkuje i kto sprawuje opiekę nad dzieckiem, co do którego wpłynął kolejny wniosek. Tym samym, organ orzekający nie powinien poprzestawać tylko na ustaleniach wyroku orzekającego rozwód. Bowiem, jeżeli mimo orzeczenia sądu, dziecko będzie faktycznie pod opieką innej osoby, niż uprawniony rodzic, to wówczas świadczenie wychowawcze nie przysługuje takiemu rodzicowi. Nie może też być uwzględnione prawo rodzica, który sprawowałby opiekę nad dzieckiem wbrew orzeczeniu sądu cywilnego. Tę kwestię rozstrzyga właśnie art. 5 ust. 2a ustawy. Z przepisu tego wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje oboju rodzicom rozwiedzionym w wysokości połowy kwoty świadczenia wychowawczego przysługującego za dany miesiąc, w przypadku gdy dziecko jest pod opieką naprzemienną sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach i jest to zgodne z orzeczeniem sądu. W unormowaniu tym ustawodawca przesądził, że dziecko może należeć do dwóch rodzin, jeżeli w porównywalnych i powtarzających się okresach znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. Sformułowania "zgodnie z orzeczeniem sądu" nie można przy tym odczytywać w sposób przyjęty przez organy orzekające, jako konieczność zawarcia w rozstrzygnięciu sądu sformułowania "opieki naprzemiennej". Należy wskazać, w ślad za skarżącą, że w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1378/17, (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że błędne jest stanowisko, że tylko wówczas dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, zgodnie z orzeczeniem sądu, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu. NSA wskazał, że przy rozumieniu zwrotu "zgodna z orzeczeniem sądu" istotne jest to, że opieka naprzemienna nie może zaistnieć wbrew orzeczeniu sądu powszechnego (np. pozbawiającego ubiegającego się o świadczenie wychowawcze władzy rodzicielskiej bądź ustanawiającego zakaz kontaktów tego rodzica z małoletnim dzieckiem).

W przepisie art. 5 ust. 2a ustawy ustawodawca sam wyjaśnia pojęcie "opieki naprzemiennej", wskazując, że chodzi tu o opiekę sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Należy zatem uwzględniać przede wszystkim skutki wyroku orzekającego rozwód, a nie jego literalne brzmienie, ściślej brak użycia słów "opieka naprzemienna"

W rozpatrywanej sprawie oczywiste jest, że zgodnie z orzeczeniem sądu, wykonywanie władzy rodzicielskiej nad córką J. M. powierzono skarżącej pozostawiając ojcu dziecka prawo do współdecydowania o wszelkich istotnych sprawach dotyczących córki, a terminy i miejsca jego osobistych kontaktów z córką pozostawiono do uzgodnienia między stronami, natomiast wykonywanie władzy rodzicielskiej nad synem stron P. M. powierzono ojcu dziecka pozostawiając pozwanej prawo do współdecydowania o wszelkich istotnych sprawach dotyczących syna, a terminy i miejsca jej osobistych kontaktów z synem pozostawiono do uzgodnienia między stronami. Kosztami utrzymania i wychowania małoletniego P. M. obciążono powoda, a utrzymania i wychowania małoletniej J. M. skarżącą.

Niewątpliwie zatem wyrok uprawnia skarżącą do sprawowania opieki nad synem. Oczywistym jest także, że w czasie sprawowania opieki, skarżąca ma prawo do zamieszkiwania z synem i sprawowania nad nim pieczy. W tym czasie ma obowiązek dbać o jego utrzymanie i wychowanie, organizować mu zajęcia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w takiej sytuacji skarżąca i jej syn stanowią rodzinę w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy, mimo że sąd cywilny wskazał miejsce zamieszkania syna przy ojcu. Stosownie do art. 26 § 1 kodeksu cywilnego in fine - jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W myśl art. 28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Nie należy więc wiązać prawa do świadczenia wychowawczego z ustaleniem przez sąd miejsca zamieszkania dziecka, gdyż nie miałby wówczas w ogóle racji bytu art. 5 ust. 2a ustawy, jako niewykonalny.

Uznanie, że skarżącej jako matce nie przysługuje omawiane świadczenie z powodów podanych w rozstrzygnięciach organów, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godziłoby też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji) - (tak: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1378/17, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.

Biorąc powyższe pod uwagę, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy zbadają przede wszystkim kwestię sprawowania przez skarżącą opieki naprzemiennej nad synem. Należy bowiem wyraźnie podkreślić, że skarżąca nie została pozbawiona praw rodzicielskich, władza rodzicielska skarżącej nie została ograniczona, wręcz przeciwnie ma ona prawo współdecydowania o wszelkich istotnych sprawach dotyczących syna. W wyroku rozwodowym Sąd wyraźnie stwierdził, że terminy i miejsca kontaktów osobistych skarżącej z synem pozostawia do uzgodnienia między stronami. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że opieka ta może być naprzemienna, na co wskazywałyby nota bene oświadczenia skarżącej, w szczególności przedstawione na rozprawie. Należy bowiem wskazać, że na pytanie sadu skarżąca wyjaśniła, że syn zazwyczaj od poniedziałku do czwartku przebywa u skarżącej, ponieważ to skarżąca dwoje dzieci codziennie zawozi do szkoły. Dzieci chodzą do tej samej klasy. Skarżąca finansowała wszystkie sprawy tak córki, jak i syna, w szczególności wakacje, dodatkowe zajęcia pozaszkolne. Takie rozwiązanie uzgodniła z mężem, który nie chciał płacić alimentów na syna. W konsekwencji w procesie rozwodowym uzgodniono zapis, że jedno dziecko będzie u skarżącej, drugie u ojca dzieci. Skarżąca wskazał, że ona z dziećmi mieszka w [...], zaś były mąż w [...], w odległości ok. 4 km. Skarżąca wskazała także, że finansowo wspiera syna, albowiem zależy jej na tym, aby dzieci były równio chowane. Podniosła również, że były mąż z pewnością nie składał wniosku o 500+, ponieważ tak uzgodnili wcześniej.

Końcowo należy jeszcze wskazać, że przy wykładni przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci należy mieć na uwadze cel, w jakim pomoc państwa została w niej przewidziana. Wsparcie ma zostać udzielone osobie, która wykonuje faktyczną opiekę nad dzieckiem. Opieką taka musi charakteryzować się odpowiednią systematycznością, regularnością, stopniem zaangażowania czasu i środków. Skoro zaś, jak wskazano wcześniej, sąd rodzinny i opiekuńczy nie ma podstaw, by expressis verbis posługiwać się terminem opieki naprzemiennej, rolą organu administracji publicznej jest interpretacja orzeczeń sądu powszechnego pod kątem spełnienia przesłanki opieki naprzemiennej.

Zgodnie z art. 153 Ppsa powyższe rozważania Sądu co do sposobu interpretacji przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wiążą organ orzekający, co należy mieć na uwadze przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) Ppsa.