VI SA/Wa 2550/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-02-21	
Data wpływu	2016-12-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Łąpieś-Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Frąckiewicz
Małgorzata Grzelak	
Symbol z opisem	6379 Inne o symbolu podstawowym 637	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II GSK 2725/17	
Skarżony organ	Komisja Nadzoru Finansowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 127 par. 1 i par. 3, art. 28, art. 134; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1450; art. 86 ust. 2 pkt 2, art. 51 ust. 3 pkt 4; Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 21 lutego 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę	
Uzasadnienie
Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa "S." z siedzibą w R. wnioskiem doręczonym organowi nadzoru w dniu 29 lipca 2013 r., wystąpiła o zatwierdzenie K.K. na stanowisku Prezesa Zarządu Kasy.

Postanowieniem Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2013 r. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie została dopuszczona Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa.

W dniu 5 listopada 2015 r. pełnomocnik Kasy Krajowej wniósł o zatwierdzenie Prezesa Zarządu Kasy, zgodnie z wnioskiem Rady Nadzorczej Kasy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Komisja nadzoru Finansowego na podstawie art. 18 ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4), art. 86 ust. 4 oraz art. 86 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450, ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej jako k.p.a.) w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 614, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku doręczonego organowi nadzoru w dniu 29 lipca 2013 r., złożonego przez Radę Nadzorczą Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej "S." z siedzibą w R. o zatwierdzenie K.K. na stanowisku Prezesa Zarządu Kasy, Komisja Nadzoru Finansowego odmówiła zatwierdzenia K.K. na stanowisku Prezesa Zarządu Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej "S." z siedzibą w R.

W wyniku analizy i oceny zgromadzonych materiałów, Komisja Nadzoru Finansowego ustaliła, iż K.K. nie daje rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową "S." z siedzibą

w R., tj. nie spełnia jednego z wymogów, o których mowa w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. K.K. wystąpił z wnioskiem

o dopuszczenia go do udziału w sprawie jako strony postępowania oraz uchylenie decyzji Komisja nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2015 r., a zatem

o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją KNF.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Komisja Nadzoru Finansowego działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 28 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 11 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 174 ze zm.) i Uchwały Nr [...] Komisji Nadzoru Finansowego ("KNF") z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie udzielenia Przewodniczącemu oraz Zastępcom Przewodniczącego KNF upoważnienia do podejmowania działań w zakresie właściwości KNF oraz do udzielania dalszych pełnomocnictw, po rozpatrzeniu doręczonego w dniu 11 kwietnia 2016 r. wniosku K.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z dnia [...] grudnia 2015 r. (znak: [...]), odmawiającą zatwierdzenia K.K. na stanowisku Prezesa Zarządu Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej "S." z siedzibą w R. ("SKOK"), KNF postanowiła stwierdzić niedopuszczalność wniesienia przez K.K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z dnia [...] grudnia 2015 r., odmawiającą zatwierdzenia K.K. na stanowisku Prezesa Zarządu S.

W wyniku analizy stanu faktycznego organ stwierdził, że wniosek K.K. jest niedopuszczalny, albowiem został złożony przez osobę do tego nieuprawnioną.

Zgodnie z art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. prawo do wystąpienia z wnioskiem

o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzja przysługuje stronie postępowania administracyjnego. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój obowiązek. Występowanie interesu prawnego bądź obowiązku, warunkuje zatem dla danego podmiotu legitymację procesową strony, tj. zdolność działania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, które tego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy albo ze względu na ten interes prawny lub obowiązek ma być wszczęte i prowadzone. Interes prawny oraz obowiązek, o których mowa w art. 28 k.p.a. muszą znajdować swoją podstawę

w przepisach prawa materialnego, w przeciwnym przypadku brak jest podstaw

do przyznania danemu podmiotowi legitymacji procesowej strony. Organ wskazał, że należy przy tym od interesu prawnego odróżnić interes faktyczny, który wyrażać się może w jakimkolwiek zainteresowaniu danego podmiotu określonym rozstrzygnięciem organu administracji, nie mając jednak podstaw w przepisach prawa. Interes prawny musi być ponadto indywidualny (odnoszący się do określonego podmiotu), konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, a także aktualny, a nie ewentualny.

Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, prawo wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF w sprawie zatwierdzenia prezesa zarządu kasy przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie w tej sprawie albo kto żąda ponownego rozpatrzenia sprawy przez KNF ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Takim podmiotem jest bez wątpienia kasa, która za pośrednictwem reprezentującej ją rady nadzorczej wystąpiła z wnioskiem o wyrażenie przez KNF zgody na zatwierdzenie prezesa zarządu. Po stronie tej kasy występuje bowiem wyrażony przepisem art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o SKOK obowiązek wystąpienia do KNF z wnioskiem o zatwierdzenie określonej osoby na stanowisku prezesa zarządu kasy, jak również interes prawny, który może być zrealizowany poprzez dokonanie takiego zatwierdzenia, a który polega na możliwości uzyskania prawa do zajmowania przez określoną osobę stanowiska prezesa zarządu. Za stronę w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia prezesa zarządu kasy, a co za tym idzie również w postępowaniu dotyczącym ponownego rozpatrzenia tej sprawy nie można natomiast uznać osoby, do której to zatwierdzenie ma się odnosić. Wprawdzie postępowanie takie osoby tej dotyczy, nie można jednak stwierdzić istnienia po jej stronie ani interesu prawnego, ani tym bardziej obowiązku, które miałyby podstawę w przepisach prawa materialnego.

W postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją odmawiającą zatwierdzenia prezesa zarządu kasy również nie można mówić o jakimkolwiek obowiązku (powinności zachowania się określonego zakazem lub nakazem) po stronie kandydata na to stanowisko, natomiast jego interes wyraża się jedynie w zainteresowaniu rozstrzygnięciem, które da kasie możliwość kontynuowania z nim stosunku prawnego, bowiem stosownie do art. 86 ust. 7 ustawy o SKOK, po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia przez KNF prezesa zarządu kasy, mandat związany z pełnioną przez tę osobę funkcją wygasa. Jest to więc interes faktyczny - pozbawiony podstaw w przepisach prawa materialnego, a także ewentualny, bowiem zależny przede wszystkim od woli SKOK, przez co nie może być on uznany za interes prawny.

Wobec powyższego organ uznał, że brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku K.K., co uzasadniało wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a.

Pismem 14 listopada 2016 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepianych.

W uzasadnieniu wskazał, że nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz o dopuszczenie go do udziału w już wcześniej zainicjowanym przez Radę postępowaniu - jako jego strona. Podkreślił, że postępowanie zakończone decyzją KNF dotyczyło więc niewątpliwie interesu prawnego K.K., albowiem to w jej wyniku może on utracić piastowany mandat prezesa zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej. Skoro decyzja ta spowoduje wygaśnięcie wszelkich uprawnień K.K. wynikających z faktu powołania go na to stanowisko, to niewątpliwie dotyczy jego interesu prawnego, jako że ma bezpośredni wpływ na jego sytuację prawną.

Pomiędzy czynnością KNF - decyzją o odmowie zatwierdzenia prezesa zarządu - a sferą interesów prawnych tego prezesa zachodzi więc ścisły

i bezpośredni związek. Co więcej, odwołanie z funkcji prezesa zarządu spółdzielni stanowi wystarczającą przyczynę uzasadniającą wypowiedzenie umowy o pracę, którą z nim zawarto w związku z powierzeniem tej funkcji, albo wypowiedzenie warunków pracy i płacy, nieprawidłowy jest bowiem wniosek, że zatrudnienie pracownicze jest samodzielne i odrębne od powierzenia funkcji w zarządzie.

Nie można zatem zgodzić się z KNF, że prezes zarządu spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej nie posiada interesu prawnego w postępowaniu

o zatwierdzenie jego osoby na tym stanowisku.

Odmowa przyznania prezesowi zarządu statusu strony w postępowaniu, które dotyczy zatwierdzenia go na tym stanowisku, pozbawia go uprawnień procesowych do składania wyjaśnień oraz dowodów przemawiających za wydaniem pozytywnej dla niego decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. -- Dz. U. z 2016 poz.718 ze zm.).

Oceniając zaskarżone postanowienie wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie narusza ono prawa.

Na wstępie wyjaśnić należy, że organ prawidłowo potraktował żądanie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r., mając na uwadze że wnosił on o uchylenie decyzji KNF z dnia [...] grudnia 2015r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zgodnie z art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. prawo do wystąpienia z wnioskiem

o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzja przysługuje stronie postępowania administracyjnego.

Prawo do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) służy stronie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, lecz także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 223; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 556). Należy przyjąć, że w tym ostatnim przypadku odwołanie może wnieść osoba, która mogła być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie (art. 28). Prawo odwołania się ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu,

ale jest stroną w rozumieniu przepisów art. 28.

Organ zasadnie zatem w pierwszej kolejności dokonał oceny czy postępowanie zakończone decyzja KNF z dnia [...] grudnia 2015r. dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku K.K. i tym samym czy powinien być stroną tego postępowania.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo wywiódł, że po stronie K.K. nie zachodzi w niej interes prawny, który dawałby mu status strony w prowadzonym przez organ postępowaniu, na podstawie art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego – użyte w art. 28 k.p.a. – w bezpośrednim rozumieniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach stanu faktycznego sprawy. Związek normatywny między omawianym interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się tym, że postępowanie > dotyczy < interesu prawnego lub obowiązku, to jest że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Inaczej rzecz ujmując, interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sferą administracyjną, w której ma nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni i wynikać wprost z przepisów mających zastosowanie w sprawie administracyjnej procedowanej przez organ oraz dotyczyć rozstrzygnięcia tej sprawy, w tym sensie, że w określonym stanie faktycznym podmiot legitymujący się interesem prawnym może domagać się w tej sprawie konkretyzacji jego praw lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia w tym celu kontroli aktu administracyjnego.

Sytuacja, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa materialnego powszechnie obowiązującego i dotyczącego sprawy rozpatrywanej przez organ, oznacza po jego stronie istnienie interesu faktycznego

a nie prawnego, który musi być umocowany w określonej normie prawa. Interes faktyczny natomiast nie daje prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Tak też jest to w przypadku K.K., którego niewątpliwe

i bezdyskusyjne zainteresowanie sposobem rozstrzygnięcia tej sprawy nie przekłada się na normę prawa, na podstawie której organ sprawę tę rozstrzygnął, która przyznawałaby mu interes prawny w tej sprawie.

W niniejszej sprawie taką normą są przepisy ustawy o skok, w szczególności przepisy art. 51 i 86 ustawy, które interes prawny przyznają Kasie Krajowej, która obowiązana jest inicjować i uczestniczyć w postępowaniu o zatwierdzenie członków zarządu, tu prezesa zarządu (por. art. 86 ust. 2 pkt 2 ustawy o skok), gdyż musi legitymować się, stosownie do tych przepisów, zarządem/w tym prezesem zarządu spełniającym ustawowe wymogi – tu wymogiem tym jest dawanie rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania Kasą Krajową (por. art. 51 ust. 3 pkt 4 ustawy o skok). Na tle właśnie wskazanych przepisów postrzega się prawa i obowiązki Kasy Krajowej kreujące po jej stronie omawiany interes prawny, a jednocześnie uwidacznia się z tych przepisów brak podstaw, żeby taki interes prawny łączyć z osobą kandydata do zatwierdzenia, nawet przy uwzględnieniu jego faktycznego i oczywistego zainteresowania rozstrzygnięciem organu.

Kandydat do zatwierdzenia na stanowisku prezesa zarządu własnego, indywidualnego interesu prawnego wynikającego z tych przepisów w sprawie administracyjnej nie posiada, aczkolwiek jest zainteresowany rozstrzygnięciem. Zainteresowanie to jest jednak wyłącznie – stosownie do poczynionych wyżej uwag – wyrazem interesu faktycznego a nie prawnego, czyli K.K. jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy zatwierdzenia, ale brak jest przepisu prawa materialnego, który zainteresowanie to przekładałby na jego udział

w postępowaniu administracyjnym przed organem i stanowił podstawę skutecznego żądania od organu stosownych czynności. W tej sprawie R.M. nie może żądać od organu przedmiotowego zatwierdzenia, ani sam go przed organem motywować, gdyż ww. przepisy ustawy o skok rolę tę przyznały Kasie Krajowej, która ma obowiązek legitymować się legalnymi organami i dopełnić starań, żeby taką legalizację osiągnąć, tu przedstawiając do zatwierdzenia kandydata dającego rękojmię ostrożnego i stabilnego zarządzania Kasą Krajową. Sam kandydat zaś ustalenia takiej rękojmi przed organem nie może dochodzić, gdyż czyni to za niego Kasa Krajowa posiadająca w tym postępowaniu przyznany jej przez ww. przepisy interes prawny. Nadto interes prawny odnosi się wprost do sytuacji prawnej strony i nie może być pochodną interesu prawnego innego podmiotu.

Wobec powyższego organ prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku K.K., co uzasadniało wydanie postanowienia

w trybie art. 134 k.p.a.

Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.