Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1637/15 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1637/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Fundacja [...], zw. dalej Fundacją, wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2015 r., wskazując na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwróciła się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wykorzystywania przez Policję narzędzi do automatycznej lub półautomatycznej analizy danych oraz bezzałogowych statków powietrznych, poprzez wypełnienie załączonej do wniosku ankiety.

Komendant Główny Policji udostępnił część żądanych informacji, natomiast w zakresie w części żądań w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał decyzje odmowną. Podstawę prawną wydania decyzji stanowiły przepisy art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 20a ust. 1 i art. 20b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015r., poz. 355 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy swoje poprzedzające rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Fundacja wnosząc o udostępnienie informacji w interesującym ją zakresie, w uzasadnieniu swojego wniosku wyraźnie zaznaczyła, iż interesują ją informacje w kontekście "narzędzi wykorzystywanych do poszukiwania sprawcy przestępstwa lub ustalenia, czy doszło do popełnienia czynu zabronionego przez prawo". W ocenie organu, żądane informacje są informacją publiczną, ale jednocześnie stanowią również informację dotyczącą metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informację o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych. Takie informacje podlegają szczególnej ochronie na mocy przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ustawy o Policji. Ustawa o Policji precyzyjnie określa warunki udzielenia informacji o tego typu czynnościach, wskazując, że ujawnienie takich informacji jest możliwe wyłącznie po łącznym spełnieniu się warunków zawartych w art. 20b ustawy o Policji.

Zdaniem organu, oznaczało to, że ukierunkowanie przez wnioskującego żądania na uzyskanie informacji w przedmiocie ww. narzędzi, przy dodatkowym uwzględnieniu szczegółowości zawartych we wniosku pytań, warunkowało konieczność wydania decyzji odmownej. W przeciwnym przypadku doszłoby do sytuacji naruszenia przywołanych przepisów ustawy o Policji, co mogłoby skutkować znaczącym utrudnieniem realizacji zadań tej formacji na szczególnie doniosłym odcinku jej działalności. W ocenie Komendanta Głównego Policji udzielenie informacji z zakresu interesującego wnioskodawcę byłoby możliwe wyłącznie przy łącznym zaistnieniu wszystkich przesłanek zawartych w art. 20b ustawy o Policji, co sygnalizowano już na etapie uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

Komendant Główny Policji podkreślił, że udostępnienie żądanej informacji poddane zostało dokładnej analizie, w ramach konsultacji wewnętrznych z udziałem właściwych komórek organizacyjnych KGP. Proces ten doprowadził do częściowej, maksymalnie wyczerpującej realizacji wniosku z dnia 20 kwietnia 2015 r. W ocenie organu, niedopuszczalnym jest aby poprzez realizację prawa do uzyskania informacji publicznej doszło do sytuacji, w której ujawnione zostaną informacje wprost dotyczące narzędzi wykorzystywanych na etapie poszukiwania sprawcy przestępstwa lub ustalenia i potwierdzenia czy doszło do popełniania czynu zabronionego, a zatem informacji o stosowanych czynnościach operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych przez Policję, niezależnie od tego czy są one wykorzystywane na etapie weryfikacji możliwości popełnienia przestępstwa, czy już na samym etapie ścigania sprawców czynów zabronionych. Przyjęcie odmiennego stanowiska musiałoby negatywnie wpłynąć na sprawność i skuteczność w wykonywaniu ustawowych zadań Policji o wyjątkowo doniosłym znaczeniu dla społeczeństwa i państwa.

Fundacja [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji.

W skardze zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 61 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 20a ust. 1 i art. 20b ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, że informacja objęta wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2015 r. nie podlega udostępnieniu.

Fundacja wniosła o stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa materialnego, uchylenie zaskarżonych decyzji, zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do ponownego rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia 20 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, zasądzenie na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Wa 1637/15 wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że wniosek Fundacji z dnia 20 kwietnia 2015 r. został skierowany do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Między stronami nie było również sporne, iż w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacje stanowiące odpowiedź na pytania ujęte we wniosku (pytania ankiety) stanowią informację publiczną. Nadto, bezsporne między stronami jest i to, iż żądane przez Fundację informacje (zwłaszcza poprzez formę udzielenia odpowiedzi poprzez wypełnienie ankiety) zostały zakwalifikowane jako udostępnienie informacji prostych (nie przetworzonych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że istotą sprawy jest dokonanie oceny, czy zasadna była odmowa udostępnienia żądanej informacji, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji.

Sąd argumentował, że przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie odnosi się jedynie do ochrony takich tajemnic jak adwokacka, radcowska, lekarska, bankowa, ubezpieczeniowa, notarialna czy telekomunikacyjna. Takie ograniczenie treści tego przepisu prowadziłoby do nieograniczonej w żaden sposób dostępności do każdej informacji bez względu na przewidziane w innych ustawach zasady jej ochrony. Zdaniem Sądu, dla oceny legalności działania organu koniecznym jest odwołanie się do celu, w jakim zostały uchwalone przepisy art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji. Artykuł 20a ust. 1 stanowi, iż w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2, Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Natomiast art. 20b ust. 1 udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić wyłącznie w przypadku uzasadnienia ściśle wskazanych w tym przepisie okoliczności, które nie mają nic wspólnego z niniejszą sprawą. Stosowane przez Policję "środki" i "metody", które to pojęcia występują w powyższych przepisach, odnoszą się bezpośrednio do urządzeń albo programów elektronicznych, będących przedmiotem pytań Fundacji. Zatem powyższe przepisy mają zastosowanie do rozpatrywania niniejszej sprawy. Cel ochrony konkretnych informacji, zawarty w tych przepisach jest jednoznaczny i oczywisty, gdy zważy się na ustawowe zadania, dla których powołano Policję. Przepisy te nie budzą nadto jakichkolwiek wątpliwości w zakresie sformułowanego w nich kategorycznego zakazu udostępniania tego typu informacji.

Nadto, zdaniem Sądu, urządzenia wskazane w pytaniach mogą być wykorzystywane w pracy operacyjnej funkcjonariuszy tej służby. Konstatacja taka wynika wprost z analizy treści takich aktów jak rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania, posługiwania się, przechowywania i ewidencji dokumentów, które uniemożliwiają ustalenie danych identyfikujących policjanta lub osobę udzielającą pomocy Policji oraz środków, którymi posługują się przy wykonywaniu zadań służbowych (Dz. U. z 2015r., poz. 993) oraz zarządzenia nr 453 Komendanta Głównego Policji z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie form i metod przetwarzania informacji wspomagających kierowanie niektórymi działaniami Policji podejmowanymi w celu wykonania zadań ustawowych (Dz. Urz. KGP z 2013r., poz. 74).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że wobec stanowczej treści przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji także nie ma potrzeby odwoływania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Kategoryczny zakaz udostępniania informacji (a ściśle precyzyjnie określone w tych przepisach przypadki umożliwiające jej udostępnienie) nie zezwala na stosowanie wykładni powyższych przepisów w drodze proporcjonalności prawa do ochrony i prawa do dostępu do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie można wywodzić żądania zapoznania się każdego z każdą, bez wyjątku, informacją posiadającą przymiot informacji publicznej. Sama Konstytucja RP, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej stwarzają możliwość wprowadzenia ograniczenia w dostępie do pewnych informacji. Konstrukcja art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej umożliwia wprost zastosowanie przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, jako uzasadnienia odmowy dostępu do żądanych informacji.

Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że Komendant Główny Policji wydając zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję w sposób prawidłowy zważył i ocenił materiał sprawy, nie naruszając przepisów prawa, mogących stanowić o stwierdzeniu nieważności podjętych decyzji, bądź o ich uchyleniu. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Fundacja [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich nie zastosowaniu, w sytuacji gdy wnioskowane informacje miały charakter publiczny (dotyczyły spraw publicznych), a jednocześnie w toku postępowania:

- nie wykazane zostało w sposób wszechstronny, że wnioskowane informacje są chronione jako "informacje niejawne" lub "inne tajemnice prawnie chronione",

- nie zostało wykazane, że odmowa dostępu do wnioskowanych informacji spełnia wymogi konieczności, proporcjonalności i celowości,

2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu i:

- uznaniu, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. może stanowić samodzielną podstawę do odmówienia dostępu do informacji publicznej,

- nie odniesieniu się do przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2010r. Nr 182, poz. 1228),

- braku wskazania konkretnych, a poprzestaniu na ustaleniu hipotetycznych, zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem wnioskowanych informacji,

co w efekcie doprowadziło do arbitralnego przesądzenia na niekorzyść skarżącej, że wnioskowane informacje publiczne nie podlegały udostępnieniu;

3) art. 20a ust. 1 i 20 b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 1990r. Nr 30, poz. 179 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w sytuacji, gdy:

- nie mają one charakteru materialnego w tym sensie, że niewątpliwie nie statuują odrębnej "innej tajemnicy prawnie chronionej", są to przepisy natury kompetencyjnej,

- ich zastosowanie do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest niemożliwe, a ewentualna odmowa powinna być rozważana w kontekście przepisów u.o.i.n. a precyzyjnie art. 5 tej regulacji,

- nie zostało ustalone w toku postępowania, czy organ zgodnie z art. 20b ustawy o Policji wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych o wyrażenie zgody na udostępnienie tych informacji,

- wnioskowane informacje nie dotyczyły stosowania konkretnych czynności operacyjno-rozpoznawczych, podejmowanych w konkretnych sprawach.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 133 § 1 p.p.s.a. art. 135 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest zupełny, a przez to pozwalający na wszechstronne rozpatrzenie sprawy, mimo że w toku niniejszego postępowania: (1) nie został ustalony fakt, co do tego czy doszło do nałożenia klauzuli tajności tymże informacjom, (2) nie został jednoznacznie określony charakter wnioskowanych informacji jako niejawnych lub stanowiących "inną tajemnicę prawnie chronioną", (3) nie zostało wykazane, że ujawnienie wnioskowanych informacji może spowodować jakąkolwiek szkodę dla społeczeństwa; (4) nie została ustalona okoliczność, czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji musiał wypowiedzieć się w sprawie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw tak faktycznych, jak i prawnych rozstrzygnięcia, a dokładnie braku sprecyzowania na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że charakter wnioskowanych informacji nie pozwalał na ich udostępnienie, przy jednoczesnym, dowolnym przesądzeniu tej okoliczności na niekorzyść skarżącej, mimo że akta sprawy wskazywały na zasadność wniosków zgłoszonych w skardze i potrzebę uchylenia zaskarżonych decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga była uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Głównego Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem podniesione w niej zarzuty okazały się niezasadne.

Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do odmowy udostępnienia wszystkich żądanych przez skarżącą informacji zawartych w jej wniosku z dnia 20 kwietnia 2015 r. Stąd też ich ocena dokonana została przez Naczelny Sąd Administracyjny bez odniesienia się do każdego z tych pytań z osobna przyjmując, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy informacja o wszystkich "narzędziach" i środkach wymienionych we wniosku stanowi informację niejawną w rozumieniu u.o.i.n.

Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie zarzuca zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stawiając zarzut naruszenia wymienionych przepisów skarżąca kasacyjnie w istocie chce podważyć ocenę Sądu pierwszej instancji co do tego, że żądane przez nią informacje należy zakwalifikować jako informacje niejawne. Powołanie się na art. 134 § 1 p.p.s.a. z uwagi na przedmiot zawartej w nim regulacji uniemożliwia zakwestionowanie oceny Sądu pierwszej instancji.

Podnoszony w skardze zarzut braku ustalenia w zaskarżonym wyroku, czy wnioskowane informacje istotnie mają charakter informacji niejawnych nie może być oparty także na treści art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż w sprawie nie ma wątpliwości, że wyrok został wydany na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane temu organowi, który wydał decyzję administracyjną, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że "orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ, oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne" (por. m.in. wyroki NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10; z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 336/12).

Z kolei normy z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. są normami o charakterze wynikowym, które regulują jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Zarzuty naruszenia tych przepisów mogą zostać skuteczne sformułowane jedynie łącznie z zarzutami wskazującymi na konkretne naruszenia przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, czego w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie uczynił.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to należy wskazać, że przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania, c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego oznacza, że przy ocenie zarzutów z zakresu prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być skuteczna wyłącznie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem przez sformułowanie zarzutu naruszenia konkretnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne.

Przystępując do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że również i te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przepis art. 2 ust. 1 u.o.d.i.p. poszerza znacznie krąg podmiotów uprawnionych, stwierdzając, że prawo do informacji przysługuje "każdemu". Pojęcie to obejmuje nie tylko osoby fizyczne, ale również osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej np. organizacje społeczne. Prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji.

Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego i Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 dopuszcza jego ograniczenie z uwagi ochronę porządku publicznego, czy bezpieczeństwa. Zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują, że coraz częściej musimy godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i nasze bezpieczeństwo, które ograniczają swobody obywatelskie, w tym sferę prywatności. Do opinii publicznej docierają przy tym informacje o nadużywaniu uprawnień dotyczących działań operacyjnych. Tym ważniejsze jest aby działalność służb specjalnych podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań, stosowanych w nich metod operacyjnych czy też danych funkcjonariuszy będących pracownikami konkretnych służb. Nie sposób równocześnie zaprzeczyć, że nie mogą podlegać ujawnieniu informacje, których ujawnienie groziłoby porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu lub narażało na szwank działania organów chroniących te wartości (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2620/14).

Podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja w ramach omawianej podstawy kasacyjnej nie odnosi się w istocie do wskazanych wyżej norm konstytucyjnych, lecz nawiązuje do naruszenia przepisów postępowania. Tak bowiem należy zakwalifikować zarzut niewykazania w sposób wszechstronny, że wnioskowane informacje były informacjami niejawnymi oraz brak ustalenia w sposób jednoznaczny, czy doszło do nałożenia klauzuli tajności tymże informacjom, jak również zarzut niewykazania, że odmowa dostępu do wnioskowanych informacji spełnia wymogi konieczności, proporcjonalności i celowości. Zarzuty te stanowią jednak powielenie uzasadnienia podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ocena w tym zakresie została już dokonana na wstępie niniejszych rozważań.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie wskazać wypadnie, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, do uznania, że dana informacja publiczna stanowi prawnie chronioną informację niejawną, nie jest koniecznym opatrzenie jej jedną z klauzul przewidzianych przez art. 5 u.o.i.n. Pogląd taki został już przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dla zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej wystarczy element materialny, tzn. istnienie takiej jej cechy, poprzez którą stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie jej opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu jej wyrażania (art. 1 ust. 1 u.o.i.n.). Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie klasyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt: I OSK 1393/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1777/15).

W świetle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych m.in. z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Odnosząc się do kwestii braku wskazania konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym udostępnieniem skarżącej żądanych informacji, stwierdzić przyjdzie, że ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych organ nie musi wskazywać w uzasadnieniu decyzji konkretnych zagrożeń związanych z ewentualnym ich udostępnieniem. Podanie konkretnych zagrożeń mogłoby bowiem prowadzić do ujawnienia informacji objętych odmową. Oczekiwana przez skarżącą konieczność podawania konkretnych zagrożeń związanych z udostępnieniem żądanych informacji czy obejmowanie jej klauzulą określoną w ustawie o ochronie informacji niejawnych, a nawet choćby odwołanie się do przepisów określających podstawę nadania klauzuli, mogłaby w istocie prowadzić do uzyskania przez adresata decyzji, bądź wywnioskowania przez niego, wiedzy na temat informacji, której organ zdecydował się odmówić. Godziłoby to wprost w istotę i sens regulacji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1312/15).

Dodać też przyjdzie, że również ewentualna negatywna odpowiedź na sformułowane we wniosku o udzielenie informacji publicznej pytania, mogłaby prowadzić do udostępnienia informacji niejawnej. Nie jest bowiem pożądane z punktu widzenia bezpieczeństwa i obronności państwa, aby publiczną stała się informacja o ewentualnych brakach w wyposażeniu służb specjalnych w konkretne narzędzia i urządzenia służące działalności operacyjnej.

Wreszcie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 20a ust. 1 i 20b ustawy o Policji. Przepisy te, jakkolwiek powołane zostały przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednak wbrew treści sformułowanego w tym zakresie zarzutu, nie były przez ten Sąd stosowane w sposób sugerowany w skardze kasacyjnej. Zasadnie przy tym twierdzi skarżąca kasacyjnie, że przepisy te nie wprowadzają odrębnej "tajemnicy prawnie chronionej". Należy bowiem zauważyć, że odmowa udzielenia żądanej przez skarżącą informacji została oparta przede wszystkim na regulacji u.o.i.n. (art. 1 ust. 1 oraz art. 5). Jakkolwiek podstawą prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły też ww. przepisy ustawy o Policji, ale nie oznacza to, że ich wspomagające zastosowanie stanowiło naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tym bardziej też, że ich treść nie stała w sprzeczności z zaskarżonym orzeczeniem.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organ zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, zaś Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny w tym zakresie. Tym samym skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

-----------------------

12