Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B, B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SA/Gl 1684/22 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 1684/22 oddalił skargę B. B. (dalej "strona", "skarżący", "zobowiązany") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [....] października 2022 r. nr [....] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy

Postanowieniem z [....] października 2022 r. nr [....] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej "k.p.a." oraz art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 54 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", po rozpatrzeniu zażalenia B. B. (dalej: zobowiązana, strona lub skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Zabrzu (dalej: Dyrektor ZUS, organ) z [....] sierpnia 2022 r. nr [....] w sprawie oddalenia skarg na czynności egzekucyjne zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego prowadzonego w B. S.A. z 12 kwietnia 2022r. oraz zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego z 12 kwietnia 2022r .

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 11 kwietnia 2022 r. Dyrektor ZUS, będący wierzycielem, wystawił wobec zobowiązanej tytuły wykonawcze nr od [...] do [...], obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2015 r. do maja 2018 r. i jako organ egzekucyjny, stosownie do art. 19 § 4 u.p.e.a., nadał powyższemu tytułowi klauzulę o skierowaniu do egzekucji. W dniu 12 kwietnia 2022 r. Dyrektor ZUS sporządził zawiadomienia nr od [....] do [....] o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Zabrzu a także zajął wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w P. S.A. W odpowiedzi na powyższe zajęcia Bank poinformował o przeszkodzie w realizacji z uwagi na brak środków na koncie zobowiązanej, natomiast dłużnik zajętej wierzytelności poinformował o zbiegu egzekucji z komornikiem sądowym.

Zawiadomienie wraz z tytułami wykonawczymi zostały doręczone zobowiązanej 28 kwietnia 2022 r. Pismami z 4 maja 2022 r. zobowiązana, na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., wniosła skargi na powyższe czynności egzekucyjne, zarzucając:

- bezzasadne i bezprawne dokonanie zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego,

- niedopuszczalność egzekucji,

- brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia o jakim mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.

- dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy;

- zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej.

Postanowieniem z [....] sierpnia 2022 r., nr [....] organ oddalił skargi z 4 maja 2022 r. na zajęcie świadczenia emerytalno-rentowego oraz zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w P. S.A. Uzasadniając swoje stanowisko powołał w szczególności przepisy art. 54 § 1 u.p.e.a. argumentując, że skarga na czynności egzekucyjne służy wyłącznie kwestionowaniu czynności o charakterze faktycznym i to tylko takich, które nie mogą być zaskarżone poprzez inny środek prawny przewidziany w ustawie. Oznacza to, że skarga składana w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. powinna dotyczyć konkretnej czynności egzekucyjnej. Tymczasem skarga strony tego rodzaju czynności nie kwestionuje i w konsekwencji organ nie ma prawnej możliwości odniesienia się do kwestii, które mogą być badane w trybie zarzutów.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ postanowieniem z dnia [....] października 2022r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora ZUS z dnia [....] sierpnia 2022r. Uzasadniając swoje stanowisko DIAS w szczególności wskazał, że celem każdego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do zaspokojenia należności wierzyciela. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wyboru środka egzekucyjnego dokonuje organ, natomiast zobowiązany może wskazać inny środek, który jest tak samo skuteczny, a mniej uciążliwy dla zobowiązanego. Organ egzekucyjny spośród dostępnych środków wybrał te, który najlepiej i najprościej realizowały zakładany cel, tj. egzekucję z rachunku bankowego oraz egzekucję z egzekucję ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej. DIAS wyjaśnił, że w przypadku zastosowania środka w postaci zajęcia rachunku bankowego, strona zostaje ograniczona w prawie udzielania zleceń rozliczeń pieniężnych, jedynie do wysokości należności podlegających egzekucji. Rachunek pozostaje jednak otwarty, a strona może swobodnie dysponować nadwyżką ponad zajętą kwotę.

Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 1684/22 oddalił skargę. Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu. Wyjaśnił, że organ egzekucyjny zajął przysługujące skarżącemu świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Zabrzu oraz wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w P. S.A. Sąd stwierdził, iż zawiadomienie z 12 kwietnia 2022 r. nr od [....] do [....] wystawione zostały zgodnie z wzorem określonym w Załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 1 grudnia 2020 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 26). Powyższe zawiadomienia o zajęciu zostały doręczone skarżącej 28 kwietnia 2022 r. wraz z odpisami tytułów wykonawczych. Sąd podzielił również stanowisko organów, wyrażone w kwestii uciążliwości środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Warunek ten został przez organ spełniony. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że zaskarżone czynności dokonane zostały poprawnie. Jednocześnie w postepowaniu zainicjowanym skargą na czynność egzekucyjną nie można skutecznie podnosić tych zarzutów, które są nakierowane na podważenie zasadności wszczęcia i prowadzenia egzekucji.

Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity. Dz.U. 2016 poz. 718 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2024 r.

W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu stawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a to:

1. art. 33 § 1 pkt 6 w zw. z art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwana dalej u.p.e.a.) poprzez zaniechanie uwzględnienia uzasadnionych zarzutów Skarżącej w przedmiocie niedopuszczalności egzekucji oraz niesłuszne stwierdzenie bezzasadności tychże zarzutów, zwłaszcza że w niniejszej sprawie zastosowany środek egzekucyjny był nadmiernie uciążliwy dla skarżącej, a nadto organ egzekucyjny zaniechał pouczenia jej o możliwości skorzystania z instytucji prawnych zmierzających do złagodzenia środka egzekucyjnego, jak chociażby poprzez złożenie wniosku o odroczenie płatności lub umorzenie składek, co w ocenie Skarżącej winno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego,

2. art. 7 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niesłusznym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do jej uwzględnienia w związku z naruszeniem przez organy pierwszego i drugiego stopnia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz pozbawienia skarżącej prawa do czynnego udziału w tymże stadium postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło jej skuteczną obronę jej praw, zwłaszcza że organy obu stopni uchylały się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co spowodowało nadto zawyżenie wartości składek w tytule wykonawczym.

Uzasadniając stawiane zarzuty wniósł o:

1. uchylenie Zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania,

2. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie,

3. na zasadzie art 250 p.p.s.a. o przyznanie, jako pełnomocnikowi skarżącego, kosztów nieopłaconej ani w części ani w całości pomocy prawnej świadczonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, tj. wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej wraz ze stawką podatku VAT oraz za reprezentację przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W piśmie procesowym organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, w pełni poparł rozstrzygnięcie Sądu I instancji i wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one nieuzasadnione, dlatego że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiązał się z obowiązku sprawowania kontroli legalności administracji.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy czynności egzekucyjne zostały podjęte przez organ były uzasadnione i znalazły swoje oparcie w przepisach.

Skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego pomimo wskazania przez autora skargi kasacyjnej że powołuje się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej zawarto wyłącznie zarzuty natury procesowej. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest zatem wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W realiach tej sprawy w skardze kasacyjnej nie wykazano, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W realiach skargi kasacyjnej zarówno w petitum, jak również w jej uzasadnieniu Autor nawet nie podjął próby wykazania, że podniesione naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dominuje przede wszystkim interes wierzyciela, natomiast ochrona praw zobowiązanego została uregulowana tak, że stosowanie przepisów k.p.a. jest ograniczone tylko do zagadnień nie uregulowanych w u.p.e.a., ponieważ przepisy k.p.a. nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe, którego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego i ma prawo wykorzystywać tu wszelkie środki dowodowe, zarówno uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i nienazwane. Gdy postępowanie egzekucyjne nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, osoba wobec której wystawiono tytuł egzekucyjny ma prawo domagać się przeprowadzenia postępowania dowodowego w trakcie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny w takich przypadkach obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu odpowiednich reguł postępowania administracyjnego, także co do postępowania dowodowego w możliwie jak najszerszym dla realizacji specyfiki postępowania egzekucyjnego zakresie. Takie postępowanie wyjaśniające może prowadzić organ egzekucyjny wówczas, gdy jest jednocześnie wierzycielem. Natomiast gdy wierzyciel nie jest organem egzekucyjnym, organ egzekucyjny nie prowadzi takiego postępowania wyjaśniającego oczekując na stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów.

W przepisie art. 54 u.p.e.a. kompleksowo uregulowano instytucję skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Są tam zawarte normy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (sposób wniesienia skargi; termin wniesienia; sposób rozpatrzenia skargi; forma rozstrzygnięcia – postanowienie; środek zaskarżenia – zażalenie; sposób postępowania organu egzekucyjnego po uwzględnieniu skargi). Tylko w tym zakresie mogą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną jest elementem prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku, w którym zobowiązany korzysta z ochrony z art. 54 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z art. 54 § 2 u.p.e.a., skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. Z tej regulacji prawnej wprost wynika, że to zobowiązany ma przedstawić dowody uzasadniające żądanie. Na organie egzekucyjnym nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania zobowiązanego, organ egzekucyjny jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez zobowiązanego oraz dokumenty, którymi z urzędu dysponuje, zobowiązany ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia żądania zawartego w skardze na czynność egzekucyjną (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2024 r., I GSK 1658/22, LEX nr 3686578). Wprawdzie od 30 lipca 2020 r. podstawą skargi na czynność egzekucyjną jest również uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 54 § 1 u.p.e.a.), jednakże autor skargi kasacyjnej nie sformułował prawidłowego zarzutu.

Oddalenie przez organ egzekucyjny skargi na czynność egzekucyjną, której podstawą jest dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy jest elementem stanu faktycznego sprawy podlegającym kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego również na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń.

W pkt 1) petitum skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 33 § 1 pkt 6) u.p.e.a. w związku z art. 34 § 4 u.p.e.a. Przepisy te nie miały i nie mogły mieć zastosowania w sprawie, ponieważ regulują prawo zobowiązanego wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Tym samym, zarzut dotyczący naruszenia tych przepisów wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej, przez co nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Niezależnie od ww. uwag wskazania wymaga niestaranność złożonego w tej sprawie środka odwoławczego. Należy podkreślić, że powołując przepisy, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji należy czynić to precyzyjnie. Poza numerem jednostki redakcyjnej skarżący obowiązany jest wskazać, w jakim akcie prawnym ta jednostka się znajduje. Uczynić to należy poprzez określenie tytułu aktu prawnego, daty uchwalenia oraz miejsca publikacji. Należy dostrzec, że wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. NSA zauważa, że art. 33 § 1 u.p.e.a nie zawiera jednostki redakcyjnej pkt 6) i brzmi: "Zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej." Z kolei art. 34 § 4 u.p.e.a. zawiera jednostki redakcyjne pkt 1), pkt 2), pkt 3), a pkt 3) obejmuje jednostki redakcyjne lit. a), lit. b). W konsekwencji autor skargi kasacyjnej nie przytoczył podstawy kasacyjnej, nie podając konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego).

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a., zawarty w punkcie 2) petitum skargi kasacyjnej to skarżąca nie opatrzyła ich uzasadnieniem. Stawiając tezę o pozbawieniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu nie wskazała, na czym naruszenie to miałoby polegać, w czym się przejawiało. Bez tych argumentów analiza stanowiska skarżącej nie jest możliwa. Nie wyjaśniła także, w czym miałoby się przejawiać uchylanie się przez organy od wyjaśnienia stanu faktycznego. Uwagi te oznaczają, że powyższe zarzuty są nieuzasadnione. Ostatni zarzut w punkcie 2 skargi kasacyjnej dotyczył art. 135 p.p.s.a. i w tym zakresie – poza brakiem jakiegokolwiek uzasadnienia – należy przypomnieć, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi. W tej sprawie skarga została przez Sąd pierwszej instancji oddalona, zatem postawienie zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. jest niezrozumiałe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.