II OSK 461/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-04-15	
Data wpływu	2023-03-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Robert Sawuła	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 1611/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 414; art. 71 ust. 2 pkt 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1611/22 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2022 r., znak [...] w przedmiocie wydania zaświadczenie żądanej treści oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1611/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. M. (dalej: skarżący) na postanowienie nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: organ) z dnia [...] czerwca 2022 r., w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- § 15 pkt 1 lit. a i b w zw. z § 7 pkt 10 uchwały NR [...] Rady Miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego ŻD Marymont - Marymont I - część I ("mpzp") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z planu wynika, iż w jednostce planistycznej [...] nie jest dopuszczalna i możliwa zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na funkcję usługową (biurową - kancelarię radcy prawnego), oraz że mpzp wprowadza zakaz umieszczania usług

w lokalach - pomieszczeniach mieszczących się w budynkach wielorodzinnych;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zebranego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń, że w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. K. w Warszawie nie jest możliwa zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy (biurowy), pomimo że taki sposób użytkowania jest faktycznie stosowany, a przepisy mpzp są w tym zakresie niejednoznaczne;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 219 k.p.a., art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, tym samym utrzymanie w mocy nieprawidłowych postanowień organów I i II instancji o odmowie wydania zaświadczenia, podczas gdy uwzględnienie żądania skarżącego kasacyjnie

i wydanie zaświadczenie o wnioskowanej treści jest możliwe i konieczne;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo nieprawidłowości postanowień organów I i II instancji odmawiających urzędowego potwierdzenia faktów, o które wnioskował skarżący kasacyjnie i braku podstawy prawnej do podjęcia takiego rozstrzygnięcia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 6 i 7a k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy działały prawidłowo w oparciu

o przepisy prawa i o właściwą interpretację przepisów prawa, podczas gdy wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygane na korzyść strony, jak również organy nie powinny interpretować z przepisów więcej, niż wynika z ich dosłownej treści.

W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów w zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak

z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy,

a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Powołany w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma charakter tzw. wynikowy (blankietowy) i odnosi się wyłącznie do określenia formy wyrokowania w przypadku uwzględnienia skargi, która za przedmiot miała m. in. decyzję administracyjną, a sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższego przepisu sąd wojewódzki w tym przypadku nie stosował, skoro oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarówno jednak art. 151 p.p.s.a., jak

i przywoływany w skargach kasacyjnych art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natura tych przepisów sprawia, że to na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut ich naruszenia, nałożona jest powinność powiązania ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Wyrok oddalający skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., czy niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających jego wydanie i zastosowania przepisów, które doprowadziły sąd wojewódzki do wniosku, że skarga nie była zasadna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 980/21).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organy obu instancji dokonały prawidłowej interpretacji przepisów planu w zakresie zgodności z mpzp planowanej przez inwestora zmiany sposobu użytkowania.

Stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Punktem odniesienia dla możliwości oceny dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania są zapisy planu miejscowego. Podkreślić przy tym trzeba, że - co jednak pomija skarżący - znaczenie mają zarówno przepisy ogólne planu miejscowego ustanawiające np. określone ograniczenia w możliwości zagospodarowania poszczególnych nieruchomości, jak i zapisy szczegółowe dotyczące przeznaczeń poszczególnych terenów.

Nieruchomość skarżącego znajduje się przy K. w Warszawie

w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] i jak wynika z przepisów § 15 ust. 1 mpzp ustala dla tego terenu następujące przeznaczenie:

1) przeznaczenie terenu: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej ekstensywnej z usługami,

a) przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub wielorodzinna ekstensywna w postaci małych domów mieszkalnych do 8 lokali mieszkalnych w budynku;

b) przeznaczenie dopuszczalne: obiekty usługowe i handlowe wolnostojące, dopuszcza się wyłącznie usługi o charakterze nieuciążliwym, elementy podziemnej i naziemnej infrastruktury technicznej takie jak stacje transformatorowe, podziemne przepompownie ścieków.

Z powyższego przepisu § 15 pkt 1 lit. b planu bezsprzecznie wynika, że na terenie [...] dopuszczono usługi, ale tylko w obiektach usługowych i handlowych wolnostojących. Nie dopuszczono zaś usług w pomieszczeniach w budynkach mieszkalnych. Uznać zatem należy, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania jest sprzeczna z miejscowym planem, a to z kolei co uzasadnia odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Zapisy planu miejscowego w tym zakresie nie budzą wątpliwości,

a stanowisko organów jest trafne. Nie mają znaczenia w tym kontekście argumenty skarżącego odnoszące się do przepisów§7 pkt 10 mpzp, z którego skarżący wywodzi dopuszczalność i możliwość zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na funkcję usługową. Przede wszystkim należy dokonać analizy treści całej części tekstowej planu, ze szczególnym uwzględnieniem zapisów dotyczących terenu [...]. Wskazać należy, że § 7 jest przepisem znajdującym się w "Rozdziale I. Przepisy ogólne", który opisuje użyte w uchwale sformułowania, wyjaśniając w punkcie 10, że ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o usługach należy przez to rozumieć "obiekty budowlane, pomieszczenia w budynkach o innym przeznaczeniu podstawowym niż usługowe i urządzenia służące do działalności, której celem jest zaspokajanie potrzeb ludności, a nie wytwarzanie bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych". Natomiast zasady dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów, w tym ustalenia dotyczące terenu [...] określone zostały w "Rozdziale IV. Ustalenia szczegółowe planu". Na terenie [...] ustalono, że usługi są dopuszczalne, ale tylko "w obiektach usługowych i handlowych wolnostojących". Z powyższego wywieść należy, że nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia § 15 pkt 1 lit. a i b w zw. z § 7 pkt 10 uchwały.

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu, w myśl art. 184 p.p.s.a.