Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji w sprawie wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 11 marca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61 a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...] sp. z o.o. w K. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 9 lipca 2019 r., znak [...], orzekające o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 kwietnia 2011 r., znak [...], dotyczące wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, które umożliwi swobodny odpływ wód opadowych z działek nr [...], [...], [...] obr[...] zgodnie z naturalnym spadkiem terenu w kierunku południowym – utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 5 kwietnia 2011 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku właścicieli działek nr [...], [...], [...] obr. [...] nakazano właścicielom działki nr [...] obr. [...] wykonać urządzenie zapobiegające szkodom, które umożliwi swobodny odpływ wód opadowych z działek nr [...], [...], [...] obr. [...] zgodnie z naturalnym spadkiem terenu w kierunku południowym. Jednocześnie zaznaczono, iż przedmiotowe urządzenia należy wykonać zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami. Jednym z ówczesnych współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] i zarazem jednym z adresatów decyzji była Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowego [...]" sp. z o.o. w K.. Decyzja stała się ostateczna w dniu 25 kwietnia 2011 r.

W dniu 30 kwietnia 2019 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...]" sp. z o. o. w K. złożyła wniosek, uzupełniony pismem z dnia 11 czerwca 2019 r., w sprawie zmiany powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 kwietnia 2011 r. We wniosku wskazano, że na działkach [...] do [...] powstało 5 bliźniaków czyli 10 domków jednorodzinnych wg pozwolenia na budowę wydanego decyzją nr [...] z dnia 18.05.2007 r. projekt został zatwierdzony zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21.03.2006 r. o znaku [...] i decyzją nr [...] i także wymogami ochrony środowiska, które wyraźnie mówią, że zagospodarowanie wód opadowych na terenie przeznaczonym pod przyszłą inwestycję, nie może naruszać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wody opadowe z tego terenu tj. działki [...] do [...] zostały rozprowadzone rurami drenarskimi na całej działce na gł. 0,5 m w wyznaczonych rowach głębokich na 2m i zasypane piaskiem. Sieć tych rur drenarskich wynosi około 400 mb. Ponadto wg Wnioskodawcy swobodny spływ wód obowiązuje na terenach rolnych a działki [...] do [...] są działkami budowlanymi podobnie jak działki [...], [...], [...], [...], na tych działkach postawiono domy jednorodzinne, więc na jakiej podstawie mają odbierać wody opadowe z tych terenów, jak również z terenów działek [...], [...], [...], [...] położonych powyżej od strony północnej, na których także stoją domy jednorodzinne.

Prezydent Miasta K., postanowieniem z dnia 9 lipca 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" Sp. z o. o. w K., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta K., znak [...], z dnia 5 kwietnia 2011 r. dotyczącej wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, które umożliwi swobodny odpływ wód opadowych z działek nr [...], [...], [...] obr. [...] zgodnie z naturalnym spadkiem terenu w kierunku południowym. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że obecnie Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...]" Sp. z o. o. w K. nie jest współwłaścicielem przedmiotowego terenu, tj. działki nr [...] obr. [...] i nie służy mu stosowne prawo do przedmiotowej nieruchomości. Powoduje to, że ewentualne postępowanie w sprawie zmiany przedmiotowej decyzji nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązków tej spółki zgodnie z art. 28 k.p.a. Stan taki powoduje, iż o zmianę omawianej decyzji zwróciła się osoba niebędąca stroną.

Zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta K. złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" sp. z o.o. wnosząc o ponowne wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Spółka była wykonawcą 5 bliźniaków, czyli 10 domków jednorodzinnych według pozwolenia na budowę wydanego decyzją nr [...] z dnia 18 maja 2007 r., projekt budowlany został zatwierdzony zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 marca 2006 r. PPHU "[...] sp. z o.o. domaga się zmiany przedmiotowej decyzji, gdyż toczy się postępowania przeciwko niej cywilne i karne. Ponadto oświadczono, że PPHU [...]" sp. z o.o. wywiązała się ze swoich wszystkich warunków zabudowy i zagospodarowania w tym warunków odprowadzania wód opadowych. Odwodnienie zostało potwierdzone zgodą na wejście w teren oraz potwierdzeniem projektu drogi wewnętrznej osiedlowej na dz. nr [...] wykonaną inwentaryzacją. W zażaleniu przyznano również, że PPHU "[...]" nie jest stroną postępowania administracyjnego, ale podejmuje kroki celem obrony swych praw z uwagi na toczące się sprawy w Sądzie Cywilnym i Sądzie Karnym.

Na skutek zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 11 marca 2020 r., którym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że PPHU [...]" sp. z o.o. w K. nie jest stroną postępowania dotyczącego zmiany decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 kwietnia 2011 r. Wynika to z faktu, iż PPHU sp. z o.o. w K. nie jest współwłaścicielem działki nr [...] obr. [...]. Potwierdza to znajdujący się w aktach wydruk księgi wieczystej [...] prowadzonej dla działki nr [...] obr. [...] której dotyczy przedmiotowe postępowanie. Okoliczność ta została zweryfikowana przez SKO w K. w drodze elektronicznej na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości. Oczywistym zatem jest, że po stronie PPHU "[...]" sp. z o.o. w K. wnoszącej żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K. brak jest interesu prawnego, gdyż nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2020 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...]" Sp. z o. o. w K. złożyła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ powołuje się cały czas na okoliczność, że skarżąca nie jest właścicielem. Na dowód złej woli urzędników, którzy wydali decyzję z dnia 5 kwietnia 2011 r., znak [...], skarżąca przedstawiła pismo z dnia 15 sierpnia 2013 r. potwierdzone pieczątką przyjęcia, w którym to kwestionowano decyzję – uzasadniając, że działki [...], [...] oraz [...] są działkami budowlanymi i w tym aspekcie swobodny spadek wód nie ma zastosowania. W tym czasie skarżąca była właścicielem trzech domów oraz udziałowcem w [...] części działki [...] drogi, więc powoływanie się w aktualnej decyzji na to, że skarżąca nie jest współwłaścicielem działki [...] jest bezpodstawne bo sprawa zaczęła się w dnia 16 sierpnia 2013 r. i ma swoją ciągłość. W odniesieniu do swobodnego spadku wód, skarżąca wskazała na art. 29 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., który mówi o obowiązkach i prawach właścicieli działek budowlanych, i dodała, że niestety działki P.T.H. P. [...], [...] [...] obr. [...] są działkami budowlanymi, które zostały podzielone z działki [...] obr. [...] a na którą to wydano pozwolenie na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych – decyzja Nr [...] z dnia 24 listopada 2009 r., znak sprawy [...], czyli woda opadowa z tych działek powinna być zagospodarowana na tych działkach, a nie puszczona swobodnie na działki sąsiednie – jest to wbrew prawu budowlanemu oraz prawu wodnemu. Skarżąca zaznaczyła, że jest stroną postępowania od momentu wydania decyzji t.j. 5 kwietnia 2011 r., poprzez zakwestionowanie jej w dniu 16 sierpnia 2013 r., aż do teraz. Skarżąca dodała, że na podstawie błędnej decyzji z 2011 r. ma sprawę cywilną i kamą i grozi skarżącej zapłata [...] zł za wykonanie sieci kanalizacji deszczowej. Skarżąca nie miała tego wykonać w zezwoleniu na budowę; wykonała wszystko zgodnie z zezwoleniem i warunkami zabudowy. Skarżąca podkreślił, że według Konstytucji RP każdy obywatel ma prawo do obrony i składania odwołań na decyzje administracyjne; skarżąca nie jest w tej chwili stroną w postępowaniu administracyjnym, ale jest oskarżona w Sądzie Cywilnym i Karnym i w 2013 roku była stroną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postepowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego.

W niniejszym przypadku organy obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych – z uwagi na to, że w ich ocenie żądanie wszczęcia postepowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną. Kluczowe jest zatem rozstrzygnięcie, czy skarżąca rzeczywiście nie miała legitymacji do uruchomienia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Prezydent Miasta K. z dnia 5 kwietnia 2011 r., znak: [...] Jakkolwiek nie zostało to wyraźnie wskazane w podaniu, zważywszy na jego treść i petitum, należy przyjąć, że ewentualne postępowanie miałoby się toczyć w trybie opisanym w art. 155 k.p.a.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., to interes, który pozostaje w bezpośrednim, indywidualnym, konkretnym, realnym i aktualnym związku z przedmiotem danego postępowania. Interes ten winien opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego, z którego strona wywodzi prawo do uczestnictwa w danym postępowaniu administracyjnym. Niezbędne jest zatem ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między sytuacją jednostki a powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego.

W orzecznictwie podkreśla się, że "w przypadku wniosku o zmianę decyzji (...) wszczęte jest nowe postępowanie administracyjne, wobec czego obowiązkiem organu administracji jest ponowne ustalenie kręgu stron tego postępowania. Nie zawsze bowiem występuje tożsamość stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, z kręgiem stron postępowania prowadzonym w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji (jej zmiany). W zależności więc od ustalonego przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy, konieczne jest ponowne ustalenie kręgu osób, którym przysługiwać będzie status strony w postępowaniu (...). Przyznanie więc określonej osobie statusu strony postępowania odbywać się więc będzie w oparciu o ogólne zasady k.p.a. (...) Wyprowadzony z normy prawa materialnego interes prawny musi jednocześnie pozostawać z przedmiotem postępowania w indywidualnym, bezpośrednim, konkretnym i aktualnym związku" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 8/12, CBOSA). Krąg podmiotów legitymowanych w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji ostatecznej może się różnić od kręgu podmiotów legitymowanych w ówczesnym postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym w szczególności w przypadku tzw. aktów administracyjnych rzeczowych czy też innych aktów znamiennych tym, że kreują prawa i obowiązki danego podmiotu jako właściciela określonej rzeczy. W takim bowiem przypadku zbycie rzeczy skutkuje utratą legitymacji dotychczasowego właściciela i jednocześnie można rozważać jej nabycie przez nowego właściciela. Zastrzec wypada, że zaprezentowany tu punkt widzenia jest adekwatny do postępowań w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej – a zatem do postępowań zmierzających do wydana aktu konstytutywnego, działającego ex nunc. W odniesieniu do postępowań zmierzających do wydania aktu deklaratywnego tudzież działającego ex tunc (postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji) przedmiotowa kwestia wymagałaby odrębnej analizy.

Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarżąca, jakkolwiek była jako ówczesny współwłaściciel działki nr [...] obr. [...] stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 5 kwietnia 2011 r. – obecnie nie ma legitymacji do uruchomienia postępowania w sprawie ewentualnej zmiany tej decyzji. Skoro skarżąca utraciła status współwłaściciela działki nr [...] obr. [...], to nie jest już stroną stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego odnośną decyzją ani też nie ma obecnie podstaw, by w odniesieniu do skarżącej i z jej udziałem ponownie konkretyzować wchodzącą w rachubę normę prawa materialnego (normę prawa wodnego); skarżąca z istoty rzeczy nie mogłaby być jej adresatem. W tym kontekście ponownie zauważyć należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ma charakter konstytutywny i nie działa ze skutkiem wstecznym.

Brak legitymacji skarżącej wynika z okoliczności udokumentowanej i bezspornej (zbycie udziałów we współwłasności działki), toteż organ mógł rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności postępowania na etapie wstępnym w drodze postanowienia przewidzianego w art. 61a k.p.a. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu; okoliczności przytoczone w skardze nie mogą mieć wpływu na tę ocenę.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.