Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych D. sp. z o.o. w M. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt ll SA/Kr 949/23 w sprawie ze skarg D. sp. z o.o. w M. i M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2023 r., nr 421/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargi kasacyjne.

Wyrokiem z 25 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 949/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) oddalił skargi M. P. (dalej: strona, skarżący) oraz D. sp. z o.o. w M. (dalej: inwestor, D.) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: WINB, organ odwoławczy) nr 421/2023 z 12 czerwca 2023 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego- ziemskiego w Krakowie (dalej: PINB) postanowieniem nr 68/2023 z 20 stycznia 2023 r., znak: PINB-l-5160.202.22.42, wydanym na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1

w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działkach nr ew. [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonym na załączniku graficznym nr 3 - z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wniósł M. P. oraz inwestor.

We wnioskach o przywrócenie terminu podano, że postanowienie zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej na 15 postępowań. Mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa, nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, a w konsekwencji konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, skarżący oraz inwestor nie wnieśli zażalenia w terminie ustawowo przewidzianym. Dopiero w dniu 20 lutego 2023 r. tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika powzięli informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie.

WINB rozpatrując wniosek D. postanowieniem z 12 czerwca 2023 r. nr 421/2023 wydanym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2, art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., odmówił inwestorowi przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie PINB. Organ wskazał, że postanowienie PINB zostało doręczone D. w dniu 26 stycznia 2023 r., termin na wniesienie zażalenia upłynął w dniu 2 lutego 2023 r., natomiast wskazane we wniosku okoliczności nie stanowiły przeszkody, której inwestor nie mógł przezwyciężyć.

Zarówno M. P., jak i D. wnieśli skargi do WSA w Krakowie na powyższe postanowienie WINB. Skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. Wyrokiem z 25 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 949/23 obydwie skargi zostały oddalone. Sąd wojewódzki odnośnie M. P. stwierdził, że nie ma interesu prawnego w skarżeniu postanowienia, które dotyczy innego podmiotu tj. D. Tym samym nie ma legitymacji w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Oddalając natomiast skargę inwestora ocenił, że podane argumenty nie są okolicznościami, które uzasadniałyby brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku zostały wywiedzione przez M. P. oraz D. Obydwie skargi kasacyjne zaskarżają go w całości. D. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez niego uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji";

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa, jak również okolicznościach faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami sprawy i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu.

Inwestor wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej "decyzji" organów I oraz II instancji w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną wniósł także M. P. podnosząc zarzuty jak w lit. a-c skargi kasacyjnej D., a dodatkowo naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a i 6 p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której sąd I instancji uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zostać zwrócony skarżącemu.

Podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowania przejawiające się w uznaniu, że strona nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz w związku z wstrzymaniem robót budowlanych oraz możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej, będzie zobowiązany do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, co wiąże się w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez niego wydatków finansowych, przez co posiada on interes prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie z różnych powodów.

W zakresie skargi kasacyjnej M. P. to przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadniczo kwestia posiadania przez niego interesu prawnego do wniesienia skargi od postanowienia nr 421/2023 z 12 czerwca 2023 r., którym WINB odmówił inwestorowi przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB.

NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko sądu wojewódzkiego o braku interesu prawnego strony do zaskarżenia ww. postanowienia WINB nr 421/2023.

Stosownie do art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) oraz uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).

W ocenie NSA należy zaakceptować stanowisko prezentowane w doktrynie oraz w orzecznictwie, że pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 p.p.s.a. należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się k.p.a. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, postanowienie NSA z 27 września 2019 r. sygn. akt II GSK 972/19, wyrok NSA z 31 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 41/22).

W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienie NSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 290/13, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 478/12; postanowienia NSA z: 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/11; 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/11; 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 126/10).

Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122–123). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością.

Jak zostało wyżej wskazane, trafnie sąd pierwszej instancji wskazuje na brak interesu prawnego M. P. w zaskarżeniu postanowienia WINB. M. P. wniósł zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB nr 68/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. Okoliczności uzasadniające przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia rozpatrywane są wobec niego indywidualnie w związku z jego sytuacją prawną. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyznania, że ma on interes prawny w zaskarżeniu postanowienia odnoszącego się wyłącznie do sytuacji prawnej i faktycznej inwestora. Szczególnie w sytuacji, gdy zarówno inwestor, jak i skarżący skorzystał ze środków zaskarżenia tego samego postanowienia PINB. O ile zatem nie ulega wątpliwości, że skarżący – jako współwłaściciel - ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania inwestorowi prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu, to nie posiada on interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia WINB wydanego wobec inwestora w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji.

Konkludując, nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 50 p.p.s.a. Nie można przy tym podzielić argumentu strony, że WSA w Krakowie winien zastosować art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i odrzucić skargę. Ten ostatni przepis ma zastosowanie jedynie w przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. a nie postanowień, o których mowa w pkt 2 tego przepisu. Nie jest to także przypadek niedopuszczalności skargi, o którym mowa w pkt 6 art. 58 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna M. P. jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Odnośnie natomiast skargi D. to także jest bezzasadna, ale z innych powodów.

Przedmiotem kontroli sądu I instancji było postanowienie WINB

w przedmiocie odmowy przywrócenia D. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB wstrzymujące inwestorowi prowadzenie robót budowlanych. Jego podstawę prawną stanowił art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym

w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę

o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Warunkiem uznania zasadności wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest zatem uprawdopodobnienie przez stronę, że mimo zachowania staranności, nie mogła dopełnić tej czynności z przyczyny od niej niezależnej - dokonanie czynności w ogóle (w sensie obiektywnym) było niemożliwe albo nie można było oczekiwać od strony, że w danych okolicznościach zachowa wyznaczony termin procesowy. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od osoby przejawiającej dbałość o swoje własne, życiowo ważne sprawy. W związku z tym jakiekolwiek niedbalstwo strony dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu,

a przyczyna uchybienia terminu musi być niezależna od strony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. m.in. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., I OSK 317/23). W przypadku tej ostatniej okoliczności podkreślenia wymaga i co jest przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, że nie każdy stan choroby może stanowić usprawiedliwienie w przypadku uchybienia terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej. Uprawdopodobnienia bowiem wymaga, że okoliczności związane z chorobą były nie do przezwyciężenia, pomimo zachowania staranności, w tym także - szczególnie w przypadku profesjonalnego pełnomocnika - że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu czynności procesowej (w postaci pełnomocnictwa substytucyjnego).

Ponadto w orzecznictwie NSA podkreśla się, że nieznajomość prawa nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu oraz że zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna strony nie uprawdopodabnia, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy (por. wyroki NSA: z 29 sierpnia 1997 r., III SA 101/96; z 8 maja 2001 r., V SA 1150/00; z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12; z 24 października 2014 r., I OSK 2043/13). Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2162/21).

W tym miejscu wskazać należy, że okoliczności dotyczące postępowania administracyjnego ustalone przez WSA w Krakowie nie zostały zakwestionowane przez D. W szczególności następujące fakty: odpis postanowienia PINB z 20 stycznia 2023 r. został doręczony inwestorowi w dniu 26 stycznia 2023 r., zażalenie zostało wniesione 23 lutego 2023 r., z uchybieniem terminu, który upłynął 2 lutego 2023 r. Inwestor nie kwestionuje powyższych ustaleń, a jedynie powołuje się na to, że o konieczności wniesienia zażalenia dowiedział się dopiero 20 lutego 2023 r., po zapoznaniu się przez pełnomocnika z aktami sprawy, a także na wielość toczących przez niego postępowań. Z taką argumentacją strony - co do daty dowiedzenia się o możliwości wniesienia zażalenia nie można się zgodzić, gdy weźmie się pod uwagę, czego skarżący kasacyjnie także nie kwestionuje, że dnia 26 stycznia 2023 r. otrzymał postanowienie PINB z pouczeniem o możliwości i sposobie zaskarżenia.

Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania braku winy D. w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia z przyczyn podanych przez stronę. Nadto podkreślić należy, że wniesienie zażalenia nie wymaga bezwarunkowo specjalistycznej wiedzy ani szczególnej formy, bo do jego skutecznego złożenia wystarczy wyrażenie niezadowolenia przez stronę, która może w późniejszym terminie w toku postępowania uzupełnić zarzuty, wnioski i dokumenty. Strona nie podała też, ani tym bardziej nie uprawdopodobniła, aby zaistniały inne niedające się usunąć przeszkody do terminowego wniesienia środka zaskarżenia.

Tym samym stwierdzić należało, że zarzuty naruszenia art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 77 § 1 i 4 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego są niezasadne. Poza wszystkim § 4 art. 77 k.p.a. wydaje się być powołany nieadekwatnie do stanu sprawy. Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził bowiem naruszenia przez organ wskazanych przepisów, a stan faktyczny relewantny dla rozstrzygnięcia został ustalony w oparciu o prawidłową i adekwatną do zagadnienia ocenę dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych. Nie można także przyjąć, że WSA w Krakowie winien odmiennie ocenić zaskarżone postanowienie z punktu widzenia słusznego interesu inwestora, o którym mowa w art. 7 k.p.a. O ile bowiem niewątpliwie organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił także skargę kasacyjną D.

Jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym.