Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług na terenie gminy w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości

I. Rada Gminy [...] (dalej "Rada", "Organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 poz. 713 z późn. zm.; dalej "u.s.g.") w związku z art. 6r ust. 3, 3b i 3d pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018 poz. 1454 ze zm.; dalej: "u.c.p.g." albo "ustawa"), podjęła [...] października 2019 r. uchwałę Nr [...] (dalej "Uchwała") w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług na terenie Gminy [...] w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

II. Pismem z [...] września 2020 r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "Skarżący") złożył w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. do tut. Sądu skargę na przedmiotową Uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przez szereg uregulowań Uchwały przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku (dalej: Konstytucja), art. 4 ust. 1, 2 i 2a u.c.p.g. oraz przepisów załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016 poz. 283; dalej: "rozporządzenie"). Uszczegóławiając te zarzuty, Wojewoda wskazał co następuje:

1. W § 3 ust. 1 pkt 3, w § 4 ust. 1 pkt 3, w § 5 ust. 1 pkt 3 Uchwały Rada w miejsce nazwy frakcji "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" wprowadziła nową nazwę frakcji niezgodną z u.c.p.g., tj.: "opakowania wielomateriałowe"; podczas gdy w § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały wskazała frakcję zgodną z u.c.p.g., tj.: "odpady opakowaniowe wielomateriałowe". Ponadto w § 3 ust. 1 pkt 5, w § 4 ust. 1 pkt 5, Uchwały Rada w miejsce frakcji "odpady niesegregowane (zmieszane)" Rada wprowadziła nową frakcję odpadów "odpady resztkowe". Podobne naruszenie nastąpiło w § 3 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, gdzie Rada wprowadziła własną definicję bioodpadów, podczas gdy istnieje legalna definicja tego pojęcia, zawarta w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.). Wojewoda podkreślił, że Rada nie posiada upoważnienia prawnego do modyfikacji ustawowych pojęć, a więc przepisy te stanowią naruszenie prawa.

2. W § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 Uchwały Rada ustaliła częstotliwość odbierania: bioodpadów - raz w miesiącu, odpadów resztkowych - raz w miesiącu. Wojewoda zaznaczył, że u.c.p.g. w art. 3b dopuszcza zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zatem częstotliwość odbierania odpadów ustalona przez Radę jest niezgodna z u.c.p.g.

3. W § 5 ust. 1 Uchwały Rada wskazała frakcje odpadów komunalnych zbierane w punktach selektywnego zbierania odpadów. Nie objęła jednak w tym przepisie wszystkich frakcji, które zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. powinny być zbierane w ww. punktach. Wobec tak poczynionego ustalenia uznać należy, że Rada nie wypełniła delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. obowiązującego na dzień podjęcia Uchwały.

4. W § 6 ust. 3 Uchwały w części dotyczącej trybu i sposobu zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, Rada ustaliła, że zgłoszenia należy dokonać w terminie 3 dni od dnia wystąpienia nieprawidłowości. W ocenie Wojewody, wskazanie przez Radę Gminy terminu na zgłoszenie niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzącego punkt selektywnej zbiórki odpadów komunalnych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, ponieważ przepisy u.c.p.g. nie przewidują takiej kompetencji dla aktu prawa miejscowego.

III. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady wskazał w pierwszej kolejności, że zaskarżona Uchwała utraciła moc z uwagi na uchwalenie Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z [...] września 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] , jednocześnie jednak wskazał, że Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2020 r. stwierdził jej nieważność.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, pełnomocnik Rady zgodził się z nimi, jednocześnie pozostawił skargę do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważności uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez wojewodę, do czego był on uprawniony na mocy art. 93 ust. 2 u.s.g., stanowiącego, że po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organu gminy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić ich nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skargę należało uwzględnić w całości, albowiem kwestionowane skargą postanowienia Uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co obligowało Sąd do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.

V. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem zaskarżonej Uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, jest szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Do uchwalenia takiego aktu obliguje gminy art.6r ust.3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, iż rada gminy określi w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

2. Sąd podziela argumentację skargi, wskazującą na naruszenie w uchwale przepisów załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej - poprzez powtórzenie treści brzmienia przepisu ustawowego, wykroczenie poza ustawową delegację lub przeciwnie, niewypełnienie jej - te zarzuty stanowią najszerszą grupę. Stosownie do powyższego:

3. Sąd łącznie traktuje zarzuty dotyczące § 3 ust. 1 pkt 3-5, § 4 ust. 1 pkt 3-5, oraz § 5 ust. 1 pkt 3 Uchwały, bowiem jak słusznie wskazał Wojewoda ich uregulowania stoją w sprzeczności z treścią przepisów ustawowych - odpowiednio ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, z późn. zm.) w zakresie określenia w sposób nieuprawniony własnej definicji "bioodpadów" i "odpadów resztkowych", jak i jeśli chodzi o ustalenie rzadszej niż w u.c.p.g. częstotliwości odbierania bioodpadów i odpadów resztkowych. Z u.c.p.g. nie wynika kompetencja Rady do samodzielnego definiowania pojęć zawartych w akcie prawa miejscowego, tym bardziej takich, które swoją definicję posiadają na poziomie ustawowym. Natomiast jednoznaczną podstawą do stwierdzenia nieważności jest także uregulowanie stojące w sprzeczności z treścią zawartą w akcie rangi ustawowej.

4. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 5 ust. 1 Uchwały - Wojewoda wskazał, że wymienione w nim frakcje odpadów pomijają część z tych wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., zatem nie zrealizowano w pełni delegacji ustawowej, przez co regulacja aktu prawa miejscowego jest niepełna.

W kontekście obu powyższych kwestii Sąd powołuje się także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Op 243/13, zgodnie z którym "brak uregulowania przez radę gminy którejkolwiek kwestii wskazanych w przepisie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały".

5. Sąd zgadza się także z Wojewodą w zakresie zarzutu dotyczącego 6 ust. 3 Uchwały w części dotyczącej trybu i sposobu zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje w swojej treści upoważnienia dla Rady do ustanowienia jakiegokolwiek terminu, w którym mieszkańcy mieliby informować organy gminy o wskazanych w tym przepisie sytuacjach.

6. W świetle wszystkich przedstawionych powyżej okoliczności zasadnym było stwierdzenie nieważności uchwały w całości, bowiem zakres uchylonych przepisów Regulaminu w istocie uniemożliwia jej dalsze stosowanie i uznanie, że zadanie utrzymania czystości i porządku w gminie może być w oparciu o ten akt realizowane. Zatem Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.