Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2812/19 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 29 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odtworzenia rowu melioracyjnego 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2812/19 w ten sposób, że w miejsce słów "Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie" wpisuje słowa "Prezesa Wód Polskich", 2. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 14 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Wód Polskich z 29 października 2019 r. w przedmiocie odtworzenia rowu melioracyjnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 23 lipca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Kaliszu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nakazał skarżącej odtworzenie zasypanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego odcinka rowu melioracyjnego R-J2 na działce nr ewid. [...]/2 we wsi P. (pkt 1 decyzji). Ponadto nakazał odtworzenie zasypanego odcinka rowu wskazanego w pkt 1 w sposób umożliwiający swobodny odpływ wód z gruntów do niego przyległych, w tym z działki nr ewid. [...]/1 (pkt 2.1 decyzji) oraz rozplantowanie gruntu z tych prac na jego skarpach i terenie przedmiotowej działki lub jego wywiezienia na inną nieruchomość będącą własnością skarżącej (pkt 2.2 decyzji). Ponadto Dyrektor Zarządu Zlewni w Kaliszu ustalił termin wykonania obowiązku na 60 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna (pkt 3 decyzji).

Organ wskazał, że skarżąca jest właścicielką działki nr ewid. [...]/2. Na tej nieruchomości zlokalizowany jest rów biegnący wzdłuż drogi powiatowej. Rów jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych oraz oznaczony jest jako R-J2 i został wykonany w 1984 r. w ramach inwestycji melioracyjnej pn. "Rów z Rzetni". Ponadto objęty jest działalnością Gminnej Spółki Wodnej w Kępnie. Jest także odbiornikiem wód drenarskich z działek nr ewid. [...]/2, [...] i [...]/8 (działy drenarskie nr 16 i 17c) oraz korzystnie oddziałuje na działkę nr ewid. [...]/1 (dowód: karty nr 18-19). Rów został wykonany na działkach, które obecnie posiadają numery ewid. [...]/1, [...]/ 2, [...]/2 i [...]/1, do granicy z działką nr ewid. [...], w granicy której wykonano mnich Nr 1 MN-1 i na której między innymi zlokalizowany jest "obiekt stawowy" M.S.. Zasypanie odcinka rowu R-J2 na działce nr ewid. [...]/2 nie budzi wątpliwości, o czym świadczą ustalenia oględzin z 14 maja 2019 r., w których udział wzięły strony postępowania. Podczas oględzin ustalono, że odcinek rowu R-J2 został zasypany na całej długości działki nr ewid. [...]/2 bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 – dalej: Prawo wodne) w związku z art. 64a tej ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Zaskarżoną decyzją z 29 października 2019 r. Prezes Wód Polskich uchylił pkt 3 decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Kaliszu i w tym zakresie ustalił termin wykonania obowiązku na 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Skarżąca wniosła skargę na decyzję z 29 października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją prawidłowo zobowiązano skarżącą do odtworzenia fragmentu rowu melioracyjnego. Rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) Prawa wodnego. Tym samym zasypanie rowu jest likwidacją urządzenia wodnego, do której czynności stosuje się odpowiednio przepisy o wykonaniu urządzeń wodnych stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego. Organy obu instancji ustaliły, że sporny rów melioracyjny R-J2 wykonany został legalnie w ramach inwestycji melioracyjnej w 1984 r. Prawidłowa praca systemu drenażowego została zaburzona przez zasypanie rowu R-J2, który jest odbiornikiem wód drenarskich z działów drenarskich nr 16 i 17c. Likwidacja części rowu melioracyjnego R-J2 została wykonana bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, więc w tej sprawie ma zastosowanie art. 64a Prawa wodnego. Skarżąca nie skorzystała z możliwości legalizacji urządzenia wodnego. W konsekwencji organy administracji prawidłowo nałożyły na skarżącą w drodze decyzji obowiązek odtworzenia zsypanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego odcinka rowu melioracyjnego (art. 64a ust. 5 Prawa wodnego).

W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), ponieważ nie dokonał oceny działania Starosty Kępińskiego po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania prac ziemnych (robót) polegających na zasypaniu części rowu R-J2 w granicach działki nr ewid. [...]/2 będącej własnością skarżącej. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ dokonał takiej oceny, ale uznał, że pismo to nie miało wpływu na postępowanie prowadzone na podstawie art. 64a Prawa wodnego. Sąd I instancji dokonał oceny relacji pomiędzy przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.- dalej: Prawo budowlane), a przepisami Prawa wodnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności Prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z przepisu art. 62 ust. 2 Prawa wodnego wynika natomiast, że przepisy art. 63-66 tej ustawy (dotyczące budownictwa wodnego) nie naruszają przepisów Prawa budowlanego. Na tle powołanych przepisów w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że wykonanie urządzenia wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a następnie uzyskania pozwolenia na budowę (albo dokonania zgłoszenia). Przepisów art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 62 ust. 2 Prawa wodnego wyznaczających wzajemne relacje między tymi ustawami, nie można rozumieć w sposób prowadzący do powstania obszarów w zakresie regulacji Prawa wodnego, które przestają podlegać organom właściwym do wydawania pozwolenia wodnoprawnego z racji powoływania się na przepisy Prawa budowlanego. Nie ma podstaw do przyjęcia, że skoro rów jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, to przestaje być urządzeniem wodnym zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, co oznacza, że w tym zakresie wszystkie kompetencje przejmują organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego wynikające z Prawa budowlanego i nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 64a Prawa wodnego. W konsekwencji okoliczność, czy skarżąca dokonała skutecznego zgłoszenia w świetle Prawa budowlanego, nie ma wpływu na wynik tej sprawy. Nawet skuteczne zgłoszenie zamiaru likwidacji urządzenia wodnego (zasypania odcinka rowu melioracyjnego R-J2 na działce nr [...]/2) w świetle Prawa budowlanego, nie zwalnia skarżącej z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na zasypanie odcinka tego rowu melioracyjnego.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że w odpowiedzi na "zgłoszenie" Starosta Kępiński poinformował skarżącą, że likwidacja urządzenia wodnego, jakim jest rów melioracyjny R-J2 możliwa jest wyłącznie po uzyskaniu stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto organ ten poinformował skarżącą, że po uzyskaniu stosownego pozwolenia wodnoprawnego na likwidację odcinka rowu na inwestorze ciąży obowiązek dokonania zgłoszenia.

Sąd I instancji wskazał, że podnoszona przez skarżącą kwestia legalności wybudowania stawów M.S. usytuowanych na działkach nr ewid. [...]/1 i [...] i sposobu ich użytkowania nie jest przedmiotem tego postępowania i nie ma znaczenia w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Na wstępie skarżąca sformułowała wnioski procesowe. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 490 zł oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca sformułowała następujące podstawy kasacyjne.

Po pierwsze, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego sprawy.

Po drugie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 62 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 7a § 1 i art. 7b k.p.a. traktowanych jak przepisy prawa materialnego, co polegało na popełnieniu błędu subsumcji.

Po trzecie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na braku uchylenia "zaskarżonych orzeczeń (WWINB i GINB) tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu".

W treści skargi kasacyjnej skarżąca wskazała ponadto, że "Oceny prawidłowości postępowania Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa działającego z up. Starosty Kępińskiego do tej pory nie dokonały ani organy, ani też WSA W Warszawie w zaskarżonym wyroku sygn. akt IV SA/Wa 2812/19 z dnia 14 lutego 2020 r. do czego był zobowiązany na mocy art. 3 § 1 ppsa. Skarżąca nie może ponosić skutków bezspornie wadliwego działania organu administracji publicznej - Starosty Kępińskiego. Orzeczenia obu organów w sposób rażący naruszają przepisy art. 7a § 1 i art. 7b kpa oraz przepisy art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 62 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem sprawy przez Sądem I instancji była decyzja Prezesa Wód Polskich z 29 października 2019 r. oraz poprzedzająca decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Kaliszu z 23 lipca 2019 r. nakazująca skarżącej odtworzenie zasypanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego odcinka rowu melioracyjnego. Nie jest natomiast przedmiotem sprawy postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę Kępińskiego lub jakikolwiek akt wydany przez ten organ. Czym innym jest bowiem ewentualne zgłoszenie zamiaru likwidacji rowu składane do organu nadzoru architektoniczno-budowlanego, a czym innym pozwolenie wodnoprawne konieczne w związku z tego rodzaju likwidacją. Podkreślenia przy tym wymaga, że nawet skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednoznacznie stwierdza, że likwidacja przedmiotowego rowu wymagała pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei brak tego rodzaju pozwolenia uzasadniał wydanie decyzji nakazującej odtworzenie zasypanego rowu, niezależnie od legalności działań skarżącej na gruncie przepisów Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie w jakim odnoszą się do postępowania Starosty Kępińskiego nie mogły odnieść zamierzonego skutku i nie miały wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy Starosta Kępiński złożył sprzeciw wobec złożonego przez skarżącą zgłoszenia (przy czym kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 września 2019 r. II SA/Po 677/19). Bez znaczenia w tej sprawie jest również, czy składając zgłoszenie skarżąca była zobowiązana dysponować pozwoleniem wodnoprawnym, a wobec jego braku, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej był zobowiązany wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Wszystkie tego rodzaju kwestie dotyczą odrębnego postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej. Prawidłowe jest przy tym stanowisko Sądu I instancji odnośnie wzajemnej relacji między przepisami Prawa budowlanego i Prawa wodnego. Sąd I instancji prawidłowo przede wszystkim zauważył, że dopuszczalna jest sytuacja, w której wykonanie urządzenia wodnego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a następnie uzyskania pozwolenia na budowę (albo dokonania zgłoszenia). Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności Prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych, a z przepisu art. 62 ust. 2 Prawa wodnego wynika natomiast, że przepisy art. 63-66 (dotyczące budownictwa wodnego) nie naruszają przepisów ustawy - Prawo budowlane. Na uwzględnienie nie zasługiwał zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co w ocenie skarżącej polegało na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego sprawy. Ponadto uzasadnienie tego zarzutu jest częściowo nieprawidłowe, ponieważ Sąd I instancji nie prowadzi postępowania dowodowego, w szczególności na podstawie powołanych przepisów k.p.a. Jednocześnie argumenty uzasadnienia tego zarzutu odnoszą się w znacznej części do kwestii postępowania Starosty Kępińskiego, co jak już wyżej wskazano, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Zarzut ten jest także częściowo niezrozumiały, ponieważ skarżąca wskazała w jego uzasadnieniu, że Sąd I instancji "nie wskazał na żaden dowód, z którego wynikałoby prawo PGW Wody Polskie do bycia w ogóle stroną tego postępowania". Dyrektor Zarządu Zlewni w Kaliszu i Prezes Wód Polskich występowali w tej sprawie w roli organów administracji I i II instancji. Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że właściwość organów Wód Polskich wynikała z wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne) z dniem 1 stycznia 2018 r.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 62 ust. 2 Prawa wodnego jak i art. 7a § 1 i art. 7b k.p.a. Zarzut ten dotyczy przede wszystkim relacji między przepisami Prawa wodnego oraz Prawa budowlanego, która jak już wyżej wskazano została prawidłowo oceniona na gruncie tej sprawy przez Sąd I instancji. Nie można w szczególności stwierdzić, że Sąd I instancji dokonywał jakiejkolwiek "manipulacji" wskazując, że "Przepisów art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 62 ust. 2 Prawa wodnego wyznaczających wzajemne relacje między tymi ustawami, nie można rozumieć w sposób prowadzący do powstania obszarów w zakresie regulacji Prawa wodnego, które przestają podlegać organom właściwym do wydawania pozwolenia wodnoprawnego z racji powoływania się na przepisy Prawa budowlanego." Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie opiera się na ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, wyrażonym między innymi w wyrokach powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżąca upatruje "manipulacji" Sądu I instancji przez zmianę stanowiska wyrażonego obecnie przez Sąd I instancji, przy czym zmiana ta wynika jedynie ze specyfiki tej konkretnej sprawy, która dotyczy postępowania administracyjnego prowadzonego na gruncie przepisów Prawa wodnego, a nie na gruncie Prawa budowlanego. Natomiast przepisy Prawa budowlanego i Prawa wodnego mają charakter równorzędny w omawianym zakresie i nie pozostają w relacji lex specialis – lex generali. Skarżąca jest przy tym niekonsekwentna, ponieważ w jednym miejscu uzasadnienia skargi kasacyjnej, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że uregulowania Prawa wodnego nie mają charakteru lex specialis wobec przepisów Prawa budowlanego, a jednocześnie dalej stwierdza, że obowiązuje zasada lex specialis derogat legi generali. Stanowisko takie jest wewnętrznie sprzeczne.

Nie doszło również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) oraz art. 151 p.p.s.a. Zarzut ten został błędnie skonstruowany. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O sprostowaniu oczywistej omyłki w nazwie organu (art. 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 oraz art. 241 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne), Sąd orzekł na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a.