II SA/Wr 629/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-12-08	
Data wpływu	2022-09-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis
Władysław Kulon /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607	
Hasła tematyczne	Gospodarka mieniem	
Sygn. powiązane	I OSK 502/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1899;  art. 63 ust. 3 i 3a; Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach  zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2022 za niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] 2022 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania R. P. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z [...] 2021 r. (nr [...]) orzekającej o ustaleniu skarżącej dodatkowej opłaty rocznej za rok 2022, w wysokości 10% wartości gruntu, w kwocie 191 480 zł, obciążającej użytkownika wieczystego za niedotrzymanie terminu zagospodarowania (rozpoczęcia zabudowy) nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Wrocław, położonej we Wrocławiu przy ul. Opolskiej 86 - 98, oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], AM - 1, obręb Księże Wielkie, o powierzchni 0,[...] ha, dla której Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Krzyków we Wrocławiu, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr WR1K/[...].

Jak wynika z akt administracyjnych powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach:

W dniu 29 VI 2018 r. gmina Wrocław oraz ówczesny użytkownik wieczysty – M. Ch. zawarli umowę zmieniającą treść użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości (akt notarialny Rep. A nr [...], sprostowany następnie protokołem Rep. A nr [...] z dnia [...] 2021 r.). W wyniku zawartej umowy postanowiono o zmianie sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez określenie, że korzystanie z nieruchomości polegać będzie na zlokalizowaniu na niej budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi w parterze usługami. Jednocześnie postanowiono o wyznaczeniu terminu rozpoczęcia zabudowy (tj. wybudowania fundamentów) - 1 rok i 6 miesięcy od dnia zawarcia umowy zmieniającej treść prawa użytkowania wieczystego, tj. do dnia 29 XII 2019 r. oraz terminu zakończenia zabudowy (tj. wybudowania obiektu w stanie surowym zamkniętym) - 3 lata od dnia zawarcia umowy zmieniającej treść prawa użytkowania wieczystego, tj. do dnia 29 VI 2021 r.

W dniu 7 I 2019 r. skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej od M. Ch. (akt notarialny Rep. A nr [...]).

Pismem z dnia 7 I 2021 r. skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek o przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że z przyczyn niezależnych od niej, termin zagospodarowania nieruchomości nie może zostać dotrzymany. Powołano się przy tym na okoliczności związane głównie z sytuacją wywołaną panującą epidemią COVID-19 i wprowadzonymi w jej wyniku ograniczeniami. Ze względu na stan epidemii dochodzi bowiem do licznych i powtarzających się absencji pracowników budowlanych wywołanych chorobą bądź koniecznością odbycia kwarantanny, co wprost przekłada się na opóźnienie wykonawców i podwykonawców z ukończeniem poszczególnych etapów budowy. W związku z tym, na skutek tych opóźnień, ukończenie całości inwestycji w terminie do dnia 29 VI 2021 r. będzie niemożliwe.

Zawiadomieniem z 26 V 2021 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Poinformował przy tym skarżącą o możliwości przedłużenia terminu zakończenia zabudowy oraz braku podstaw do przedłużenia terminu rozpoczęcia zabudowy. W toku prowadzonych czynności wyjaśniających przeprowadzono m.in. oględziny nieruchomości (w dniu 28 VI 2021 r.) stwierdzając, że na nieruchomości nie wykonano fundamentów. Przeprowadzono także dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego z dnia [...] 2021 r. wskazujący, że wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 1 914 800 zł (rzeczoznawca majątkowy D. R. –S., uprawnienia nr [...]). Organ ustalił także, że w dniu 14 VI 2019 r. wydana została dla I.-E. I. sp. z o. o. sp. komandytowa z siedzibą we W. decyzja nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu wraz z węzłami cieplnymi z wyłączeniem wjazdu na działkę przy ul. O. [...] we Wrocławiu (działka nr [...], AM-1, obręb Księże Wielkie). Skarżąca w toku postępowania wyjaśniającego podnosiła, że przyczyną opóźnień była siła wyższa oraz trwające przez wiele miesięcy procedury administracyjne związane z możliwością rozpoczęcia inwestycji. Nadmieniła też, że jakkolwiek nie wykonano jeszcze fundamentów, to na nieruchomości zostały podjęte prace przygotowawcze z jakimi wiąże się rozpoczęcie budowy w myśl art. 41 ustawy Prawo budowlane (doszło do wytyczenia obiektów w terenie oraz podjęto szereg prac organizacyjnych mających na celu zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z warunkami umowy użytkowania wieczystego).

Decyzją z dnia 6 VIII 2021 r. (nr 1/2021) organ I instancji orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2022 w wysokości 10% wartości gruntu, w kwocie 191 480 zł.

Decyzją odwoławczą z dnia 12 X 2021 r. (SKO 4119/3/21) SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO zobligowało organ I instancji do uzupełnienia podstępowania dowodowego w zakresie zweryfikowania, czy w okresie 3 lat przed upływem terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej nie była przeprowadzana aktualizacja opłaty rocznej, albowiem mogłoby mieć to wpływ na wysokość dodatkowej opłaty rocznej w zw. z art. 63 ust. 3a ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.) – dalej "ugn".

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił, że w okresie 3 lat przed upływem terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej nie była przeprowadzana aktualizacja opłaty rocznej.

Decyzją z [...] 2021 r. (nr [...]) organ I instancji orzekł o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej za rok 2022 w wysokości 10% wartości gruntu, w kwocie 191 480 zł. W uzasadnieniu decyzji powołano się na treść art. 63 ugn, wyjaśniając obszernie treść regulacji prawnej, odwołując się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych. Organ I instancji zaznaczył, że w okolicznościach sprawy wystąpiły podstawy do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. W szczególności podkreślono, że nie było podstaw do uznania, że termin do dnia 29 XII 2019 r., wyznaczony na rozpoczęcie zabudowy, czyli wykonanie fundamentów, został naruszony z przyczyn niezależnych od skarżącej. Skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w styczniu 2019 r., tj. niespełna pół roku po zawarciu przez poprzednika prawnego umowy zmieniającej treść prawa użytkowania wieczystego, w której m.in. zmieniono sposób korzystania z nieruchomości oraz wyznaczono terminy zagospodarowania nieruchomości. Dokonane w umowie ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości wiąże także następców pierwotnego użytkownika. W szczególności dotyczy to ustalonych terminów zabudowy (zob. uchwała SN z dnia 29 IV 1985 r., sygn. akt III AZP 11/84). Skarżąca, nabywając prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, wstąpiła więc w prawa i obowiązki poprzedniego użytkownika wieczystego. Zatem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, mogła korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób; w tych samych granicach mogła swoim prawem rozporządzać. Jeśli chodzi o obowiązki - przejęła m.in. obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz obowiązek zagospodarowania nieruchomości w umówionych terminach (rozpoczęcie i zakończenie zabudowy). W ocenie organu I instancji wskazywana przez skarżącą przyczyna braku zagospodarowania nieruchomości w terminie (tj. nierozpoczęcie zabudowy nieruchomości z uwagi na siłę wyższą - trwającą pandemię i wprowadzone w jej wyniku ograniczenia) nie mogła być uznana za niezawinioną i stanowić uzasadnienia dla przedłużenia terminu rozpoczęcia zabudowy. Organ I instancji pokreślił, iż stan epidemii COVID-19 obowiązuje w Polsce od 20 III 2020 r., podczas gdy termin na rozpoczęcie zabudowy nieruchomości (tj. wybudowania fundamentów) wyznaczono na 1 rok i 6 miesięcy od dnia zawarcia umowy zmieniającej treść prawa użytkowania wieczystego, tj. do dnia 29 XII 2019 r. Nie znajdują również wystarczającego uzasadnienia wskazywane przez skarżącą - jako przyczyna niezagospodarowania nieruchomości - trwające przez wiele miesięcy procedury administracyjne związane z możliwością rozpoczęcia inwestycji, bowiem pozwolenie na budowę inwestycji mieszkaniowej wydane zostało w dniu 14 VI 2019 r. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przeprowadził ocenę materiału dowodowego na okoliczność wysokości opłaty rocznej dodatkowej stwierdzając w konkluzji, że w wyniku analizy operatu szacunkowego nie dopatrzono się podstaw do uznania go za niewiarygodny. Tym samym ustalono wysokość dodatkowej opłaty rocznej za 2022 r. w wysokości odpowiadającej 10 % ustalonej przez biegłą wartości nieruchomości.

Decyzją odwoławczą z dnia [...] 2022 r. (nr [...]) SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika, że SKO w całości zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W szczególności SKO zaznaczyło, że organ I instancji bardzo szczegółowo wyjaśnił wszelkie elementy stanu faktycznego i obszernie przedstawił stan prawny sprawy. W odwołaniu zaś skarżąca nie podważyła argumentów podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżąca wyjaśniła bowiem, że ww. nieruchomość gruntowa nie została zagospodarowana - stosownie do postanowień umowy z dnia 29 VI 2018 r. zawartej z jej właścicielem - ze względu na trudności w wykonaniu zobowiązań przez generalnego wykonawcę B. sp. z o.o., która zgodnie z zawartą umową w dniu 30 X 2019 r. zobowiązała się do realizacji przedsięwzięcia zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i zakończeniem prac budowlanych do końca XI 2021 r. Jednak skarżąca wskazała równocześnie, że sytuacja, w której termin rozpoczęcia budowy nieruchomości upływa bezskutecznie z uwagi na np. długotrwałość procedur administracyjnych, które w przypadku inwestycji budowlanej muszą być przez stronę bezwzględnie dochowane, jest łatwa do wyobrażenia. SKO zwróciło jednak uwagę, że skarżąca nie podała ani jednego przykładu opieszałości i długotrwałości procedur administracyjnych w odniesieniu do nieruchomości gruntowej, które opóźniłyby możliwość rozpoczęcia zabudowy. Podkreślono, że przez kilka lat od nabycia przez skarżącą użytkowania wieczystego warunek z umowy nie został zrealizowany. SKO wyjaśniło także, że w okolicznościach sprawy niecelowe byłoby przeprowadzanie zawnioskowanego przez skarżącą dowodu z zeznań świadka na okoliczność podejmowania przez skarżącą czynności przygotowawczych. W ocenie SKO wymienione okoliczności, których miałoby dotyczyć to przesłuchanie (tzn. podejmowania czynności przygotowawczych zmierzających do realizacji prac budowlanych) zostały uwzględnione przez organ I instancji, a przy tym odnoszą się do realizacji ustaleń umowy zawartej przez skarżącą z jej kontrahentem. Ustalenia poczynione przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogły stanowić podstawę dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Wszystkie istotne elementy stanu faktycznego zostały bowiem prawidłowo wyjaśnione.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o: uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisemnego oświadczenia J. D. ze spółki B. sp. z o.o. - dla udowodnienia faktu, że proces wyboru generalnego wykonawcy w przedmiotowej sprawie przebiegał bez zbędnej zwłoki, a nadto, że generalny wykonawca po zawarciu umowy ze skarżącą dokonywał czynności przygotowawczych zmierzających do realizacji prac budowlanych i zabudowania nieruchomości niezwłocznie i że w związku z tym nie można skarżącej zarzucić przekroczenia terminu rozpoczęcia prac budowlanych, ani tym bardziej winy w zakresie rozpoczęcia zabudowy nieruchomości w terminach wcześniej ustalonych z poprzednim użytkownikiem wieczystym. W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 7 i 77 kpa, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak uwzględnienia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na zasadność nałożenia dodatkowej opłaty rocznej za rok 2022, zwłaszcza faktycznej niemożności po stronie skarżącej w zakresie rozpoczęcia zabudowy nieruchomości w terminach wcześniej ustalonych z poprzednim użytkownikiem wieczystym, a nadto faktycznego wykonania prac przez skarżącą i ich zakresu;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 63 ust. 2 ugn, jako że organ administracji publicznej powinien był dokładnie ocenić, czy jakiekolwiek prace są w rzeczywistości wykonane i czy mogły być one wykonane przez skarżącą, czego organ administracji publicznej nie uczynił, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że na nieruchomości nie są i nie były prowadzone żadne roboty budowlane, podczas gdy przeprowadzono szereg prac przygotowawczych oraz właściwych robót w ramach procesu budowlanego i to w sposób, który był niezwłoczny w ramach procesu zainicjowanego wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez wybór generalnego wykonawcy, aż po dokonywanie przez generalnego wykonawcę prac przygotowawczych właściwych dla przedmiotowego przedsięwzięcia;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 63 ust. 2 usg, poprzez pominięcie faktu wykonania w sposób niezwłoczny na nieruchomości szeregu prac budowlanych o charakterze przygotowawczym przez skarżącą w okresie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zainicjowanej właściwym wnioskiem złożonym przez skarżącą również bez zbędnej zwłoki;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie, a w rezultacie pominięcie okoliczności, że skarżąca nie ponosi jakiejkolwiek winy w niedotrzymaniu terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, jako że jej działania były podejmowane bez zbędnej zwłoki od samego początku, to jest od momentu, kiedy stała się użytkownikiem wieczystym na podstawie zawartej umowy;

5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie, a w rezultacie pominięcie okoliczności, że skarżąca nie ponosi jakiejkolwiek winy w niedotrzymaniu terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, a niedotrzymanie przedmiotowych terminów wynika także z siły wyższej, a to stanu epidemii COVID-19, oraz utrudnień, ograniczeń z nią związanych, a przekładających się na funkcjonowanie szeroko rozumianej gospodarki, a także na działalność organów administracji publicznej uczestniczących w procesach związanych z terminową realizacją zabudowy danej nieruchomości i powołujących się na ten stan oraz związane z nim skutki;

6) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 63 ust. 2 ugn, poprzez pominięcie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka P. P., czyli Prezesa Zarządu generalnego wykonawcy, tj. spółki B. sp. z o.o. i uznania okoliczności, na fakt których dowód ten był zawnioskowany, za uwzględnione i wystarczająco wyjaśnione, co w rezultacie uniemożliwiło wykazanie faktu, że proces wyboru generalnego wykonawcy w przedmiotowej sprawie przebiegał bez zbędnej zwłoki, a nadto, że generalny wykonawca po zawarciu umowy ze skarżącą dokonywał czynności przygotowawczych zmierzających do realizacji prac budowlanych i zabudowania nieruchomości niezwłocznie i że w związku z tym nie można skarżącej przypisywać zarówno winy w przekroczeniu terminu rozpoczęcia prac budowlanych, jak i nie można skarżącej przypisywać nierozpoczęcia prac budowlanych w terminie;

7) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, a w rezultacie wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję tego organu, czyli de facto ustalenie opłaty rocznej, która jest decyzją dowolną i niepoprzedzoną należytą oceną całokształtu okoliczności mających w przedmiotowej sprawie znaczenie i przy uwzględnieniu interesu społecznego, a przede wszystkim słusznego interesu skarżącej strony;

8) art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji, która jest decyzją dowolną i niepoprzedzoną należytą oceną całokształtu okoliczności mających w przedmiotowej sprawie znaczenie i przy uwzględnieniu interesu społecznego, a przede wszystkim słusznego interesu skarżącej strony;

9) art. 63 ust. 2 ugn, poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie dla skarżącej opłaty rocznej, mimo że nie było ku temu jakichkolwiek podstaw prawnych, bowiem po zawarciu umowy w zakresie użytkowania wieczystego, a następnie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżąca nie miała możliwości nieprzekroczenia powołanego terminu rozpoczęcia zabudowy nieruchomości, co nakazuje uznać, że nie ponosi ona winy, a jednocześnie skarżąca podjęła działania, wskutek których generalny wykonawca po zawarciu umowy ze skarżącą dokonywał czynności przygotowawczych zmierzających do realizacji prac budowlanych i zabudowania nieruchomości niezwłocznie, co w konsekwencji oznacza, że nie można skarżącej przypisywać zarówno winy w przekroczeniu terminu rozpoczęcia prac budowlanych, jak i nie można skarżącej przypisywać nierozpoczęcia prac budowlanych w terminie.

W uzasadnieniu skargi umotywowano wyżej opisane zarzuty. W szczególności skarżąca podkreśliła, że od chwili nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu niezwłocznie przystąpiła do realizacji swoich obowiązków w zakresie zabudowy gruntu. W dniu 20 VII 2019 r. pozwolenie na budowę uzyskało cechę ostateczności, zaś w okresie od IX do X trwała procedura wyłaniania generalnego wykonawcy, którym została B. sp. z o.o. Generalny wykonawca przystąpił przy tym natychmiast do prac przygotowawczych, czyli: ustalenia warunków technicznych wykonania prac, wytyczenia obiektu, prac kontrolnych związanych z badaniami geotechnicznymi w takim zakresie, jaki umożliwia zarówno określenie poziomu wód gruntowych, jak i potwierdzenia struktury gruntu, na którym ma być posadowiony obiekt. Do czynności przygotowawczych należało zaliczyć także czasochłonne organizowanie struktury kadry inżynierskiej oraz innych służb koniecznych do obsługi budowy, negocjowanie warunków i terminów realizacji poszczególnych elementów inwestycji, a także zakup niezbędnych materiałów. Zgodnie zaś z uzgodnionym harmonogramem stan surowy zamknięty miał być wykonany do końca 2020 r., co ostatecznie uniemożliwiła epidemia i co było też przyczyną odstąpienia od umowy przez generalnego wykonawcę we IX 2020 r. (umowę z nowym generalnym wykonawcą skarżąca zawarła w XII 2020 r.). W ocenie skarżącej w takich okolicznościach nie było podstaw do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, zaś organ I instancji powinien przedłużyć terminy wyznaczone do zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wnosząc o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym i jej o oddalenie.

Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Dodatkowa opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, będąca przedmiotem regulacji z art. 63 – 65 ugn, ustalana jest w przypadku niedotrzymania terminów wyznaczonych użytkownikowi wieczystemu do zagospodarowania gruntu. Opłata taka pobierana jest niezależnie od opłaty rocznej i wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości. Ustalenie dodatkowej opłaty rocznej następuje w formie decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sformułowano pogląd, iż dodatkowa opłata roczna jest swoistą sankcją typu finansowego dotykającą użytkownika wieczystego, gdzie organ uzyskuje pozycję podmiotu działającego z mocy swej władzy zwierzchniej wydając decyzję o charakterze uznaniowym (zob. uchwała SN z 18 XII 2008 r., III CZP 116/2008 - OSNC 2009/11/148). Wyrażono także pogląd, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej oznacza, że w konsekwencji musi być ona wydawana z poszanowaniem zasad, obowiązujących dla tego rodzaju decyzji. W podejmowaniu tych decyzji organ sam wprawdzie ocenia celowość ich wydania, ale nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego. Decyzja taka nie może być więc dowolną, a jej wydanie musi być poprzedzone oceną całokształtu okoliczności, mających w danym przypadku znaczenie i to zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu strony (zob. wyrok NSA z 27 X 2015 r., I OSK 217/14 – CBOSA).

Decyzja ustalająca dodatkową opłatę roczną nie może zatem uwzględniać wyłącznie interesu społecznego i abstrahować od okoliczności towarzyszących niedotrzymaniu przez użytkowania wieczystego terminów zabudowy nieruchomości, bowiem mogą one w konkretnym przypadku wskazywać na wystąpienie słusznego interesu strony w rozumieniu art. 7 kpa uzasadniającego odstąpienie od ustalenia opłaty dodatkowej.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji przeprowadziły jednak wyczerpujące postępowanie dowodowe i dokonały wszechstronnej oceny okoliczności sprawy we wszystkich jej aspektach. W rezultacie nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, jakoby kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało w warunkach pominięcia lub błędnej oceny istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji nieuzasadnionego przyjęcia, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za naruszenie terminu wyznaczonego na rozpoczęcie zabudowy.

Przede wszystkim jest rzeczą bezsporną, że skarżąca nie zachowała terminu wyznaczonego na rozpoczęcie robót budowlanych, który upływał z dniem 29 XII 2019 r. Skarżąca zobligowana była do tego dnia wykonać fundamenty, tymczasem oględziny przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 28 VI 2021 r. jednoznacznie potwierdzają, że tego rodzaju roboty na dzień oględzin nie zostały wykonane (akta organu I instancji, k. 59). Jak zaś trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji odwoławczej, skarżąca nie wykazała obiektywnych i niezależnych od niej okoliczności, które usprawiedliwiałby taki stan rzeczy.

W szczególności nie można było uwzględnić argumentu powołanego przez skarżącą na wstępnym etapie postępowania, odwołującego się do epidemii COVID-19 i wprowadzonych w konsekwencji ograniczeń. Jest rzeczą powszechnie wiadomą, że w 2019 r. nie było epidemii COVID-19, ani związanych z tym ograniczeń. Nie mogła ona zatem usprawiedliwiać faktu nierozpoczęcia przez skarżącą do dnia 29 XII 2019 r. zabudowy nieruchomości (tj. wykonania fundamentów).

Odmiennej oceny nie uzasadniają również podnoszone w odwołaniu i rozwinięte w skardze argumenty dotyczące organizacji przez skarżącą procesu inwestycyjnego. Bez znaczenia jest w sprawie, ile czasu zajęło skarżącej wyłonienie wykonawcy generalnego i jaki ustalono ostatecznie z nim harmonogram prac. Nie ma również znaczenia, że w drugiej połowie 2020 r. generalny wykonawca odstąpił od umowy i skarżąca musiała poszukiwać innego wykonawcy. Kwestia organizacji pracy przez skarżącą, w tym dobór kontrahentów do realizacji robót budowlanych i uzgadnianie z nimi harmonogramu robót, leży w gestii skarżącej jako użytkowniczki wieczystej zobowiązanej do zabudowy gruntu. Jeśli zaś na skutek ustalonego z wykonawcą generalnym harmonogramu robót skarżąca nie dotrzymała wiążącego terminu rozpoczęcia zabudowy nieruchomości, to ponosi w tym zakresie pełną odpowiedzialność, jaką przepisy prawa wiążą z faktem niedotrzymania terminów zabudowy. Sytuacja tego rodzaju nie daje natomiast skarżącej jakiegokolwiek roszczenia wobec właściciela gruntu o przedłużenie terminu wyznaczonego do rozpoczęcia zabudowy. Z tych samych względów niecelowe było przeprowadzanie na etapie administracyjnym czy sądowoadministracyjnym wnioskowanych przez skarżącą dowodów na okoliczność procesu wyboru generalnego wykonawcy oraz podjęcia przez wykonawcę "czynności przygotowawczych" zmierzających do realizacji prac budowlanych. Organy nie kwestionowały bowiem, że skarżąca przeprowadzała jakieś "czynności przygotowawcze". Skarżąca powołała tu czynności polegające na organizowaniu struktury kadry inżynierskiej oraz innych służb koniecznych do obsługi budowy, negocjowaniu warunków i terminów realizacji poszczególnych elementów inwestycji, zakupie niezbędnych materiałów, badaniach geotechnicznych, czy wytyczaniu obiektu. Istotne jest jednak, że czynności te nie usprawiedliwiają faktu niedochowania przez skarżącą terminu rozpoczęcia zabudowy. Termin ten nie był bowiem wyznaczony celem przeprowadzenia bliżej nieokreślonych "czynności przygotowawczych", ale celem wykonania fundamentów, których skarżąca nie wykonała.

Sąd zwraca uwagę, że termin rozpoczęcia zabudowy jest terminem umówionym, a więc określonym na podstawie konsensusu pomiędzy właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczystym. W konkretnej sprawie uzgodniono termin do 29 XII 2019 r. i wynika on jednoznacznie z umowy zawartej w dniu 29 VI 2018 r. pomiędzy Gminą Wrocław (właścicielem) a poprzednikiem prawnym skarżącej (użytkownikiem wieczystym). Nie sposób w takich warunkach przyjąć, że zaakceptowany przez użytkownika wieczystego termin rozpoczęcia zabudowy był nierealny i niemożliwy do zachowania. Tak samo trudno przyjąć, że sytuacja uległa istotnej zmianie w momencie, gdy skarżąca, umową z dnia 7 I 2019 r., nabyła prawo użytkowania wieczystego. Skoro bowiem skarżąca miała w chwili nabycia nieruchomości pełną świadomość terminów wyznaczonych do jej zabudowy i nie wnosiła wówczas o ich wydłużenie, to trudno w takich warunkach przyjąć, że terminy były za krótkie i obiektywnie niemożliwe do zachowania. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżąca złożyła wniosek o przedłużenie terminu dopiero pismem z dnia 7 I 2021 r., a więc dwa lata po nabyciu nieruchomości i ponad rok po upływie terminu wyznaczonego na rozpoczęcie zabudowy.

Z okoliczności kontrolowanej sprawy nie wynika również, by skarżąca doznała ze strony organów administracji publicznej jakichś obiektywnych przeszkód utrudniających terminowe rozpoczęcia inwestycji. Z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że w dniu 28 II 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Wniosek ten został rozpatrzony pozytywnie decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] 2019 r. (nr [...]) – akta organu I instancji, k. 16. Według zaś oświadczenia skarżącej zawartego w skardze, pozwolenie na budowę stało się ostateczne w dniu 20 VII 2019 r. Skarżąca miała zatem ponad pięć miesięcy na organizację robót budowlanych w zakresie rozpoczęcia zabudowy, a więc wykonania fundamentów. Nie sposób przyjąć, że okres ten był obiektywnie za krótki, skoro skarżąca również w tym okresie nie składała wniosku o wydłużenie terminu wyznaczonego na rozpoczęcie zabudowy.

W konsekwencji trafna jest ocena zawarta w zaskarżonej decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wskazująca na brak podstaw do przyjęcia, że niedochowanie terminu wyznaczonego na rozpoczęcie zabudowy nastąpiło na skutek okoliczności niezależnych od skarżącej. W konsekwencji nie wystąpił tu słuszny interes strony uzasadniający odstąpienie od ustalenia opłaty dodatkowej.

Oceniając sprawę z perspektywy interesu publicznego, Sąd zwraca uwagę, że zasadniczym celem instytucji dodatkowej opłaty rocznej jest przymuszenie użytkownika wieczystego do wywiązania się z obowiązków umownych. Organ reprezentujący właściciela gruntu w przypadku bezskutecznego upływu terminów wyznaczonych do zabudowy gruntu może bowiem podjąć alternatywnie dwa środki prawne. Pierwszym z nich jest wystąpienie z żądaniem rozwiązania umowy (art. 33 ust. 3 ugn), przy czym oczywiste jest, że na środek taki właściciel zdecyduje się tylko w przypadku ostatecznej rezygnacji z utrzymywania z określonym podmiotem dotychczasowego stosunku użytkowania wieczystego. Drugim środkiem, wiążącym się z utrzymaniem dotychczasowej umowy i potwierdzeniem aktualności jej celu, jest możliwość ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, w wyniku czego właściciel dyscyplinuje użytkownika wieczystego do wykonania umowy.

W świetle zebranego materiału dowodowego stanowisko organów obu instancji uznać należy za uzasadnione. Z okoliczności sprawy nie wynika, by wykonanie zabudowy było niemożliwe lub też strony nie były zainteresowane dalszym podtrzymywaniem istniejącego stosunku użytkowania wieczystego. Skoro tak, to organy zasadnie zastosowały środek dyscyplinujący z art. 63 ust. 2 ugn, mając na względzie konieczność egzekwowania celu umowy oraz fakt, że naruszenie terminu rozpoczęcia zabudowy nie nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącej.

Jakkolwiek w skardze zakwestionowano zaskarżoną decyzję wyłącznie co do zasady, a nie co do wysokości, to wyjaśnić należy, że również kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości ustalonej opłaty dodatkowej nie dała podstaw do jej uchylenia.

Zgodnie z art. 63 ust. 3 i 3a ugn, wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. W przypadku dokonania aktualizacji opłaty rocznej w okresie 3 lat przed upływem terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej podstawą ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, jest wartość nieruchomości gruntowej określona dla celów tej aktualizacji.

W niniejszej sprawie celem ustalenia wysokości opłaty dodatkowej organ I instancji zlecił oszacowanie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], AM-1, obręb Księże Wielkie o pow. [...] m2. W dniu 21 V 2021 r. sporządzony został przez biegłą - uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości celem ustalenia opłaty dodatkowej z tytułu użytkowania wieczystego (akta organu I instancji, k. 82). Organy prawidłowo oceniły ten dowód jako wiarygodny, przez co wnioski końcowe wyceny określające wartość rynkową prawa własności nieruchomości na kwotę 1 914 800 zł należy uznać za miarodajne dla ustalenia wysokości opłaty dodatkowej.

Jak wynika z analizy operatu szacunkowego wykonany on został z zachowaniem przepisów ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 IX 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555) – dalej jako "rozporządzenie".

Stosownie do § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia, na potrzeby ustalenia ceny nieruchomości gruntowej niezabudowanej oddawanej w użytkowanie wieczyste oraz aktualizacji opłat z tego tytułu określa się jej wartość jako przedmiotu prawa własności, stosując podejście porównawcze. Przy określaniu tej wartości stosuje się ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych jako przedmiotu prawa własności.

Przyjęcie w procesie wyceny podejścia porównawczego wymaga znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym zastosować można metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia).

W okolicznościach sprawy biegła zastosowała podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Jak zaś wynika z § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Przez określoną w podejściu porównawczym wartość rynkową nieruchomości rozumie się jej przewidywaną cenę możliwą do uzyskania na rynku nieruchomości. Przyjmuje się założenie, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką zapłacono za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości, z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 ugn). Powołany wcześniej przepis prawa dopuszcza zatem skorygowanie istniejących różnic, niemniej wyjściowe i skorygowane ceny jednostkowe nieruchomości porównawczych nie powinny znacząco od siebie odbiegać.

W kontrolowanej sprawie biegła przeprowadziła analizę rynku lokalnego (Wrocław z wyłączeniem ścisłego centrum) w zakresie transakcji nieruchomościami, które spełniają warunek podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Transakcje przyjęte do porównań obejmują trzynaście nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne (Cmin=443,16 zł/m2; Cmax=914,99 zł/m2; Cśr=623 zł/m2). Biegła przyjęła w sposób prawidłowy wielorodzinne przeznaczenie nieruchomości, gdyż takie przeznaczenie wynika z celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, a ponadto spójne jest z funkcją terenu określoną w uchwale Nr LII/1316/13 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 30 XII 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Księża Małego i Wielkiego we Wrocławiu - część południowa, Dz.Urz. Woj.Doln. z 2014 r., poz. 275 (zob. art. 154 ust. 2 ugn w zw. z § 28 ust. 5 rozporządzenia).

Ze sporządzonego przez biegłą operatu szacunkowego wynika, że przy wycenie wzięto pod uwagę swoiste cechy wycenianej nieruchomości i ujęto je w sposób prawidłowy w ramach przyjętej skali cech rynkowych wpływających na cenę nieruchomości na analizowanym rynku. Przede wszystkim uwzględniono średnią lokalizację (położenie w pośredniej części Wrocławia z ograniczonym połączeniem komunikacji miejskiej), średnie sąsiedztwo i otoczenie (sąsiedztwo zabudowy mieszanej), słabą możliwość zagospodarowania (wydłużony, nieregularny kształt), średnią dostępność i infrastrukturę (dojazd do nieruchomości ograniczony pozostałościami muru z ul. Ś., poprzez działkę nr [...]) oraz większy potencjał inwestycyjny (możliwość lokalizowania intensywnej zabudowy). Stopnie natężenia poszczególnych cech wycenianego gruntu zostały następnie odpowiednio ujęte w zakresie współczynników korygujących ceny nieruchomości na lokalnym rynku (przedział od 0,7113 do 1,4686).

W związku z powyższym, uwzględniając wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości (1 914 800 zł), a także ustawową stawkę opłaty rocznej dodatkowej (10%), należało ustalić opłatę w kwocie 191 480 zł, jak to uczyniono w decyzji organu I instancji. Opłatę tę prawidłowo ustalono jako należną za rok 2022, a więc pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania nieruchomości.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.