Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oddala skargę.

Wojewoda [...] (dalej jako "organ I instancji" lub "Wojewoda") decyzją

z [...] grudnia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej jako "Kpa") oraz art. 9o ust. 1, art. 9q ust. 1 i 6, art. 9s ust. 1 i 2, ust. 3 pkt 1, ust. 3a, ust. 3b, ust. 5, ust. 7 i 8, art. 9w i art. 9x ustawy z 28 marca 2003 r.

o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm., dalej jako "u.t.k"), po rozpatrzeniu wniosku inwestora: [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor" lub "[...]") ustalił lokalizację linii kolejowej dla inwestycji pod nazwą: Budowa, przebudowa i rozbudowa linii kolejowej nr [...] na odcinku [...] – [...] od km [...] do km [...] w ramach zadania pn. "Opracowanie projektów budowlanych i wykonawczych oraz realizacja robót LOT-ów: C,D,E w formule "Projektuj i buduj" w ramach projektu [...] "Prace na linii kolejowej nr [...], odcinek [...] – [...] (LOT C,D,E)".

W powyższej decyzji wskazano, że na podstawie art. 9q ust. 1 pkt 5 w związku

z art. 9s ust. 1 u.t.k. zatwierdzono m.in. podział nieruchomości w obrębie [...] [...]

o nr. ew. [...], w wyniku którego powstały nowe działki ewidencyjne o nr [...] i [...]. Inwestycja powinna spełniać wymagania obejmujące ochronę interesów osób trzecich, w szczególności przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej.

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji w części dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] [...] oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i [...] wniosła B. M. reprezentowana przez adwokata. Odwołująca się zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 9q ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9o ust. 3 pkt 3 u.t.k. w związku z art. 93 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 121, dalej jako "u.g.n."), poprzez ich niezastosowanie i zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nr [...] z obrębu [...] [...]. W konsekwencji, w ocenie odwołującej się, dokonano podziału nieruchomości w sposób niedopuszczalny, bez zapewnienia nowo wydzielonej działce nr [...], pozostającej przy dotychczasowym właścicielu, dostępu do drogi publicznej. W związku z powyższym, wniosła o uchylenie decyzji Wojewody we wskazanej części i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Odwołująca się podniosła, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na gruncie art. 93 ust. 3 u.g.n., że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki, nie mają dostępu do drogi publicznej oraz, że w wyniku podziału tworzone mogą być tylko takie nowe działki, które mają samodzielny dostęp do drogi publicznej. Wskazała, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Minister Rozwoju (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Minister") decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] ([...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 Kpa uchylił rozstrzygnięcie Wojewody w części opisanej w punkcie I swojej decyzji i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że złożony przez [...] wniosek o wydanie decyzji

o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Zmiany określone w punkcie I jego decyzji są konsekwencją wniosku inwestora złożonego w trakcie postępowania odwoławczego o dokonanie stosownych korekt i nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 Kpa. Badając zaś zgodność z prawem pozostałej części decyzji Wojewody, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom u.t.k. oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I rozstrzygnięcia Ministra. Wyjaśnił, że organ orzekający w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej nie może modyfikować wniosku inwestora, ani też korygować przebiegu linii. Ocenia jedynie legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego w inny sposób. To bowiem inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno – wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Organ odwoławczy, odnosząc się do podnoszonych zarzutów, m.in. przez odwołującą się, a dotyczących braku zapewnienia nowo wydzielonym działkom, pozostającym przy dotychczasowym właścicielu, dostępu do drogi publicznej wyjaśnił, że dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Za wystarczające do przyjęcia, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej. Po dokonaniu analizy decyzji Wojewody, mapy przedstawiającej proponowany przebieg linii kolejowej, jak również wyjaśnień inwestora, stwierdzić należy, że działka nr [...], z obrębu [...] [...], pozostająca współwłasnością odwołującej się B. M. będzie miała dostęp do drogi publicznej. Jak bowiem wyjaśnił inwestor w piśmie z [...] marca 2019 r., ww. działka, powstała z podziału działki nr [...], pozostająca przy dotychczasowym właścicielu, będzie przylegać do nowobudowanej drogi ogólnodostępnej, zlokalizowanej na działce nr [...], która po jej realizacji zostanie przekazana do właściwego zarządcy drogi. Okoliczność tę potwierdza dokumentacja przedłożona przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej. Omawiana inwestycja przewiduje wzdłuż działki [...] z obrębu [...] [...], m.in. budowę drogi dojazdowej nr [...], która docelowo będzie posiadała kategorię drogi gminnej. Ta droga dojazdowa (droga klasy D) zapewni dostęp do drogi publicznej m.in. działce odwołującej się. Szczegółowe parametry i sposób wykonania ww. drogi dojazdowej rozstrzygany będzie na dalszym etapie procesu inwestycyjnego

w odrębnym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji kolejowej. Obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczny

z obowiązkiem dostępu do drogi publicznej co najmniej na dotychczasowych warunkach.

W związku z powyższym, Minister stwierdził, że nie można zgodzić się

z odwołującą się, że w przedmiotowej sprawie został naruszony art. 9q ust. 1 pkt 5

w związku z art. 9o ust. 3 pkt 3 u.t.k. w związku z art. 93 ust. 3 u.g.n. Odwołująca się błędnie też powołuje się na naruszenie art. 93 ust. 2 u.g.n., bowiem przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że odnosi się do podziału działek

w kontekście miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 9ad u.t.k. w sprawach dotyczących lokalizacji linii kolejowych, nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zastrzeżeniem art. 9n ust. 2 i art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. g oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1398).

W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo uznając argumentację przemawiającą za ustaloną lokalizacją, którą przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Dlatego też, zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i decyzja Wojewody – poza częścią uchyloną w punkcie I decyzji Ministra – nie naruszają prawa.

Pismem z [...] marca 2020 r. B. M. reprezentowana przez radcę prawnego (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczną w administracyjnym toku instancji ww. decyzję Ministra w części dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] [...] oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i [...]. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 9q ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9o ust. 3 pkt 3 u.t.k. w związku z art. 93 ust. 2 u.g.n., przez ich niezastosowanie i zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nr [...] z obrębu [...] [...] w sposób niedopuszczalny, a to na skutek braku zapewnienia nowo wydzielonej działce nr [...], pozostającej przy dotychczasowym właścicielu, dostępu do drogi publicznej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i jako takie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w punkcie II rozstrzygnięcia, tj. w części dotyczącej nieruchomości skarżącej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody w zakresie dotyczącym tej nieruchomości

- w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części, tj. w punkcie II rozstrzygnięcia w zakresie nieruchomości skarżącej.

W związku z powyższym, autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji

w punkcie II rozstrzygnięcia, tj. w części dotyczącej nieruchomości skarżącej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody w zakresie dotyczącym tej nieruchomości jako wydanych z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w punkcie II rozstrzygnięcia, tj. w części dotyczącej nieruchomości skarżącej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody w zakresie dotyczącym tej nieruchomości jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że należąca do skarżącej nieruchomość, tj. działka nr [...], powstała w wyniku podziału działki nr [...] pod realizowaną inwestycję kolejową, nie posiada dostępu do drogi publicznej. Drogę projektowaną nr [...] należy bowiem z całą mocą odróżnić od drogi istniejącej, a taka droga nie istnieje, zatem nieruchomość skarżącej nie ma (i w żaden sposób nie może mieć) dostępu do nieistniejącej, dopiero projektowanej w nieokreślonej perspektywie, czysto hipotetycznej, drogi publicznej. Dzieląc nieruchomość skarżącej i nie zapewniając jej rzeczywistego, a nie planowanego dostępu do drogi publicznej Minister rażąco naruszył art. 9q ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9o ust. 3 pkt 3 u.t.k. w związku z art. 93 ust. 2 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o oddalenie skargi. W całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznając zarzuty skargi za niezasadne.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. inwestor również wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty w niej zawarte za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Oceniając zaskarżoną decyzję Ministra według powyższych kryteriów, uznać należy, że nie narusza ona prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w części dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżącej położonej w obrębie [...] [...] oznaczonej jako działka nr [...] na działki nr [...] i [...].

W ocenie skarżącej, organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia art. 9q ust. 1 pkt 5 w związku z art. 9o ust. 3 pkt 3 u.t.k. w związku z art. 93 ust. 2 u.g.n., przez ich niezastosowanie i zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nr [...] z obrębu [...] [...] w sposób niedopuszczalny, bowiem nie zapewnił nowo wydzielonej działce nr [...], pozostającej przy dotychczasowym właścicielu, dostępu do drogi publicznej. Stosownie zaś do art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej.

Zgodnie z art. 9q ust. 1 pkt 5 u.t.k. decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 9s ust. 1. W myśl z kolei tego przepisu decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zatwierdza się podział nieruchomości. Mapy z projektami podziału nieruchomości stanowią integralną część decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Stosownie zaś do treści art. 9o ust. 3 pkt 3 u.t.k. wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zawiera w szczególności mapy z projektami podziału nieruchomości,

w przypadku konieczności dokonania podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie

z odrębnymi przepisami.

Wbrew zarzutom skargi, stwierdzić należy, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie dopuścił się naruszenia ww. przepisów. Art. 9q ust. 1 u.t.k. określa bowiem obligatoryjne elementy, które powinna zawierać decyzja ustalająca lokalizację linii kolejowej, a art. 93 u.g.n. określa prawne kryteria dopuszczalności ewidencyjnego podziału nieruchomości.

Argumentacja skarżącej wskazująca na dokonanie podziału działki o nr ew. [...] w sposób pozbawiający działkę o nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej wbrew art. 93 ust. 3 u.g.n. nie zasługuje na uwzględnienie. Jak bowiem wynika z pkt 3.1 decyzji Wojewody, organ I instancji określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zobowiązując inwestora do zaprojektowania i realizacji inwestycji w sposób uwzględniający m.in. konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach dotyczących art. 93 ust. 3 u.g.n. (patrz wyroki: z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 721/16, z 5 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 378/15), za dostateczne uznał "zawarcie przez organ w decyzji zapisu stanowiącego o obowiązku uwzględnienia przez inwestora, w trakcie realizacji inwestycji, wszelkich warunków i norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa budowalnego oraz innych przepisów szczególnych, a zwłaszcza zapisu mówiącego o zapewnieniu osobom trzecim dostępu do drogi publicznej" albowiem "sytuacja w trakcie realizacji inwestycji może bowiem ulegać zmianom, także w zakresie konkretnego miejsca wykonywania robot budowlanych, inwestycji, dostęp ten może być zapewniony w innych miejscach, w inny sposób".

W ocenie Sądu, organ odwoławczy, prawidłowo w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczny z obowiązkiem dostępu do drogi publicznej co najmniej na dotychczasowych warunkach. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej. Dostęp do drogi publicznej może mieć zaś charakter bezpośredni lub pośredni. Za wystarczające do przyjęcia, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej. Aby zatem uznać, że skarżąca ma dostęp do drogi publicznej należy wykazać, że w pobliżu nieruchomości skarżącej znajduje się droga mająca charakter drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.). Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej i jest możliwy poprzez ustanowienie służebności drogowej, bądź poprzez drogę wewnętrzną.

Po dokonaniu analizy decyzji organu I instancji, mapy przedstawiającej proponowany przebieg linii kolejowej, z zaznaczeniem terenu niezbędnego do planowanych obiektów budowalnych w km [...] – [...], stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Wojewody, jak również wyjaśnień inwestora, słusznie Minister stwierdził, że działka nr [...], z obrębu [...] [...] będzie miała dostęp do drogi publicznej. Jak bowiem wynika z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z [...] marca 2019 r., ww. działka, powstała z podziału działki nr [...], pozostająca przy dotychczasowym właścicielu, będzie przylegać do nowobudowanej drogi ogólnodostępnej, zlokalizowanej na działce nr [...], która po jej realizacji zostanie przekazana do właściwego zarządcy drogi. Okoliczność tę potwierdza dokumentacja przedłożona przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej. Omawiana inwestycja przewiduje wzdłuż działki [...] z obrębu [...] [...], m.in. budowę drogi dojazdowej nr [...], która docelowo będzie posiadała kategorię drogi gminnej. Ta droga dojazdowa (droga klasy D) zapewni dostęp do drogi publicznej m.in. działce skarżącej.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, nie jest to rozwiązanie hipotetyczne, skoro znalazło swoje odzwierciedlenie

w dokumentacji projektowej, a część działki skarżącej przejęta została właśnie pod budowę tej drogi dojazdowej. Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji kolejowej, co w konsekwencji oznacza, że inwestor w celu realizacji tej inwestycji będzie zobligowany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na jej budowę wydawanej w oparciu

o decyzję Ministra i zatwierdzoną nią dokumentację. Jeśli zaś inwestor zrezygnuje

z przedmiotowego zamierzenia budowlanego i nie wystąpi o wydanie decyzji o pozwoleniu na jej budowę, możliwe będzie wygaszenie jako bezprzedmiotowej w tej części decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 162 Kpa, celem wycofania z obrotu prawnego przedmiotowego aktu administracyjnego trwale ingerującego w prawo własności skarżącej, bez faktycznej realizacji celu publicznego. W konsekwencji zaś powyższego działka skarżącej będzie korzystać z dostępu do drogi na aktualnie istniejących warunkach, tj. poprzez działkę nr [...] z obrębu [...] [...].

Za niezasadny należy też uznać zarzut naruszenia art. 93 ust. 2 u.g.n. bowiem działka o nr ew. [...] nie jest usytuowana na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od powyższego, zauważyć wypada, że zgodnie z art. 9ad ust. 3 u.t.k., w sprawach dotyczących lokalizacji linii kolejowych, realizowanych w trybie rozdziału 2b ww. ustawy, co do zasady nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 95 pkt 6a u.g.n. ustawodawca w wyraźny sposób wskazał na niezwiązanie organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej ustaleniami planu miejscowego i warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako materialnoprawnymi warunkami dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości. Oznacza to, że ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie są wiążące dla ustalenia lokalizacji inwestycji dotyczącej linii kolejowej, zaś regulacja taka nie jest niezgodna z ustawą zasadniczą (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 czerwca 2006 r., K 23/05, OTK-A 2006/6/62).

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.