Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 sierpnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2008/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 czerwca 2020 r. nr DLI-VII.7615.84.2020.NL w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz [...] kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2008/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 czerwca 2020 r. nr DLI-VII.7615.84.2020.NL w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 7 lutego 2020 r. nr GN-II.7570.10.419.2019.JC, 2. zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz [...] kwotę 7400,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rozwoju (dalej też Minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 7 lutego 2020 r. (dalej też Wojewoda) orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 110.587,05 zł na rzecz [...], z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie geodezyjnym [...], gminie Modliborzyce, powiecie janowskim, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0636 ha, nr [...] o pow. 0,2534 ha oraz nr [...] o pow. 0,7033 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z dnia 15 lipca 2019 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego [...] (nr uprawnienia 3413). Organ odwoławczy przytoczył § 36 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej też rozporządzenie) i stwierdził, że operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Biegła w sposób prawidłowy przyjęła, że wartość nieruchomości należało oszacować dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (przeznaczenia na cele drogowe), zgodnie z zasadą korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu ocena zaprezentowana w tej sprawie przez organy jest wadliwa. Co prawda biegła prawidłowo przyjęta, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Modliborzyce, jest rolne i rolno-osadnicze. Błędnie jednak przyjęła wycenę ww. działek gruntu w oparciu o rynek nieruchomości drogowych, stosując tzw. "zasadę korzyści" unormowaną w art. 134 ust. 4 u.g.n oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia. Jeżeli bowiem przeznaczenie wynikające z decyzji zrid powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, która w dacie wydania tej decyzji nie była planistycznie przeznaczona na cele drogowe, to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi. Sąd zauważył, że wskazany przez biegłą § 36 ust. 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji gdyby wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem miała planistyczne przeznaczenie pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Organy obu instancji nie dostrzegły, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przedmiotowej nieruchomości jako przeznaczonej na cele rolne oraz rolno-osadnicze – w oparciu jedynie o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi – pozostaje w sprzeczności z zasadą wyrażoną w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Podobnie uszło uwadze organów, że biegła de facto nie dokonała należytej analizy rynku transakcji nieruchomości rolnych (rolno-osadniczych), ponieważ jak wynika z treści sporządzonych przez nią operatów biegła nie przedstawiła jednego, wspólnego zestawienia obrazującego rzeczywisty poziom ceny transakcji dotyczących tego rodzaju nieruchomości. Szacując wartość nieruchomości rolnych (rolno-osadniczych), biegła powinna wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi tego typu nieruchomości nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego (województwa lubelskiego), co pozwoliłby ustalić bardziej przejrzysty i czytelny zbiór tego rodzaju transakcji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rozwoju Pracy i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 poz. 1990, ze zm.), dalej: ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), dalej: rozporządzenie, poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie § 36 ust. 3 rozporządzenia,

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna jest niezasadna.

Decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 24 maja 2019 r. znak IF.I.7820.12.2018.BT udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S19 Lublin-Rzeszów. Powyższa decyzja zatwierdziła podział nieruchomości dokonany w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji w/w inwestycji drogowej. Na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej przeznaczone zostały działki: nr [...] o pow. 0,0636 ha, nr [...] o pow. 0,2534 ha oraz nr [...] o pow. 0,7033 ha. Wydzielone pod inwestycję działki są niezabudowane, ze składnikami roślinnymi (zasiew pszenicy). Nieruchomość położona jest bezpośrednio wśród upraw polowych oraz w oddaleniu zabudowy zagrodowej (dot. działki nr [...] oraz nr [...]) oraz w pobliżu zabudowy wsi (dot. działki nr [...]). Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Modliborzyce działki nr [...] i nr [...] położone są w terenach przeznaczonych pod obszary rolnicze - symbol RP, natomiast działka nr [...] w terenach oznaczonych symbolem RO - obszary rolniczo - osadnicze. Dokonane przez organ ustalenia dotyczą stanu nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W konsekwencji przedstawionego stanu faktycznego w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać zatem należy, że w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt I OPS 1/24 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)."

Podstawę materialnoprawną rozpoznawanej sprawy stanowią przepisy znajdujące się w art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, dalej: specustawa drogowa), oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 - dalej: u.g.n.) a także przepisy obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.).

W świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętego w ww. wymienionej uchwale, a także w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie oraz w konsekwencji zastosowanych w sprawie i przywołanych powyżej przepisów specustawy drogowej oraz u.g.n. - nie jest trafny zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia (obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji).

W skardze kasacyjnej nie zaprzeczono ustaleniom faktycznym, że działka wydzielona pod drogę publiczną na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była przeznaczona pod drogę, a stanowiła tereny użytkowane rolniczo (uprawy polowe, użytki zielone, zadrzewienia). Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Modliborzyce, przedmiotowe działki położone były (na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) na terenach obszarów rolniczych i rolniczo - osadniczych. W tych okolicznościach uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, że przy sporządzeniu operatu szacunkowego i ustaleniu odszkodowania zastosowanie powinien znaleźć § 36 ust. 3 rozporządzenia. Stanowisko to było już uprzednio podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, przykładowo w wyrokach z 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17; z 10 listopada 2023 r. I OSK 1574/22; z 15 grudnia 2023 r. I OSK 1848/22; z 5 kwietnia 2024 r. I OSK 389/21; z 25 września 2024 r. I OSK 957/21; z 23 października 2024 r. I OSK 1122/21; z 30 października 2024 r. I OSK 1784/21. Skład orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w powyższych wyrokach oraz w przywołanej uchwale NSA uznając, że zawarta w nich argumentacja także odpowiednio znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Zakres stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznaczony jest charakterem odesłania. W niniejszej sprawie oznacza to, że przy stosowaniu przepisów u.g.n. należy uwzględniać w pierwszej kolejności regulacje zawarte w specustawie drogowej, zaś w zakresie nieuregulowanym w niej, przepisy o gospodarce nieruchomościami, w tym o randze wykonawczej a kolejno przepisy rozporządzenia dotyczącego wyceny nieruchomości. Przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmiennie przez przepisy odnoszące się do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej.

W doktrynie i orzecznictwie dość zgodnie przyjmuje się, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17). Zwrócenie uwagi na przepisy specustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to właśnie ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania, specustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy i wynikający z niego zakres odesłania jest istotne, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa zawiera jeszcze drugie odesłanie w art. 23, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy odsyła do stosowania wprost (a nie odpowiednio) przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie specustawy, nie można pomijać relacji prawnej, jaka zachodzi pomiędzy specustawą a ustawą o gospodarce nieruchomościami, wyznaczonej przez art. 12 ust. 5 specustawy drogowej.

Drugim istotnym zagadnieniem, jakie pojawia się przy określeniu stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy drogowej, jest kwestia relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n. a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia.

Powołany art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n., dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli specustawy drogowej. Dla ustalenia relacji miedzy tymi przepisami niezbędne jest odwołanie się do art. 159 u.g.n., w którym zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, a szczególnie do zakresu tej delegacji, aby móc zbadać, czy nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji. Powołany art. 159 u.g.n. stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7.

Jak podkreśla NSA w przywoływanej wyżej uchwale: "(...). Z treści omawianego upoważnienia nie wynika, aby ustawodawca dopuścił w nim możliwość wyłączenia zasady wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., uzależniając jej stosowanie od rodzaju, czy przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w zgodzie ze ściśle wykonawczą rolą rozporządzeń względem przepisów ustawowych.

W świetle poczynionych rozważań należy przyjąć, że z prawidłowej wykładni § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.), wynika, iż podstawą ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy pod drogę publiczną, przeznaczone na dzień wydania decyzji pod inwestycję drogową, są nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, jeżeli drogowy cel wywłaszczenia zwiększa wartość wywłaszczonej nieruchomości (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Oznacza to, że określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 23 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)" – uchwała NSA z dnia 27 maja 2025 r. sygn. akt I OPS 1/24.

Stąd też w § 36 rozporządzenia określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy drogowej. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie specustawy drogowej, należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 3, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Wówczas wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Bezspornie zatem ta zasada (§ 36 ust. 4 rozporządzenia) nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, albowiem na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość była przeznaczona zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Modliborzyce, na rolne i rolno-osadnicze.

Mając powyższe na uwadze, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 i ust. 3 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest niezasadny.

W konsekwencji, operat szacunkowy wskazujący wartość wywłaszczonej nieruchomości określoną na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uznany za dowód, który w rozpoznawanej sprawie mógł przesądzać o wartości ustalonego odszkodowania. Jak bowiem wskazano powyżej, wartość nieruchomości wskazana w operacie została ustalona tak, jakby była ona przeznaczona zgodnie z dokumentami planistycznymi na cele drogowe, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Co prawda - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - biegła prawidłowo przyjęta, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości, zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Modliborzyce, jest rolne i rolno-osadnicze. Błędnie jednak przyjęła wycenę ww. działek gruntu w oparciu o rynek nieruchomości drogowych, stosując tzw. "zasadę korzyści" unormowaną w art. 134 ust. 4 u.g.n oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia. Jeżeli bowiem przeznaczenie wynikające z decyzji zrid powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, która w dacie wydania tej decyzji nie była planistycznie przeznaczona na cele drogowe, to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi. Tak przygotowany operat nie odpowiadał stanowi faktycznemu sprawy i nie stanowił prawidłowego dowodu. Oznacza to, że również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.

W świetle przedstawionej argumentacji oraz prawidłowo dokonanej analizy sprawy przez Sąd I instancji, odmówić słuszności należy zarzutom skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.