II OSK 1516/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-10-10	
Data wpływu	2024-07-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Szymańska
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1475/23	
Skarżony organ	Rada Miasta~Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 zd. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1475/23 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "A. – P." 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz B. S.A. z siedzibą w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1475/23, po ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "A. – P.", stwierdził nieważność w części graficznej i w części testowej zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem U.4 (pkt I) i zasądził od Gminy Miejskiej K. na rzecz B. S.A. z siedzibą w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 30 czerwca 2022 r. B. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej powołaną uchwałę Rady Miasta K. w części oznaczonej na rysunku planu symbolem U.4 oraz odpowiadających im postanowień części tekstowej planu (oznaczenia: U.4 – § 5 pkt 9, lit. g; § 7 pkt 6 lit. b, § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a, b, c) oraz w części dotyczącej obsługi parkingowej (§ 13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k, pkt 5 tekstu planu), jeżeli powołane postanowienia miałyby znaleźć zastosowanie do nadbudowy istniejącego budynku biurowego w związku z niejednoznacznym postanowieniem § 13 ust. 10 pkt 2 lit. d) planu lub uniemożliwiać zmianę sposobu użytkowania budynku w ramach dopuszczalnej funkcji usługowej w związku z niejednoznacznym postanowieniem § 13 ust. 10 pkt 2 lit. a planu, jako niezgodnych z przepisami:

– art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego, polegające na określeniu dla terenu oznaczonego symbolem U.4 minimalnego wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego (70 %) dla nieruchomości zainwestowanej, niemożliwego do zrealizowania przy istniejącej zabudowie nieruchomości bez jakiegokolwiek uzasadnienia poza rzekomą koniecznością zachowania zgodności planu ze studium, co uniemożliwia właścicielowi wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku polegających na przebudowie, remoncie lub nadbudowie dopuszczonej przez postanowienia szczegółowe zaskarżonego planu (wysokość zabudowy – 13 m);

– art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie projektowe") przez niejednoznaczne lub nadmierne ograniczenia prawa własności w zakresie minimalnej ilości miejsc do parkowania dla nieruchomości zainwestowanej, które mogą prowadzić do braku możliwości dokonania nadbudowy istniejącego budynku w sposób dopuszczony przez postanowienia szczegółowe zaskarżonego planu (wysokość zabudowy – 13 m, intensywność zabudowy – 0,7-1,1) lub braku możliwości zmiany sposobu użytkowania w ramach dopuszczalnej funkcji usługowej budynku;

– art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 6 oraz pkt 9 lit. c rozporządzenia projektowego przez określenie w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu niemożliwych do łącznego spełnienia dla obszaru oznaczonego symbolem U.4, biorąc pod uwagę powierzchnię wyznaczonego obszaru (1458 m2), minimalny wskaźnik intensywności zabudowy (0,7 – § 22 ust. 2 pkt 4 lit. b), określonego kształtu dachu spadzistego (§ 7 ust. 6 pkt 1 lit. b), określonego minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego (70 % – § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a) oraz przewidzianej ilości miejsc postojowych i stanowisk rowerowych (30 miejsc postojowych i 10 stanowisk dla rowerów na nieruchomości U.4 – § 13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 4 lit. k pkt 5). Zachowanie przy nowej zabudowie tych wszystkich parametrów i wskaźników dla obszaru U.4 musiałoby się sprowadzić do zaprojektowania na obszarze 437,4 m2 (30 % powierzchni, gdyż 70 % obszaru U.4 ma być przeznaczone na teren biologicznie czynny) budynku o minimalnej intensywności zabudowy 0,7 (1020,6 m2 powierzchni wszystkich kondygnacji) z 30 miejscami postojowymi (ok. 360 m2 – 30 x 12 m2) i 10 stanowiskami dla rowerów (ok. 20 m2) oraz niezbędnymi drogami manewrowymi na nieruchomości (ok. 270 m2 – 30 x 3 x 3) śmietnikiem zewnętrznym (ok. 10 m2) itd., co jest obiektywnie niemożliwe.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując że według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2014 r.) nieruchomość skarżącej znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] M. w Terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), dla którego określono:

– Funkcja podstawowa – Zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe);

– Funkcja dopuszczalna – Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Poniższy Rysunek 2 obrazuje fragment dokumentu studium.

Z fragmentu uzasadnienia sporządzonego w toku procedury planistycznej wynika, że teren zabudowy usługowej U.4 – został wyznaczony w ramach wskazanego w studium terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN), zgodnie z określoną w Tomie III zasadą: "Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania". "Wyznaczenie terenu U.4 jest także zgodne z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej, tj. jako funkcję dopuszczalną w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) wyznacza się m.in.: (...) usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe (...). Ponadto, teren U.4 obejmuje istniejącą zabudowę usługową."

Nieruchomość skarżącej obecnie jest zabudowana budynkiem usługowym o powierzchni 517 m2, dwukondygnacyjnym z dachem czterospadowym o kącie nachylenia ok. 27°. Wysokość do kalenicy wynosi 11 m. Parametry zabudowy dla tej nieruchomości określono w odniesieniu do wytycznych studium i do charakteru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajdującej się w sąsiedztwie wyznaczonego terenu usługowego U.4. Stan istniejący zagospodarowania nieruchomości umożliwia nadbudowę budynku lub wymianę substancji budynku na inną o podobnym charakterze i gabarytach. Ustalenia planu również umożliwiają budowę parkingów podziemnych w tym terenie. Ponadto zgodnie z zapisami zaskarżonego planu miejscowego w istniejącym budynku można prowadzić roboty budowlane w zakresie docieplenia lub wykonania szybów windowych zewnętrznych klatek schodowych, pochylni i ramp dla niepełnosprawnych – niezależnie od ustaleń planu (par. 7 ust. 2 uchwały). Zgodnie z ustaleniami dla terenu U.4, parametry zabudowy umożliwiają nadbudowę budynku do maksymalnej wysokości zabudowy 13 m, co daje możliwość podniesienia kalenicy dachu o 2 metry. Dodatkowo wyjaśniono, że w świetle § 13 ust. 9 pkt 2 zaskarżonej uchwały w przypadku przebudowy lub remontu lub termomodernizacji utrzymuje się dotychczasową liczbę miejsc postojowych, w związku z tym w przypadku zamiany sposobu użytkowania poddasza lub przebudowy budynku nie ma nakazu zapewnienia dodatkowych (nowych) miejsc postojowych dla budynku.

Działki ewidencyjne skarżącej mają powierzchnię 1500 m2, z czego w planie miejscowym w liniach rozgraniczających terenu usługowego U.4 ujęto 1468 m2. Przy aktualnej powierzchni całkowitej budynku (2 kondygnacje, 517 m2 zabudowy) istniejący wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,7. W przypadku przebudowy i zmiany sposobu użytkowania poddasza na użytkowe lub nadbudowy o jedną kondygnację wskaźnik ten może wzrosnąć do 1,06. W świetle zapisów par. 13 ust. 11 pkt 2 zaskarżonego planu miejscowego, miejsca postojowe mogą być realizowane jako naziemne oraz podziemne, a więc istnieje możliwość rozliczenia wskaźnika miejsc postojowych również w kondygnacji pod obrysem istniejącego budynku.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ podał, że brak jest podstaw do uznania, że skarżony plan miejscowy stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego, skoro zarówno dla terenu U.4, jak i dla sąsiadujących z nim terenów MN.1-MN.9, wskaźnik terenu biologicznie czynnego ma taką samą wartość, tzn. nie mniej niż 70 %.

Organ wskazał, że wymagana liczba miejsc postojowych została określona zgodnie Programem parkingowym dla Miasta K. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2012 r., który wyznacza zasady polityki parkingowej na obszarze całego miasta i indywidualne odstępstwa dla pojedynczych inwestycji nie są stosowane. Wykonanie niektórych z dopuszczonych planem robót budowlanych wiąże się z koniecznością wyznaczenia nowych miejsc postojowych, a w przypadku innych – plan miejscowy zwalnia z tego obowiązku inwestora.

Maksymalna wysokość zabudowy oraz minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego zostały określone na podstawie studium. Natomiast minimalny wskaźnik intensywności zabudowy został określony zgodnie ze stanem zabudowy i zagospodarowania terenu, istniejącym na podstawie przeprowadzonej inwentaryzacji urbanistycznej. Ponadto, zgodnie z § 13 ust. 10 pkt 1 i 4 uchwały, do miejsc postojowych oraz stanowisk postojowych dla rowerów wlicza się również miejsca wewnątrz obiektów, co również poszerza możliwości inwestycyjne.

Wyrokiem z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 935/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 290/23, uchylił wyrok WSA w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi, wskazując że uzasadnienie uchylonego wyroku nie odnosiło się do istoty sporu, tj. braku możliwości w oparciu o postanowienia planu przebudowy, remontu lub nadbudowy istniejącego budynku. Niewystarczające było stwierdzenie, że plan miejscowy nie zakazuje takiej działalności inwestycyjnej, w sytuacji gdy skarżąca przez cały czas wskazuje, że poszczególne postanowienia planu całkowicie wykluczają taką możliwość. Z treści uzasadnienia nie sposób wywieść, na jakiej podstawie przyjęto, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie kwestionowanych postanowień planu ustalających parametry i wskaźniki dla obszaru U.4, czy też postanowień planu ustalających zasady obsługi parkingowej, mimo że w zarzutach skargi podnoszono, że nie jest możliwe zrealizowanie żadnego zamierzenia inwestycyjnego w stosunku do istniejącej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Według Sądu, w zakresie przeznaczenia terenu, parametru powierzchni biologicznie czynnej oraz parametru wysokości zabudowy – zachodzi formalna zgodność zaskarżonej uchwały z podstawowymi zapisami studium. Przy czym wskazał równocześnie na pkt III.1.2 tomu II studium, w którym znajdują się "ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych". W pkt 4 zawarto następujące postanowienie: "Granice pomiędzy terenami inwestycyjnymi, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC) mogą ulegać wzajemnemu przesunięciu, niemniej zmiany w ten sposób wprowadzane, nie mogą powodować przyrostu poszczególnych terenów o więcej niż 20 % powierzchni wyznaczonego na rysunku studium terenu o danej funkcji."

Istniała zatem możliwość, aby organ planistyczny przesunął granicę pomiędzy terenami inwestycyjnymi, przyjmując że nieruchomość skarżącej znajduje się w sąsiadującym terenie zabudowy usługowej. Sąsiedztwo to wynika to z rysunku planszy K.1 studium – nad terenem oznaczonym symbolem MN, bezpośrednio na wysokości nieruchomości skarżącej znajduje się fragment terenu o symbolu U. Zmieniłoby to zasadniczo możliwe do ustalenia w planie miejscowym parametry zabudowy dla nieruchomości skarżącej, bo w jednostce strukturalnej "Małe Błonia", dla terenów o symbolu U (teren usług) powierzchnia biologicznie czynna wyznaczona została na poziomie minimum 20 %, zaś wysokość zabudowy do 25 m, a dla działek lub ich części położonych w pasie o szerokości 150 m wzdłuż ul. A. do 45 m. Nadto po przeciwnej stronie ul. O. (KDD.1), naprzeciwko nieruchomości skarżącej, tj. terenu U.4, znajduje się teren oznaczony symbolem MW/U.1 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej), dla którego ustalenia planistyczne w zakresie minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego to 40 %, a w przypadku realizacji wyłącznie wolnostojącej zabudowy usługowej 20 %; zaś maksymalna wysokość zabudowy to 30 m.

Dalej Sąd wskazał, że w toku procedury planistycznej, poprzedniczka prawna skarżącej złożyła uwagę (TOM 2,3 - Uwaga nr 21 z dnia 27.11.2017 r.), w której wnosiła o "zwiększenie intensywności zabudowy do maksymalnie 1,4" oraz o "możliwość zastosowania dachu płaskiego przy zachowanej maksymalnej wysokości zabudowy 13 m. Na wnioskowanym terenie znajduje się budynek biurowy. Zastosowanie dachu płaskiego typu zielony stropodach przy nadbudowie umożliwi zwiększenie wskaźnika terenu biologicznie czynnego."

Nie uwzględniając tych uwag, organ planistyczny wskazał, że: "Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w projekcie planu określa się m.in.: maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej i minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy projekt planu winien być sporządzony zgodnie z zapisami Studium, gdyż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W obowiązującym Studium dla wnioskowanego terenu minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego ustalono na poziomie 70 %, co przy istniejącej zabudowie i proponowanym wskaźniku intensywności zabudowy stanie się niemożliwe do realizacji."

oraz:

"Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy, w projekcie planu określa się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Dopuszczenie w terenie U.4 stosowania dachów płaskich zaburzy ład przestrzenny, w którym w bezpośrednim sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dachami dwuspadowymi lub wielospadowymi."

W ocenie Sądu dopuszczenie choćby tylko dachu płaskiego, nie naruszałoby ustaleń studium, nawet bez korzystania ze szczególnych rozwiązań dotyczących przesuwania granic pomiędzy terenami inwestycyjnymi (pkt III.1.2 pkt. 4 studium). Szczególnie, że dla wspominanego już wyżej terenu MW/U.1 znajdującego się naprzeciwko nieruchomości skarżącej, wprowadzono wręcz nakaz stosowania dachów płaskich (§ 7 ust. 6 pkt. 1 lit. a zaskarżonej uchwały).

Sąd podniósł też, że organ rozpatrując zgłoszone uwagi poprzedniczki prawnej strony skarżącej uznał, iż "zabezpieczenie potrzeb wspólnoty" jest równoznaczne z nakazem dostosowania kształtu dachu w budynku skarżącej do kształtu dachów występującej w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, nie zważając przy tym na to, że tak zabezpieczony ład przestrzenny pozbawi skarżącą jakichkolwiek, rozsądnych możliwości inwestycyjnych. Wziął też pod uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie budynku skarżącej znajduje się zabudowa jednorodzinna lub wielorodzinna o niewielkich gabarytach, ale również i to, że w najbliższym sąsiedztwie zostały dopuszczone budynki o znacznych gabarytach i wysokościach, a co za tym idzie, że zabudowa w tej okolicy jest zróżnicowana. Istotne jest przy tym zdaniem Sądu są też ustalenia planu dotyczące minimalnej liczby miejsc postojowych dla samochodów oraz minimalnej liczby stanowisk postojowych dla rowerów (§ 13 ust. 10 pkt 1 lit. m i pkt 4 lit. k), które to wymagania planistyczne rozpatrywane łącznie, nie dają żadnych możliwości inwestycyjnych.

Wniosek taki znajduje potwierdzenie w załączonym do skargi kasacyjnej opracowaniu autorstwa architekta M.P. pod nazwą: "Wariantowa analiza możliwości realizacji lub adaptacji budynku biurowego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] K.1".

W ocenie Sądu, organ planistyczny znając istniejące uwarunkowania nieruchomości skarżącej, wyznaczył dla niej co prawda osobny teren o przeznaczeniu usługowym, jednak tak ukształtował jego dopuszczalne parametry zabudowy, że efektywne skorzystanie z prawa własności jest niemożliwe. Nie rozważył też ewentualnego skorzystania z możliwości jakie daje pkt III.1.2 pkt. 4 studium, tj. możliwości przesunięcia granic pomiędzy terenami inwestycyjnymi. Włączenie nieruchomości skarżącej do terenów o symbolu U wcale nie musiałoby oznaczać – wobec sąsiadującej zabudowy jednorodzinnej – konieczności ustalenia maksymalnych parametrów określonych dla zabudowy usługowej. Studium daje w tym zakresie organowi planistycznemu niezbędny luz decyzyjny, wskazując jedynie na maksymalne parametry, które można było rozsądnie wyważyć i wypośrodkować interesy skarżącej oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich, stanowiących zabudowę jednorodzinną.

Sąd podniósł, że organ nie uwzględnił także nawet niewielkich oczekiwań zgłoszonych w uwadze, odnoszących się do kształtu dachu. Trudno zatem uznać, że uprawnienie gminy do kształtowania przestrzeni (władztwo planistyczne) nie zostało naruszone. Nie ma bowiem zdaniem Sądu żadnego rozsądnego powodu, aby pozostając w zgodzie ze studium, organ nie mógł zezwolić na nieco wyższą zabudowę i nieco mniejszy teren biologicznie czynny dla nieruchomości skarżącej. To z kolei umożliwiłoby skarżącej wykorzystanie swojej własności zgodnie z jej przeznaczeniem, którym od początku był budynek biurowy.

Końcowo Sąd stwierdził, że tym samym zaskarżonymi rozwiązaniami organ naruszył granice władztwa planistycznego, co należy traktować jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o uchylenie wyroku Sądu I instancji i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polegającego na oddaleniu skargi wniesionej przez B. Spółkę Akcyjną, ewentualnie, uchylenie wyroku Sądu I instancji i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., polegającego na oddaleniu skargi wniesionej przez B. S.A., jednocześnie zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej (organu) kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1505 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez wadliwą oceną materiału dowodowego w sprawie – akt planistycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a., stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż skarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez częściowe stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta K. w sposób istotny zasad sporządzania planu oraz sporządzenia planu zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (aktualnie: uchwała nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań I kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K."), co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi;

3. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") oraz w zw. z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przez przyjęcie jako podstawy częściowego stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] 2019 r. kryterium celowości, w sytuacji gdy jedynym kryterium sprawowania kontroli nad samorządem terytorialnym jest kryterium legalności;

4. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez oparcie ustaleń w zakresie możliwości przebudowy, remontu lub nadbudowy istniejącego budynku objętego terenem U.4, nie na własnej analizie treści planu miejscowego, a na dowodzie z opinii prywatnej pn. "Wariantowa analiza możliwości realizacji lub adaptacji budynku biurowego na dziatkach nr [...] i [...], obr. [...] K.2" autorstwa M.P., w sytuacji gdy dowód z tej opinii nie mógł stanowić podstawy do wydania zaskarżonego orzeczenia;

II. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 z późn. zm., dalej: "k.c.") przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że ustalenia planistyczne dla nieruchomości strony skarżącej zostały dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych doprowadziłoby Sąd do uznania, że organy Gminy Miejskiej K. dokonały prawidłowego wyważenia interesów, a ustalenia skarżonego planu miejscowego stanowią rezultat analiz wynikających z treści dokumentacji planistycznej, w tym zapisów studium oraz nie prowadzą do naruszenia prawa własności nieruchomości, wprowadzone zaś ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego;

2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, względnie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnie z wytycznymi zawartymi w studium, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnie z wytycznymi zawartymi w studium.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej organu oraz zasądzenie od organu na rzecz B. S.A. kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona odniosła się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej kwestionując ich zasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Nie można zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. polegającej na uznaniu, że kwestionowanych ustaleń planistycznych dokonano z przekroczeniem władztwa planistycznego.

Brak możliwości realizacji zabudowy usługowej na terenie U.4 spełniającej łącznie warunki określone w § 22 ust. 2 pkt 4 lit. a, b, c, oraz w § 13 ust. 10 pkt 1 lit. n, pkt 2 lit. a i d, pkt 4 lit. k, pkt 5 zaskarżonego planu, mimo że teren ten został przeznaczony pod taką zabudowę, sprawia iż ustalenia te w sposób istotny naruszają zasady sporządzania planu, ponieważ pozbawiają właściciela prawa do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym, w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Wypada przy tym zaznaczyć, że powyższych ustaleń, jak i tych wskazanych w § 7 pkt 6 lit. b planu (określających geometrię dachu), nie sposób uzasadniać ochroną interesu publicznego ani też związaniem organu planistycznego ustaleniami studium, które przewiduje możliwość zarówno odstępstwa od ustalonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (w zakresie określonym w ust. III.1.2. pkt 19 i 20), jak i przesunięcia w planie wyznaczonych w studium granic terenów przeznaczonych między innymi pod zabudowę mieszkaniową i usługi do 20 %, co doprowadziłoby do włączenia nieruchomości skarżącej spółki do terenów o symbolu U, dla których minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej może wynosić 20 %.

Mając powyższe na względzie należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, w zakresie w jakim uznał, że ustalenia planu odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem U.4. wykraczają poza granice władztwa planistycznego.

Nieusprawiedliwionym okazał się też zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, względnie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnie z wytycznymi zawartymi w studium.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie upatrywał istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w ustaleniach poczynionych zgodnie z wytycznymi zawartymi w studium. Przeciwnie Sąd wyraźnie podkreślił, że "w zakresie przeznaczenia terenu, parametru powierzchni biologicznie czynnej oraz parametru wysokości zabudowy – zachodzi formalna zgodność zaskarżonej uchwały z podstawowymi zapisami studium." (s.18). Natomiast, jak wyżej wskazano, powodem istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego były przytoczone ustalenia planu, zawierające wymogi, których łączne wypełnienie na terenie U.4. o pow. 1458 m2 nie jest możliwe, zaś ustalenia studium nie wyłączały możliwości przyjęcia odmiennych parametrów dla tego terenu.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez wadliwą oceną materiału dowodowego w sprawie – akt planistycznych.

W myśl przywołanego art. 233 § 1 k.p.c.: "Sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału." Skarżąca kasacyjnie nie odniosła się do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a co za tym idzie nie wskazała, które partie materiału dowodowego nie zostały (w jej ocenie) wszechstronnie rozważone.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.: "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." Z kolei, według art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części."

Treść cytowanych uregulowań wskazuje na wynikowy charakter obu tych przepisów. Zatem do ich naruszenia mogłoby dość, gdyby Sąd I instancji błędnie dopatrzył naruszeń prawa przez organ planistyczny w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i w rezultacie tego bezpodstawnie stwierdził nieważność, w tym przypadku części uchwały, co jak z dotychczasowych i poczynionych poniżej uwag wynika, błąd w ocenie ustaleń planu dotyczących obszaru oznaczonego symbolem U.4 nie miał miejsca.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 85 u.s.g. przez przyjęcie jako podstawy częściowego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały kryterium celowości.

Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że podstawą stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przez skarżącą spółkę ustaleń planu była ocena ich niecelowości oparta o analizę hipotetycznych zamierzeń inwestycyjnych skarżącej spółki (s. 11 uzasadnia skargi kasacyjnej). Sąd stwierdzając nieważność tych ustaleń nie odnosił się do ich celowości bądź niecelowości, ale wskazywał na naruszenie zasady wyważania interesu publicznego i interesów prywatnych dla ich odpowiedniego zabezpieczenia. Obowiązek ten, spoczywający na organach planistycznych, jest obowiązkiem normatywnym, a nie wyłącznie teleologicznym (celowościowym). Wynika on bowiem wprost z nakazu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (w tym walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności), jak również z wymogu zachowania proporcjonalności przy podejmowaniu powszechnie wiążących ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania, mającej swe źródło w normie konstytucyjnej. Ustalenia planu podejmowane z naruszeniem zasady wyważania interesu publicznego i interesów prywatnych prowadzą bowiem na nadużycia przysługującego ustawowo organom gminy władztwa planistycznego, co jak wyżej wskazano, miało miejsce w niniejszej sprawie.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (według którego: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie") w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez dokonanie oceny zaskarżonej części uchwały na podstawie dowodu z opinii prywatnej.

Z akt sprawy nie wynika jakoby wskazana w tym zarzucie "Wariantowa analiza" została uznana za dowód uzupełniający z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy wnosić, że załączona do skargi kasacyjnej analiza stanowi uzupełnienie argumentacji skarżącej kasacyjnie spółki, które równie dobrze mogłoby znaleźć się w samym uzasadnieniu tejże skargi kasacyjnej. Przywołanie fragmentu "Wariantowej analizy" świadczy nie tyle o braku przeprowadzenia "własnej analizy" (oceny) kwestionowanych ustaleń planu, ile o podzieleniu przez Sąd I instancji wyrażonego w niej stanowiska i zbieżności wniosków, do których doszedł sam po weryfikacji tychże ustaleń, o czym świadczą wywody zawarte m.in. na stronach 17-20 oraz 21 i 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.