II SA/Ke 302/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-08-06	
Data wpływu	2025-06-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II OSK 2600/25	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1292; art. 16 ust. 1-2, art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 609; art. 91 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 2 pkt 15; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1478; art. 44 ust. 1, 3a, 3b i 4; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Ćmielów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 kwietnia 2025 r. znak: PNK.I.4130.79.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wojewoda Świętokrzyski (dalej: "Wojewoda, "organ nadzoru") rozstrzygnięciem nadzorczym z 17 kwietnia 2025 r., znak: PNK.I.4130.79.2025 stwierdził nieważność w całości uchwały nr XVII/98/2025 Rady Miejskiej w Ćmielowie z 18 marca 2025 r., uchylającej uchwałę w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wyjaśnił, że uzasadnienie uchwały nr XVII/98/2025 nie zawiera motywów, jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu, co uniemożliwia jej kontrolę oraz jest sprzeczne z wyrażonymi w art. 7 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także z zasadami prawidłowej i rzetelnej legislacji. Wojewoda odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia się do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym, analizy stanu faktycznego oraz prawa. Noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi działanie organu władzy nie jest zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Również na tle wykładni zasad prawidłowej i rzetelnej legislacji ukształtował się pogląd o konieczności wykazywania w uzasadnieniach projektów uchwał, jakimi przesłankami kierował się organ samorządu terytorialnego podejmując określone działania legislacyjne. Zdaniem organu nadzoru, wskazanych wymogów poddana kontroli nadzorczej uchwała nie spełnia, albowiem uzasadnienie uchwały Rady Miejskiej sprowadza się do stwierdzenia, że posiada umocowanie do uchylenia uchwały nr LXXVI/508/2023 Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 27 października 2023 r., ponieważ Park Rudzki został utworzony uchwałą Rady Miejskiej zgodnie z treścią art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W ocenie Wojewody także za niespełniające wskazanych wyżej wymogów należy uznać uzasadnienie uchwały zawarte w odczytanym podczas sesji oświadczeniu 12 Radnych Rady Miejskiej w Ćmielowie. Pierwszy z przedstawionych argumentów dotyczył konieczności zapewnienia Gminie płynności finansowej w powiązaniu z bezwzględnymi przepisami prawa, w oparciu o które Gmina Ćmielów, będąca spadkobiercą przymusowym była zobowiązana do zapłaty długu mieszkańca w kwocie przekraczającej 700.000,000 zł. Odnosząc się do ww. kwestii Wojewoda podniósł, że zgodnie z treścią art. 1023 § 2 k.c. Skarb Państwa ani gmina nie składają oświadczenia o przyjęciu spadku, a spadek uważa się za przyjęty z dobrodziejstwem inwentarza. Oznacza to, że odpowiedzialność za długi jest ograniczona do wartości odziedziczonego majątku, w konsekwencji czego budżet Gminy nie powinien ulec uszczupleniu na skutek zapłaty tych należności. Zastrzeżenia organu nadzoru budzi więc podawanie na wstępie uzasadnienia do podjęcia uchwały informacji sprzecznych ze stanem faktycznym, które jednocześnie wprowadzają w błąd co do brzmienia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a istotne jest, że ten argument nie jest związany z przedmiotem wprowadzonej do porządku obrad uchwały.

Dalej Wojewoda uznał że, niekonsekwentne jest tłumaczenie radnych konieczności uchylenia uchwały obawą przed ewentualnymi roszczeniami finansowymi właścicieli nieruchomości wobec Gminy, mogącymi powstać w sytuacji utworzenia nowego planu zagospodarowania pod kątem Rudzkiego Parku Kulturowego, o czym stanowi art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.). Przepisów dotyczących odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części zgodnie z treścią art. 36 ust. 1a cyt. ustawy nie stosuje się jeżeli treść planu miejscowego powodująca skutek o którym mowa w ust. 1, nie stanowi samodzielnego ustalenia przez gminę społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego, ale wynika (m.in.) z zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie (pkt 3 art. 36 ust. 1a). Organ nadzoru podkreślił, że podejmując taką uchwałę jednocześnie Gmina godzi się z ryzykiem utraty wpisu Krzemionek na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. W związku z tym, niekonsekwencją jest argumentowanie uchylenia uchwały chęcią uniknięcia jednego ryzyka z jednoczesnym podjęciem innego, w sytuacji, gdy stopień ryzyka oraz wystąpienia negatywnych konsekwencji w dwóch ww. sytuacjach jest zbliżony. Nie można przy tym pomijać, iż Rada Miejska podejmując uchwały, powinna kierować się rzetelną i wszechstronną analizą stanu faktycznego i prawnego, a nie przypuszczeniami co do przyszłych i niepewnych zdarzeń.

Odnosząc się do kolejnego argumentu radnych, według którego uchwała nr LXXVI/508/2023 Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 27 października 2023 r. w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1290 ze zm.), w tym z art. 95 tej ustawy, Wojewoda wskazał, że procedura uchylenia uchwały nie jest właściwym sposobem na wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały niezgodnej z prawem. Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o czym orzeka organ nadzoru bądź sąd administracyjny. Wyeliminowanie sprzecznej z prawem uchwały powinno zatem nastąpić w jednym z przewidzianych powyżej trybów, nie zaś w drodze uchylenia uchwały przez Radę Miejską.

Przedstawione przez Radę Miejską w dalszej kolejności argumenty, określone jako sposoby rozwiązania problemów i obaw mieszkańców północnej części Gminy Ćmielów bez konieczności istnienia parku kulturowego, organ uznał jedynie za próbę wykazania, że istnieją sposoby poradzenia sobie z negatywnymi skutkami, jakie mogą wystąpić w sytuacji likwidacji Rudzkiego Parku Kulturowego. Przyjął natomiast, że nie można ich zakwalifikować jako motywów uzasadniających uchylenie uchwały o jego utworzeniu.

Zastrzeżenia organu nadzoru budzi także okoliczność, że została ona wprowadzona do porządku obrad w dniu jej podjęcia, przez co nie wszyscy radni mieli możliwość należytego przygotowania się do dyskusji dotyczącej zasadności jej uchwalenia. Podkreślono, że uchwała w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów, zgodnie z procedurą określoną w treści art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podlegała konsultacjom społecznym oraz została podjęta po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, co niewątpliwie wskazuje na jej istotne znaczenie z punktu widzenia uprawnień, obowiązków oraz potrzeb mieszkańców Gminy Ćmielów. Zdaniem organu nadzoru, wprowadzenie uchwały do porządku obrad na sesji, a w konsekwencji nadanie jej pilnego charakteru, poddaje pod wątpliwość przestrzeganie przez Radę Miejską opisanych na wstępie zasad demokratycznego państwa prawnego oraz nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

W opinii Wojewody, celem podjęcia uchwały o utworzeniu Rudzkiego Parku Kulturowego, zgodnie z treścią art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, była ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Podstawą do uchylenia uchwały o utworzeniu parku powinno być zatem ustanie przyczyny jej podjęcia, tj. brak konieczności ochrony terenów nią objętych. Tymczasem z wypowiedzi w trakcie dyskusji na temat uchwały objętej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia wynika, że cel ten jest nadal aktualny. Radni wielokrotnie wskazywali na konieczność ochrony Krzemionek i terenów przy Krzemionkach. Wątpliwości co do zgodności z treścią ww. przepisu budzi zatem uchylenie uchwały o utworzeniu Rudzkiego Parku Kulturowego w sytuacji, gdy nadal istnieją podstawy do ochrony terenów, na których został on utworzony, zaś argumenty mające uzasadniać uchylenie uchwały w żadnej części nie odnoszą się do przyczyn utworzenia i istnienia tego parku. Wielowątkowość zagadnienia oraz obszerność przygotowanej w związku z tym dokumentacji w połączeniu z uproszczoną procedurą wprowadzenia uchwały do porządku obrad, budzą uzasadnione wątpliwości co do kwestii dokonania przez Radę Miejską należytej analizy stanu faktycznego i prawnego. Co istotne, przedstawione przez Radę Miejską podczas sesji w dniu 18 marca 2025 r. motywy, mające uzasadniać uchylenie uchwały w przedmiocie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego, były w ocenie organu, poparte błędną interpretacją przepisów oraz brakiem wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych. Do podstawowych obowiązków organów nadzoru oraz sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego.

Po dokonaniu kompleksowej oceny zgromadzonego w spawie materiału, w tym wskazanych powyżej okoliczności podjęcia uchwały oraz przedstawionych na sesji Rady Miejskiej argumentów, mających uzasadniać uchylenie uchwały o utworzeniu Rudzkiego Parku Kulturowego, zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska nie wskazała znajdujących oparcie w przepisach prawa przyczyn przemawiających za podjęciem analizowanej uchwały.

Z powyższych względów Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały nr XVII/98/2025 Rady Miejskiej w Ćmielowie z dnia 18 marca 2025 r. uchylającej uchwałę w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów w całości.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Gmina Ćmielów zarzuciła naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w związku z art. 7 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez brak wykazania istotnego naruszenia prawa, które jest warunkiem zastosowania nadzoru w formie stwierdzenia nieważności uchwały.

2. art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez przekroczenie granic nadzoru i ingerencję w sferę celowości i zasadności działań Rady Miejskiej - mimo że nadzór nad działalnością samorządu może być sprawowany wyłącznie na podstawie kryterium legalności.

3. art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie za nieważną uchwały, która stanowiła wykonanie kompetencji Rady Miejskiej do eliminacji z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego mogącego prowadzić do naruszenia ustawowego obowiązku ochrony złóż kopalin oraz zasad zagospodarowania przestrzennego.

4. błędną wykładnię art. 91 i 101 u.s.g., prowadzącą do nieuprawnionego wniosku, że jedynym dopuszczalnym trybem wyeliminowania sprzecznej z prawem uchwały Rady Miejskiej jest tryb nadzorczy lub sądowy - podczas gdy Rada Miejska ma prawo samodzielnie uchylać własne akty prawa miejscowego.

5. błędną wykładnię art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez przyjęcie, że podstawą do uchylenia uchwały o utworzeniu parku kulturowego powinno być ustanie przyczyny jej podjęcia, podczas gdy przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących możliwości uchylenia uchwały o utworzeniu parku kulturowego ani nie uzależnia tego od ustania przesłanek pierwotnego podjęcia uchwały o utworzeniu parku kulturowego.

6. art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie konstytucyjnie zagwarantowanej samodzielności gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 kwietnia 2025 r., znak: PNK.1.4130.79.2025 w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Gminy Ćmielów według norm przepisanych.

Z uzasadnienia wynika, że skarżąca Gmina Ćmielów nie podzieliła oceny Wojewody Świętokrzyskiego wskazując, że Rada Miejska, jako organ stanowiący Gminy Ćmielów, miała kompetencję do uchylenia uchwały, uchwała uchylająca została podjęta z zachowaniem przewidzianej procedury, przedstawione zostały publicznie konkretne i racjonalne motywy uzasadniające podjęcie uchwały, nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały - w szczególności nie zachodzą przesłanki z art. 91 ust. 1 u.s.g.

W ocenie strony skarżącej, brak rozbudowanego uzasadnienia w samej treści uchwały nie oznacza, że nie została ona należycie umotywowana. Podniesiono, że inicjatywę uchwałodawczą w przypadku tej uchwały wykazało 12 radnych (na 15 radnych Rady Miejskiej), którzy na sesji Rady Miejskiej (jeszcze przed głosowaniem nad projektem uchwały) obszernie uzasadnili wniesiony pod obrady projekt uchwały składając do rąk Przewodniczącej Rady Miejskiej pisemne oświadczenie podpisane przez 12 radnych ze wskazaniem przyczyn wystąpienia z wnioskiem o uchylenie uchwały o utworzeniu Rudzkiego Parku Kulturowego. Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej odczytał na sesji w całości treść tego oświadczenia, w którym podkreślono na końcu, że jest to uzasadnienie do podjętej decyzji. Treść oświadczenia ujęta jest w protokole z sesji, a podpisane przez 12 radnych oświadczenie stanowi załącznik do protokołu. Tym samym, w ocenie skarżącej, jeżeli uzasadnienie zostało przedstawione publicznie zarówno pisemnie jak i ustnie na sesji (w formie oświadczenia radnych), jest dostępne w protokole i nagraniu z sesji, a Wojewoda otrzymał ten protokół z załącznikami podczas wszczętego postępowania nadzorczego to zna motywy podjęcia uchwały i nieuprawnione jest stwierdzenie, że nie może jej "kontrolować". Wojewoda stwierdził nieważność uchwały, zarzucając jej brak "jasnego, czytelnego i rzetelnego" uzasadnienia oraz stwierdzając, że z treści uchwały i załączonego uzasadnienia "nie wynika, jakimi motywami kierował się organ uchwałodawczy przy podejmowaniu uchwały". Jednocześnie jednak organ nadzoru przyznał, że podczas sesji Rady Miejskiej zostało przedstawione oświadczenie 12 radnych, zawierające motywy uchylenia poprzedniej uchwały, gdyż do argumentów uzasadniających podjęcie uchwały uchylającej odniósł się w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewoda nie zakwestionował faktu istnienia tych motywów. To, że Wojewoda nie zgadza się z uzasadnieniem, nie oznacza, że nie są to motywy uzasadniające podjęcie uchwały uchylającej uchwałę. Zdaniem skarżącej, działanie organu narusza art. 165 ust. 2 i art. 7 Konstytucji RP tj. konstytucyjną zasadę samodzielności gminy oraz wykracza poza zakres dopuszczalnego nadzoru, który nie obejmuje oceny celowości, słuszności ani trafności przyjętych rozwiązań.

W celu wykazania racjonalności przedstawionych argumentów uzasadniających podjęcie uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda Świętokrzyski, skarżąca rozwinęła zarzuty skargi w bardzo obszernym jej uzasadnieniu. Zwróciła uwagę na kwestie zakazów związanych z lokalizacją kopalń i eksploatacją złóż wapieni jurajskich występujących na przedmiotowym terenie, w kontekście przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w art. 1 ust 2 pkt 3 lit c stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ochrony środowiska, w tym: ochrony złóż kopalin. Uchwałą Rady Miejskiej w Ćmielowie nr VI/38/2003 z dnia 13 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu sołectwa Ruda Kościelna w gminie Ćmielów w § 4 ust. 1 pkt 1 określono, że zamierzeniem ustaleń przedmiotowego planu jest uwzględnienie zasady zrównoważonego rozwoju i zapewnienie integracji wszelkich działań podejmowanych w jego granicach, w celu: 1) umożliwienia podjęcia eksploatacji złoża wapieni przy uwzględnieniu ochrony występujących w sąsiedztwie unikatowych obiektów kultury materialnej i stanowisk archeologicznych. Celem planu - zgodnie z § 1 ust. 6 w/w uchwały - jest przeznaczenie terenu pod eksploatację złoża wapieni jurajskich, obiekty produkcyjno-przetwórcze oraz urządzenia infrastruktury technicznej. W § 5 w/w uchwały wskazano, że określenie granic i zasobów złoża "Ruda Kościelna" a także rozpoznanie budowy geologicznej, zawiera opracowana w 1965 r. przez Przedsiębiorstwo Geologiczne w Krakowie dokumentacja geologiczna. Złoże zajmuje powierzchnię ok. 67,5 ha i buduje go kompleks wapieni jurajskich, które zostały udokumentowane dla potrzeb przemysłu wapienniczego. W uchwale ustalono również szereg obowiązków związanych z bliskim sąsiedztwem pomnika historii "Krzemionki - kopalnie krzemienia z epoki neolitu" położonego we wsi Sudoł gm. Bodzechów, w tym m.in. obowiązek uzgadniania ze Świętokrzyskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, nadzoru archeologicznego. Zgodnie z art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska, złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Zasady ochrony udokumentowanych złóż kopalin określają przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w art. 95 ust. 1stanowi, że udokumentowane złoża kopalin podlegają ochronie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, na zasadach określonych w ustawie i w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji lub wykorzystania. Na gruncie obowiązujących przepisów prawa gminy zobowiązane są do przestrzegania ustawowego nakazu ochrony złóż kopalin, wywodzonego z art. 1 i 5 Konstytucji RP (odpowiednio zasada dobra wspólnego i zasada zrównoważonego rozwoju). Ochrona udokumentowanych złóż kopalin nie może jednak przybrać formy zakazu prowadzenia wydobycia kopaliny. W związku z powyższym uchwała nr LXXVI/508/2023 z dnia 27 października 2023 r. w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych Gminy Ćmielów w zakresie zakazu lokalizacji kopalń wapienia i innych kopalin oraz budowy zakładów dla ich przetwarzania jest niezgodna (sprzeczna) z obowiązującymi przepisami prawa tj. uchwałą Rady Miejskiej w Ćmielowie nr VI/38/2003 z dnia 13 marca 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu sołectw Ruda Kościelna w gminie Ćmielów a konsekwencją obowiązkowego uchwalenia - zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego z uchwałą o utworzeniu Rudzkiego Parku Kulturowego i wskazanego tam zakazu będzie niezgodność (sprzeczność) takiego planu z art. 95 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego oraz art. 125 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zakaz wprowadzony jest bowiem na terenach, gdzie znajdują się udokumentowane złoża kopalin, których eksploatacja musi być umożliwiona zgodnie z przepisami Prawa geologicznego i górniczego. W sytuacji, gdy zarówno ochrona zasobów naturalnych, jak i ochrona dziedzictwa kulturowego są ważne, gmina musi znaleźć równowagę. Wszystkie ograniczenia muszą być zgodne z wyższym prawem - w tym z ustawą o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z ustawą Prawo geologiczne i górnicze.

Skarżąca podnosi, że ochrona parku kulturowego nie może całkowicie uniemożliwić eksploatacji udokumentowanych złóż kopalin, a plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać możliwość ich wydobycia. Zwraca uwagę na ryzyko negatywnych konsekwencji finansowych w przypadku istotnego ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Skarżąca wskazała, że zna treść pisma jakie złożyli właściciele nieruchomości położonych na terenie Gminy Ćmielów (sprzeciw wobec wpisu do rejestru zabytków z dnia 29 września 2022 r.), wskazując na możliwą szkodę o wartości ok. 80-90 milionów złotych w majątku, w przypadku pozbawienia znaczenia gospodarczego tych terenów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Bezspornym jest, że uchwała z dnia 27 października 2023 r. w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów podjęta na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiła akt prawa miejscowego, przez które to pojęcie należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Mając na uwadze powyższe kryteria nie budzi wątpliwości, że uchwała Rady Gminy Ćmielów z dnia 27 października 2023 r. spełnia wszystkie wyżej wymienione elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy.

Należy zatem przyjąć, że kontrolowana przez Wojewodę Świętokrzyskiego uchwała Rady Miejskiej w Ćmielowie z 18 marca 2025 r. uchylająca ww. uchwałę, również stanowi akt prawa miejscowego. Trzeba wskazać, że normy powszechnie obowiązujące na danym terenie mogą zostać uchylone wyłącznie normami o tej samej, powszechnie obowiązującej mocy prawnej. Nie sposób bowiem uznać, by przepisy prawa powszechnie obowiązującego mogły być eliminowane z obrotu prawnego przez akty administracyjne tego waloru nieposiadające, a zatem stojące niżej w hierarchii źródeł prawa.

Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Na gruncie niniejszej sprawy, rolą Sądu było zbadanie, czy prawidłowa była ocena organu nadzoru, że Rada Miejska w Ćmielowie podejmując uchwałę Nr XVII/98/2025 z 18 marca 2025 r. istotnie naruszyła prawo, co uzasadniało podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Podstawę wydania kontrolowanej przez Wojewodę uchwały stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy oraz przepis art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym Rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej (ust. 1); Rada gminy ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia (ust. 1a).

Stosownie do treści art. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. Przepisy tej ustawy dają radzie gminy upoważnienie do utworzenia w drodze uchwały parku kulturowego. Nie ma natomiast w ustawie żadnej regulacji w zakresie likwidacji (zniesienia) tej prawnej formy ochrony zabytku bądź możliwości uchylenia swojej uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Brak stosownych przepisów nie oznacza, zdaniem sądu, że rada gminy ma zupełną dowolność i nie obowiązują jej żadne ograniczenia w procedurze prowadzącej do uchylenia uchwały o utworzeniu parku kulturowego.

Podobne zagadnienia w zakresie celów, zasad i form ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu normuje ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1478), która jednocześnie zawiera regulacje dotyczące zniesienia określonych nią form ochrony przyrody. Zgodnie z art. 44 ustawy o ochronie przyrody, ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 1); Zniesienia formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, dokonuje rada gminy w drodze uchwały (ust. 3); Projekty uchwał, o których mowa w ust. 1 i 3, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (ust. 3a); Uzgodnienia, o którym mowa w ust. 3a, dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania z zastrzeżeniem że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu (ust. 3b); Zniesienie formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, następuje w razie utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego (ust. 4).

Powyższe regulacje, zdaniem Sądu, można i należy na zasadzie analogii odnieść do przedmiotowej sprawy w zakresie trybu dotyczącego zniesienia parku kulturowego. Stanowisko to uzasadnia podobieństwo celów jakie realizują obie wymienione wyżej ustawy (ochrona przyrody – ochrona zabytku i opieka nad zabytkiem) oraz okoliczność, że ustanowienie (utworzenie) określonych przepisami tych ustaw form ochrony wymaga podjęcia przez radę gminy uchwały. Nadto uchylenie uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego jest równoznaczne w skutkach z likwidacją (czy też zniesieniem) utworzonego parku kulturowego, a taką możliwość zniesienia konkretnej formy przyrody (przy zachowaniu szczegółowych warunków) przewiduje art. 44 ustawy o ochronie przyrody.

Należałoby zatem przyjąć, że prawidłowa interpretacja art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dokonana przy zastosowaniu wykładni systemowej uwzględniającej przywołane regulacje ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że rada gminy posiada kompetencje do podjęcia uchwały w sprawie uchylenia swojej uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Uprawnienie to wiąże się również z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i realizacji przez nie w ramach zadań własnych tych zadań publicznych, które służą zaspokajaniu potrzeb danej wspólnoty samorządowej (art. 165 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Jeżeli przepisy stwarzają radzie gminy podstawy do utworzenia parku kulturowego to nie sposób uznać, aby rada nie była uprawniona do podjęcia uchwały o treści przeciwnej w skutkach.

Powyższe nie oznacza jednak, że w odniesieniu do kwestii proceduralnych, z zachowaniem wyłącznie przepisów Statutu Miasta i Gminy Ćmielów dotyczących zwołania sesji Rady Miejskiej w Ćmielowie oraz podejmowania uchwał, rada może doprowadzić do podjęcia uchwały w tym zakresie. Zgodnie z § 35 ust. 2 Statutu Miasta i Gminy Ćmielów członek rady może wystąpić z wnioskiem o uzupełnienie lub zmianę porządku obrad zarówno przed uchwaleniem porządku jak i w toku obrad. Stosownie do treści § 45 lit. c Statutu, inicjatywa uchwałodawcza przysługuje co najmniej 3 radnym. Z materiału dowodowego wynika, że wniosek o zmianę porządku obrad złożony został w formie pisemnej na sesji Rady Miejskiej w Ćmielowie przez 12 radnych Rady Miejskiej w Ćmielowie. Do pisemnego wniosku dołączony został projekt uchwały z uzasadnieniem.

Poza sporem jest okoliczność, że wniosek o zmianę porządku obrad poprzez wprowadzenie do porządku obrad dodatkowego punktu "Podjęcie uchwały uchylającej uchwałę w sprawie utworzenia Rudzkiego Parku Kulturowego na terenach północnych gminy Ćmielów" - przez uprawnioną grupę radnych, dyskusja nad projektem uchwały oraz jej podjęcie - nastąpiły zgodnie z prawem. Jednakże, w ocenie Sądu, nie są to wystarczające warunku formalne. Rada podejmując uchwałę w przedmiocie uchylenia uchwały o utworzeniu parku kulturowego powinna zachować taki sam tryb jak przy podjęciu uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego. Za takim poglądem, zdaniem Sądu, przemawiają analogiczne unormowania zawarte w ustawie o ochronie przyrody, odnoszące się do zniesienia konkretnej formy przyrody. Nie budzi wątpliwości, że zarówno ustawa o ochronie przyrody jak i ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyodrębnia krajobraz jako jeden z elementów będących przedmiotem regulacji w ramach ochrony przyrody żywej i nieożywionej. Ochronie i opiece podlega bez względu na stan zachowania krajobraz kulturowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Z kolei przepisy ustawy o ochronie przyrody wymieniają zespoły przyrodniczo-krajobrazowe jako fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Nie znajduje zatem racjonalnego uzasadnienia takie stanowisko, że do zniesienia formy przyrody w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wymagane jest zachowanie warunków określonych w art. 44 ustawy o ochronie przyrody (np. uzgodnienia z właściwym organem), natomiast likwidacja (zniesienie) parku kulturowego zachowania analogicznych warunków nie wymaga, chociaż, co należy podkreślić, wspomniane wyżej regulacje przewidują dla ich utworzenia czy też ustanowienia taki sam tryb, tj. konieczność podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały.

Wreszcie sama Rada uzasadnia swoją kompetencję do podjęcia kontrolowanej przez Wojewodę uchwały, upoważnieniem do podjęcia uchwały o utworzeniu parku kulturowego. Skoro zatem organ stanowiący opiera swe kompetencje do uchylenia tej uchwały na upoważnieniu do jej podjęcia o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami to konsekwentnie powinien w obu tych przypadkach zachować taki sam tryb. Tymczasem ani z protokołu sesji rady, na której została podjęta zaskarżona uchwała ani też z żadnego innego dokumentu nie wynika, aby zostały uwzględnione takie warunki jak przy podjęciu uchwały o utworzeniu parku kulturowego tj. opinia konserwatora zabytków oraz informacja dla lokalnej społeczności o podjęciu prac. Materiał dowodowy wskazuje, że podejmując kontrolowaną w trybie nadzoru uchwałę, rada działała kierując się wyłącznie przepisami o znaczeniu ustrojowym. Istotnie działanie rady było prawidłowe wyłącznie w tym aspekcie.

Zauważyć trzeba, że ustawodawca w art. 16 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadził obowiązek zasięgania opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz informowania lokalnej społeczności o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, co jak słusznie podnosi Wojewoda, wskazuje na ich istotne znaczenie z punktu widzenia uprawnień, obowiązków oraz potrzeb mieszkańców Gminy Ćmielów. Celem ich wprowadzenia było stworzenie możliwości wypowiedzenia się co do utworzenia określonej formy prawnej ochrony zabytków. Niewątpliwie powyższy cel jest również istotny w kontekście likwidacji czy też zniesienia parku kulturowego w rezultacie uchylenia uchwały o jego utworzeniu. Ważne jest bowiem ustalenie, czy rzeczywiście teren zasługuje na ochronę krajobrazu kulturowego wraz istniejącymi na nim zabytkami jak również przekonanie członków lokalnej społeczności o podjętych działaniach. Opinia, o której mowa w art. 16 ustawy nie ma charakteru wiążącego, jednak wystąpienie o nią jest warunkiem koniecznym dla legalnego podjęcia uchwały. Rola opinii konserwatora zabytków jest niezwykle istotna zważywszy na charakter podejmowanej uchwały oraz specjalistyczną wiedzę, jaką dysponuje organ opiniujący. Sąd w pełni akceptuje stanowisko zgodnie z którym, brak wymaganej prawem opinii do projektu uchwały skutkuje tym, że projekt jest niekompletny, natomiast uchwała podjęta na jego podstawie nie spełnia warunków formalnoprawnych. Wymóg prawidłowo podjętej uchwały oznacza, że jej treść musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że uchylenie się lokalnego prawodawcy od obowiązku zasięgnięcia opinii stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takie same skutki wywołuje pominięcie przez Radę Miejską w Ćmielowie konsultacji z członkami lokalnej społeczności.

Jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym jest zasada legalizmu, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta należy do zasad rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP).

W świetle powyższych rozważań, Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że wprowadzenie uchwały nr XVII/98/2025 do porządku obrad na sesji, a w konsekwencji nadanie jej pilnego charakteru, poddaje pod wątpliwość przestrzeganie przez Radę Miejską zasad demokratycznego państwa prawnego oraz nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

Ustalenie, że uchwała Rady Miejskiej w Ćmielowie została podjęta w wadliwej procedurze uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa, co jest równoznaczne w skutkach z wydanym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym.

Okoliczność, że kontrolowana przez Wojewodę Świętokrzyskiego uchwała nie spełnia warunków formalnoprawnych uniemożliwia Sądowi odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi, które należy uznać za bezprzedmiotowe.

W tej sytuacji, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.