Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1061/20 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 października 2020 r. nr AP-2.7840.224.2020.AN w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1061/20, oddalił skargę D.G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 października 2020 r., nr AP-2.7840.224.2020.AN, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Powyższą decyzją Wojewoda Zachodniopomorski (Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 31 lipca 2020 r., znak: WUiAB-III.6740.35.2020.TS, UNP:8925/WUiAB/-I/20, wydaną w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., umarzającą postępowanie z wniosku D.G. dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 26 listopada 2019 r., nr 1777/19, wydanej na rzecz Szczecińskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w Szczecinie, udzielającej pozwolenia na zmianę zagospodarowania terenu, w tym przebudowę drogi wewnętrznej i schodów terenowych wraz z wykonaniem miejsc postojowych oraz przebudowę infrastruktury technicznej (likwidacja kolizji) przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami, położonym przy ul. [...] i [...] w S. (dz. [...], obr. [...]).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D.G. zarzucając:

I. "naruszenie art. 174 pkt. 2, które miało istotny wpływ na wynik sprawy", tj.:

1) art. "145 § 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a., poprzez naruszenie "zasady powinności sądu administracyjnego do orzekania na podstawie akt sprawy", a tym samym wydania rozstrzygnięcia przy braku oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy;

2) art. "145 § 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a., poprzez naruszenie zasady rozstrzygania w granicach sprawy (brak oceny zarzutów skarżącego), co miało istotny wpływ na poczynione przez Sąd ustalenia faktyczne w sprawie;

3) art. "145 § 1 lit. c" p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez "naruszenie zasady prawdy obiektywnej ciążącej na organie administracji", co miało istotny wpływ w ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz braku poczynienia ustaleń faktycznych wiążących się z pominięciem prezentowanego przez skarżącego stanowiska; organy administracji publicznej mają obowiązek stać na straży praworządności i dokładać wszelkich starań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy w sposób budzący zaufanie obywateli oraz mając na względzie ich interes;

II. "naruszenie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie", tj.:

1) art. "145 § 1 lit. a" p.p.s.a. w zw. z art. "3 ust. 20" i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz w zw. z art. 97 i art. 98 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczególnych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki, poprzez błędną wykładnię i pominięcie istotnych dla przedmiotowej sprawy przepisów prawa, przez co Sąd przyjął, że w przedmiotowej sprawie D.G. nie posiada przymiotu strony postępowania, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że winien być uznany za stronę;

2) art. "145 § 1 lit. a" p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania; III. naruszenie art. 68 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie przez co rozstrzygnięcie Sądu I instancji narusza prawa osób niepełnosprawnych, osób w podeszłym wieku i kobiet ciężarnych, a tym samym ogranicza zakres funkcjonowania Apteki [...] w S., czym bezpośrednio godzi w "prawa własności Pana D.G.".

Skarżący kasacyjnie wniósł o: "uwzględnienie skargi w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi"; "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, konieczność powołania dowodów powstała po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, przy czym ich powołanie w żadnym wypadku nie przedłuża postępowania" (pismo właścicieli lokali usługowo-handlowych z dnia 12.02.2021 r., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2020 r.), na okoliczność: posadowienia szlabanów przy nieruchomości [...] i [...], nałożenia na skarżącego podatku od gruntu o pow. 102,93 m2, potwierdzającego, iż jest on współwłaścicielem gruntu objętego decyzją 1777/19; zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana:" p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Środek zaskarżenia złożony w przedmiotowej sprawie został oparty na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Ponieważ w niniejszej sprawie są one ściśle powiązane ze sobą będą rozpoznane łącznie.

Kwestią istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy organy administracji oraz Sąd I instancji prawidłowo uznały, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania.

Puntem wyjścia do dalszych rozważań należy uczynić przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z pierwszą powołaną normą, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, natomiast stosowanie do drugiej, ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Organ administracji ma obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę określa się według ww. zasady.

Z opisu zawartego w projekcie budowlanym (zatwierdzonym opisaną na wstępie decyzją Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 26 listopada 2019 r.) wynika, że "Planuje się uporządkowanie organizacji ruchu wokół budynku przy ul. [...] i [...], które będzie polegało na połączeniu dróg dojazdowych i stworzeniu możliwości objazdu i ruchu jednokierunkowego wokół budynku. Połączenie dróg wewnętrznych wzdłuż ulicy Zawadzkiego będzie wykorzystywało częściowo istniejące drogi, będzie również wymagało zmiany przebiegu i parametrów drogi oraz zmiany lokalizacji miejsc postojowych. Przebudowa będzie się wiązała z rozbiórką schodów terenowych, rozbiórką chodnika, przesunięciem wpustu drogowego oraz przesunięciem skarpy w związku ze zmianą łuku drogi. Na miejsce rozebranych schodów terenowych w kierunku ul. Z. należy wykonać nowe, z kostki betonowej zabezpieczonej obrzeżem betonowym (...). Przy zjeździe z ul. [...], w południowo-wschodnim narożniku działki nr [...], planuje się 5 dodatkowych miejsc postojowych, w odległości min. 7,0 m od okien budynku mieszkalnego."; "Realizacja inwestycji spowoduje zwiększenie miejsc postojowych"; "Przebudowa drogi wewnętrznej i umożliwienie przejazdu wokół całego budynku (...) polepszy warunku dojazdu pożarowego.".

Z wypisu z rejestru lokali i księgi wieczystej nr [...] wynika, że skarżący jest współwłaścicielem lokalu nr U5, stanowiącego odrębną nieruchomość w budynku przy ul. [...], w którym prowadzi aptekę. W aktach administracyjnych znajduje się kopia decyzji Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 23 czerwca 2006 r., nr 908/06, mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono D.G. pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usługowego na aptekę w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w S .Z projektu budowlanego wynika, że "Dostęp do lokali usługowych zorganizowany jest bezpośrednio z ciągu pieszego przeprowadzonego przy budynku. Za ciągiem pieszym znajduje się dojazd i parkingi dla klientów. Zmiana sposobu użytkowania lokalu ze sklepu na aptekę nie powoduje zwiększenia zapotrzebowania liczby miejsc postojowych.".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że żaden przepis prawa w związku z realizacją inwestycji objętej spornym pozwoleniem na budowę nie skutkuje ograniczeniem w możliwości zagospodarowania należącej do skarżącego kasacyjnie nieruchomości. Planowane roboty budowlane dotyczące zagospodarowania terenu wokół budynku nie ingerują w lokal usługowy skarżącego. Nie powodują pozbawienia skarżącego wykonywania jego prawa własności do lokalu czy uniemożliwienia decydowania o przysługujących mu uprawnieniach wynikających z przepisów prawa. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania spowodują, że niemożliwe będzie korzystanie z rampy dostawczej obsługującej jego lokal usługowy, a także że dostęp do prowadzonej przez niego apteki będzie utrudniony, wręcz niemożliwy. Argumentacja wniosku o wznowienie postępowania, skargi, skargi kasacyjnej, oscyluje wokół kwestii, które nie były objęte zatwierdzonym projektem budowlanym, tj. posadowienia szlabanów, zamknięcia parkingu Spółdzielni przed dostępem osób postronnych. Jako że nie były przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę nie mogły stanowić przesłanki warunkującej możliwość przyznania skarżącemu statusu strony. Nośnikiem interesu prawnego wnoszącego skargę kasacyjną nie mogą być także przywołane w środku zaskarżenia, zresztą po raz pierwszy (nie były podnoszone w toku postępowania administracyjnego, ani przed Sądem I instancji), przepisy art. 97 i art. 98 Prawa farmaceutycznego i § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki. W tym miejscu należy zauważyć, że ww. przepisy Prawa farmaceutycznego składają się z ustępów, a przepisy ww. rozporządzenia z ustępów i punktów. Obowiązkiem autora środka zaskarżenia jest właściwe i precyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych. Polega ono na wskazaniu konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu), poza numerem jednostki redakcyjnej autor obowiązany jest wskazać, w jakim akcie prawnym ta jednostka się znajduje, uczynić to należy poprzez określenie aktu prawnego, daty uchwalenia oraz miejsca publikacji. Zredagowana podstawa kasacyjna (pkt II.1) środka zaskarżenia) nie czyni zadość temu obowiązkowi. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie była "lokalizacja" apteki. Odwoływanie się zatem do ww. przepisów nie może odnieść zamierzonego skutku, tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił w jaki sposób mogło dojść do ich naruszenia. Skarżący kasacyjnie wskazuje na konieczność zapewnienia miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych. Do tego zagadnienia, z przywołanych wyżej norm, odwołuje się jedynie art. 97 ust. 2 Prawa farmaceutycznego - "Izba ekspedycyjna wchodząca w skład powierzchni podstawowej musi stwarzać warunki zapewniające dostęp osób niepełnosprawnych" - i mowa jest w nim jedynie o zapewnieniu dostępu osób niepełnosprawnych do lokalu aptecznego, a nie zapewnieniu miejsc parkingowych. Przepis art. 98 Prawa farmaceutycznego dotyczący wymogów lokalowych dla apteki szpitalnej z oczywistych względów nie mógł mieć zastosowania, podobnie jak § 3 ww. rozporządzenia dotyczący sytuowania pomieszczeń aptecznych na określonych kondygnacjach budynku. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił także żadnego dokumentu, który by potwierdzał, że jednym z wymogów prowadzenia apteki było zapewnienie osobom niepełnosprawnym miejsc parkingowych. Ponadto, Sąd I instancji ww. przepisów nie stosował, zatem nie mógł dokonać błędnej ich wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje faktu, że skarżący ma udział w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] związany z własnością lokalu U5. Jednakże okoliczność ta sama w sobie nie kreuje interesu prawnego. W sprawie, w której spółdzielnia mieszkaniowa, powołując się na uprawnienie wynikające z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, wystąpiła o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej, współwłaściciele nieruchomości wspólnej nie są, co do zasady, obok tej spółdzielni stroną postępowania w sprawie tego pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 758/16). Słusznie zauważył organ I instancji, że osoba legitymującą się własnościowym prawem do lokalu (mieszkalnego, usługowego) może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze strony, jedynie w przypadku, gdy realizacja inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z tego lokalu, a więc gdy zostanie naruszony zindywidualizowany i skonkretyzowany interes strony wynikający z określonych norm prawa materialnego. Tego w sprawie nie wykazano.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty zawarte w punktach I.3), II.1) i 2) skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie całkowicie bezzasadnie zarzuca także naruszenie art. 68 Konstytucji, który stanowi, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia (ust. 1); obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych; warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa (ust. 2); władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku (ust. 3); władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska (ust. 4); władze publiczne popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży (ust. 5). Autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o art. 68 ust. 3 Konstytucji. Po pierwsze, w niniejszej sprawie przedmiotem analizy jest interes prawny skarżącego, a nie bliżej nieskonkretyzowanych podmiotów. Po drugie, wskazany przepis odnosi do obowiązku zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku, przez co należy rozumieć konieczność zapewnienia opieki zdrowotnej tym kategoriom osób na innych zasadach niż te, które obowiązują w systemie powszechnej opieki zdrowotnej (zob. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 68). Przepis art. 68 ust. 3 Konstytucji nie jest zatem nośnikiem interesu prawnego po stronie skarżącego kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów z punktów I.1) i 2) środka zaskarżenia.

Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1044/21; z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6481/21; z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22). Naruszenie zaś określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Przy czym należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. (zob. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 491/20 i sygn. akt III FSK 1681/21). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia ww. przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej. Art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala na przeprowadzenie uzupełniającego dowodu tylko z dokumentu i to w sytuacji gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie przez Sąd ww. dowodów miało na celu potwierdzenie okoliczności, które nie są negowane, tj. istnienia szlabanów oraz tego, że skarżący jest współwłaścicielem gruntu objętego decyzją.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.