Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2794/18 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2794/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż możliwe jest:

– oparcie się przez organ II - instancji (GIOŚ) na ustaleniach organu I - instancji (WIOŚ w [...]) w sytuacji, gdy GIOŚ w przeciwieństwie do WIOŚ w [...] ustala, iż skarżący posiada pozwolenia dopuszczające wywarzanie odpadu w postaci drewna, ale o innym kodzie, a poprzez powyższe błędne przyjęcie, iż możliwe jest czynienie wewnętrznie sprzecznych ustaleń co do stanu faktycznego przez organy obu instancji oraz zmiana podstawy ukarania;

– utrzymanie w mocy decyzji organów obu instancji, które nie wyjaśniają, czy:

– jaki kod przetwarzania winien mieć proces, za którego prowadzenie miał zostać ukarany skarżący (wobec posiadania decyzji zezwalających na przetwarzanie metodą R5 i R12);

– strona została ukarana za magazynowanie czy przetwarzanie drewna z rozbiórek (co do których to brak informacji w decyzji WIOŚ) czy też drewna z wycinek z prywatnych sadów (podstawa decyzji WIOŚ);

– strona prowadzi działalność w zakresie wycinek drzew czy też w zakresie rozbiórek, czy jest podmiotem korzystającym ze środowiska oraz i czy wystawia z tego tytułu faktury, przy jednoczesnym zlekceważeniu, iż skarżący wyraźnie wskazuje w ewidencji, iż drewno pochodzi z rozbiórek;

– strona prowadzi działalność w zakresie rozbiórek i stąd także w drodze przetwarzania metodami R5 i R12 mogą powstać odpady w postaci drewna (jest to bowiem konsekwencja przetwarzania metodą z Ip. 10 z pkt 2.1. decyzji [...] (metodą R5) oraz lp.4 pkt 2.2. decyzji [...] (metoda R12) na terenie powiatu[...] (pkt 3.1.b decyzji 76), podobnie też w decyzji [...] z [...] lutego 2015 r. (pkt 2, Ip. 5) skarżący posiada uprawnienie do jego zbierania;

– na czym polegało przetwarzanie drewna bez zezwolenia skoro takowe zezwolenie strona posiadała, w szczególności zaś brak wyjaśnienia w decyzji WIOŚ (oraz częściowo GIOŚ) czy doszło do nieuprawnionego magazynowania czy przetworzenie drewna i z którego działania (czy miało to miejsce w toku rozbiórki obiektu budowlanego czy wycinki w prywatnych sadzie) wynika ukaranie, (strona w wyjaśnieniach wprost wskazała, iż przetwarzanie miało miejsce w toku czynności rozbiórek na terenie [...] oraz na terenie prywatnych sadów);

– skoro strona mogła taki odpad wytworzyć bądź na podstawie pozwolenia bądź art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach poprzez wpisanie drewna w pozycje Ip. 12, 13, 34 ,44, 49 i 52 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne .... (Dz. U. z 2016 r., poz. 93);

– zaś brak jakiejkolwiek analizy ilości drewna, jego pochodzenia oraz ustaleń co do tego, gdzie i kiedy doszło do przetwarzania odpadu poza swobodną interpretacją wyjaśnień strony;

– zaliczenia w poczet materiału dowodowego zdjęć (materiału audiowizualnego) niewymienionych w protokole kontroli, co do których brak jest protokołów ich sporządzenia, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie pochodzenia drewna, lokalizacji oraz zakresu przetworzenia - a poprzez powyższe błędne przyjęcie, iż możliwe jest uzupełnianie materiału dowodowego w drodze notatek służbowych (bez formy protokołu) gdy:

– w treści protokołu oględzin i protokołu kontroli [...] brak jest w szczególności skreślenia wskazującego czy dokumentacja jest fotograficzna czy audowizualna w protokole oględzin oraz zdjęć lub nagrań w załącznikach do protokołu kontroli;

– H. K. nie posiadał upoważnienia do jakichkolwiek czynności w sprawie niniejszej poza przeglądaniem akt,

2. naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 154 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dalej "u.o.", art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o, art. 41 u.o. i 194 ust. 1 pkt 4 u.o. oraz Ip. 12, 13, 34, 44, 49 i 52 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku Dz.U. 2016 r., poz. 93) i art. 27 ust. 10 u.o. w związku z art. 7a k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż :

– skarżący gromadząc lub wycinając drzewka owocowe na terenie [...] naruszył warunki zezwolenia, podczas gdy czynności te prowadził w związku z pracami rozbiórkowymi i nie posiada w przedmiocie działalności tego rodzaju usług;

– skarżący podlega w związku ww. karze, podczas gdy nie ustalono co w zasadzie przetworzył bez pozwolenia i czy nawet w tym zakresie, gdzie czynił to bez zezwolenia przetwarzanie takie nie jest wyłączone z obowiązku uzyskiwania zezwolenia jako dopuszczalne wobec braku tego w zakresie działalności skarżącego (CEDiG).

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zwrócił uwagę, że Sąd I instancji zaakceptował, że pomimo błędnego prowadzenia postępowania dowodowego i jednoczesnej współpracy strony, materiał dowodowy był uzupełniany z pominięciem formy protokołu (w drodze notatek służbowych i włączania do niego materiałów niewymienionych w protokole). Wskazał, że opierając się na zeznaniach strony nie może pomijać, że nie posiada ona w PKD CEDIG tego rodzaju działalności, bowiem wykonuje ją świadcząc usługi wpisane w CEDIG i w tym zakresie wpisała drewno pochodzące z rozbiórek, nazywając je dla uproszczenia wycinkami. W jego ocenie, trudno zaakceptować dokonane ustalenia jako poprawne, skoro skarżący świadcząc na rzecz spółki usługi musi liczyć się z zanegowaniem niepoprawnie wystawionej faktury chociażby z uwagi na przyjęte przez [...] wysokie standardy rachunkowości i przejrzystość.

Ponadto wskazał, że organy pominęły jego zarzuty odnoszące się do ustalenia ilości drewna, którego przetwarzanie było źródłem nałożenia kary i jego pochodzenia oraz nie wyjaśniły w jaki sposób drewno przetwarzano a także tego czy w zakresie drewna wycinanego z drzewek owocowych posiada on w ogóle status korzystającego ze środowiska z uwagi na niewypełnienie definicji art. art. 3 pkt 20 ustawy prawo ochrony środowiska. Podniósł, że w sprawie decydujące znaczenie ma zestawienie odpadów, które wskazuje, że metoda ich przetwarzania zgodna jest z zezwoleniem.

Następnie skarżący wyjaśnił, że słowo wycinka jest wieloznaczne i występuje przy typowych czynnościach rozbiórkowych, zaś pojęcie "wycinki" jest powszechnie stosowane w odniesieniu do przetwarzania drewna bez względu na postać. Nadto zaakcentował, że powołał się w wyjaśnieniach na posiadane pozwolenia oraz wykorzystanie do działalności, co uszło uwadze Sądu I instancji. Skarżący przyznał, że organy poprawnie przyjęły, iż drewno było przedmiotem dokonanego przez niego procesu przetwarzania polegającego na jego cięciu i rozdrabnianiu, jednak w ramach metod R5 i R12

Skarżący kasacyjnie podniósł, że posiada uprawnienie do przetwarzania i magazynowania m.in. odpadów w postaci drewna (kod 17 02 01) lub gdzie drewno stanowi jego udział, co wynika z:

pkt 2.1.lp 10 decyzji dnia [...] lutego 2015 r., znak [...];

pkt 2.2.Ip 4 decyzji dnia [...] lutego 2015 r., znak [...];

pkt 2. Ip 32 decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...];

pkt 4 b decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] (uprawnienie do sortowania mechanicznego zbieranych odpadów);

pkt 4.2c decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] (uprawnienie do rozdrabniania odpadów).

Zwrócił uwagę, że decyzje te przyznają to uprawnienie do [...] lutego 2025 r. Ponadto istnieją ogólne uprawnienia do przetwarzania drewna na potrzeby własne wynikłego m.in. z Ip. 12, 13, 34, 44, 49 i 52 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. 2016 r., poz. 93).

Skarżący zwrócił uwagę, że drewno pochodzące z rozbiórek na [...] jest zazwyczaj przetworzone w stopniu znacznym (tj. stanowi zazwyczaj deski, futryny, belki), często posiada też regularny kształt będący wynikiem przetwarzania itp., zaś drewno będące biomasą ma zazwyczaj kształt gałęzi, pieńków i ich fragmentów. Jednocześnie podniósł, że obowiązek ewidencji nie obejmuje biomasy, ale wyłącznie drewno będące odpadem. Tym samym, w jego ocenie, niezrozumiałe jest stanowisko organów, iż nie da się ustalić wagi i pochodzenia drewna na działkach, zwłaszcza, że prowadzi on w tym zakresie ewidencję. Ponadto brak dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez organ w tym zakresie uniemożliwia ukaranie go. Podobnie jak okoliczność, iż z przepisów ustawy prawo ochrony środowiska wynika, że podmiotem z niego korzystającym jest, zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy, jedynie ten kto prowadzi działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie m.in. warzywnictwa i ogrodnictwa, nie zaś sadownictwa. Zwrócił również uwagę, że nie sprzedaje żadnych produktów rolnych, zatem nie może być w ogóle uznany za prowadzącego działalność wytwórczą, zaś zgodnie z art. 194 ustawy o odpadach i art. 276 p.o.ś. jedynie podmiot spełniający powyższe warunki może być zobowiązany do zapłaty kary pieniężnej.

Podniósł również, że ścięcie drewna sadowniczego i jego rozdrobnienie objęte wyjątkiem, o którym mowa w art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach, zaś nawet gdyby drewno z sadu stało się odpadem, to posiada on uprawnienie do jego wykorzystywania na potrzeby własne wynikające z Rozporządzenia, a także uprawnienie do magazynowania, niezależne od jego przetwarzania (udzielone decyzją [...]).

Odnosząc się do wysokości ustalonej kary zauważył, że trudno stwierdzić czy jej wysokość jest adekwatna, skoro nie ma ustalonego zakresu przetwarzania.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. w uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postepowania, to jest art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie. Nie można bowiem podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że organy obu instancji dokonały ukarania w oparciu o odmienny stan faktyczny sprawy oraz o różne podstawy ukarania. Z decyzji organów zarówno I jak i II instancji wynika, że skarżący ostał ukarany za przetwarzanie odpadów o kodzie 170201 – drewno, bez wymaganego zezwolenia. Podstawę wymierzenia kary pieniężnej stanowiły następujące przepisy ustawy o odpadach: art. 194 ust. 1 pkt 4, ust. 3, art. 196, art. 197 pkt 1 art. 198 i art. 199. Przy czym podkreślić należy, że czym innym jest uzyskiwanie rodzajów i mas odpadów powstających w wyniku ich przetwarzania, a w tym wypadku uzyskiwania odpadu o kodzie 170201 (drewno) w wyniku przetwarzania odpadów, o których mowa w decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Organy obydwu instancji przejęły, że powstawanie odpadu o tym kodzie w wyniku przetwarzania odpadów jest dopuszczalne, albowiem jest zgodne z decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. Nie oznacza to jednak, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że jest to tożsame ze zgodą na przetwarzanie odpadu o kodzie 170201. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie decyzja Starosty [...] zezwalająca na przetwarzanie odpadów nie obejmuj swoją treścią zgody na przetwarzanie przez skarżącego kasacyjnie odpadu o kodzie 170201. Z decyzji tej wynika jedynie możliwość powstawania odpadu o tym kodzie w wyniku przetwarzania odpadów. Wskazane przez skarżącego kasacyjnie uprawnienie do przetwarzania odpadów o tym kodzie nie wynika z treści decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. (pkt 2.1.). Wskazany zaś przez skarżącego punkt 2.2 decyzji Starosty [...] dotyczy, jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, rodzajów i mas odpadów powstających w wyniku przetworzenia metodą R-12, podobnie jak wymienienie tego kodu odpadu w punkcie 4.2 decyzji.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnie nie ma znaczenia jaki kod powinien mieć proces przetwarzania odpadu o kodzie 170201, skoro skarżący kasacyjnie nie posiadał decyzji zezwalającej na jego przetwarzanie. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do pochodzenia odpadu, na którego przetwarzanie skarżący kasacyjnie nie posiadał zezwolenia organy poczyniły ustalenia w oparciu o informacje pochodzące bezpośrednio od skarżącego. To skarżący kasacyjnie podał do protokołu, że źródłem pochodzenia tego odpadu jest prowadzona przez niego działalność gospodarcza polegająca na wycince drzew, stąd też bezpodstawne są twierdzenia, iż pochodziły one z rozbiórki.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 27 ust.10 ustawy o odpadach w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Nie jest bowiem kwestionowanym, że skarżący kasacyjnie jest przedsiębiorcą a co za tym idzie powyższe regulacje nie mają do niego zastosowania. Ponadto kara nie dotyczyła ścinek sadowniczych pochodzących z sadów skarżącego kasacyjnie.

Odnosząc się zaś do wadliwości zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności zdjęć ponownie podkreślić należy, że informacje niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy uzyskano w wyniku udzielenia informacji pochodzących od samego skarżącego kasacyjnie. To skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że zrębki zostały przez niego otrzymane nie tyko z wycinku należących do niego sadów, ale również w wyniku świadczenia działalności gospodarczej u osób trzecich. Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, że sporne zdjęcia zostały wykonane w trakcie kontroli przeprowadzonej u skarżącego kasacyjnie. Na zdjęciach tych widnieje data oględzin oraz podpis pracownika. Brak więc przekreślenia odpowiedniego stwierdzenia w protokole oględzin nie pozbawia tych zdjęć ich mocy dowodowej.

Prawidłowość ustaleń stanu faktycznego w konsekwencji przesądzać musi o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest: art. 154 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o, art. 41 u.o. i 194 ust. 1 pkt 4 u.o. oraz Ip. 12, 13, 34, 44, 49 i 52 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku i art. 27 ust. 10 u.o. w związku z art. 7a k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie.

Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że skoro skarżący przetwarzał odpady o kodzie 170201 bez wymagane zezwolenia to podlegał karze administracyjnej zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. W odniesieniu zaś do zarzuty naruszenia art. 27 ust. 10 ustawy o odpadach podnieść należy, że przepis ten stanowił podstawę do wydania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r., które z uwagi na fakt, że skarżący kasacyjnie jest przedsiębiorcą nie miało do niego zastosowania. Wynika to wprost z tytułu powyższego rozporządzenia i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a co za tym idzie nie pociąga za sobą konieczności stosowania w sprawie art. 7a k.p.a.

Przepis art. 41 ustawy o odpadach dotyczy zakresu przedmiotowego zezwolenia na zbieranie i przetwarzaniu odpadów. Przepis ten zbudowany jest z wielu jednostek redakcyjnych. Skarga kasacyjna nie wskazuje, która jednostka redakcyjna powyższego przepisu została naruszona. Nie wynika to także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Podobna sytuacja zachodzi w odniesieniu do art. 2 ust. 6 ustawy o odpadach.

Mając na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami zakreślonymi przez skargę kasacyjną i nie może zastępować strony skarżącej kasacyjnie w określeniu przepisów, które zostały naruszone w ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżonym wyrokiem. Nie można podzielić także zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach. Przepis ten zawiera definicję odzysku. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazał w jaki sposób w rozpoznawanej sprawie miałoby dojść do naruszenia powyższego przepisu.

Podniesione w zarzucie naruszenie art. 154 § 1 i 3 p.p.s.a. nie jest zasadne, albowiem przepisy te dotyczą skutków niewykonania wyroku, przedmiotem zaś sprawy nie było niewykonanie wyroku sądu. Przepisy art. 35 § 3 i 36 § 1 k.p.a. dotyczą terminów załatwienia spraw, a nie rozpoznawanej istoty sprawy.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.