I OSK 3086/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-07-06	
Data wpływu	2015-10-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Kremer
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin	
Symbol z opisem	647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
659	
Hasła tematyczne	Ochrona danych osobowych
Przewlekłość postępowania	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 1002/14	
Skarżony organ	Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 12, art. 35, art. 36; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 149; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2014 nr 0 poz 1182; art. 22; Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1002/14 w sprawie ze skargi R.Ż. na przewlekłość postępowania Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi na przetwarzanie danych osobowych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
R.Ż. w skardze z dnia 11 października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych bezczynność i przewlekłe prowadzenie jego sprawy o ochronę danych osobowych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż w dniu 18 października 2013 r. skierował do GIODO drogą elektroniczną skargę na M. S.A. w Gdańsku, zarzucając mu jako administratorowi danych osobowych bezprawne przetwarzanie danych osobowych skarżącego. Do dnia złożenia skargi do Sądu, organ nie rozpoznał sprawy merytorycznie.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odniósł się do meritum skargi na przetwarzanie danych osobowych i wskazał, iż organ jest zobowiązany, zgodnie z treścią art. 77 k.p.a., do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, nadto zobowiązany jest do wykorzystywania instrumentów prawnych określonych w art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, co tłumaczy długotrwałość postępowania.

Wyjaśnił, że pierwsze czynności w związku ze skargą strony, zostały podjęte w dniu 13 stycznia 2014 r., kiedy to zwrócono się do wskazanego w skardze podmiotu, o zajęcie stanowiska w sprawie. Odpowiedź Banku wpłynęła do organu 27 stycznia 2014 r. Tego też dnia organ wystosował do wnioskodawcy pismo, w którym poinformował, że prowadzone jest postępowanie dowodowe. Zapytano też wnioskodawcę, czy chce rozszerzyć swój wniosek na Grupę Handlową M. s.c. w Elblągu.

Dnia 5 marca 2014 r. strona rozszerzyła swą skargę na powyższy podmiot.

Dnia 14 maja 2014 r. zostały przeprowadzone czynności sprawdzające przez pracownika organu.

Pismem z 15 maja 2014 r. organ powiadomił stronę, że nadal wyjaśnia sprawę. Nadto zwrócił się do podmiotu, na który strona rozszerzyła skargę, o zajęcie stanowiska, co nastąpiło 29 maja 2014 r.

Pismem z 30 października 2014 r. organ powiadomił stronę, że w związku z brakami dotyczącymi pełnomocnictwa udzielonego przez Bank osobie, która zajmowała stanowisko w imieniu tego podmiotu, organ zwrócił się do Prezesa Zarządu Banku o dostarczenie dodatkowych dokumentów.

Dnia 24 kwietnia 2015 r. organ wydał decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie, którą doręczył skarżącemu w dniu 27 kwietnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. o sygn. akt II SAB/Wa 1002/14 stwierdził, że przewlekłość postępowania miała w sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie wymierzając Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 2000 zł (słownie: dwa tysiące złotych). Ponadto Sąd umorzył toczące się przed nim postępowanie w pozostałym zakresie oraz zasądził od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego R.Ż. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Na wstępie uzasadnienia wskazanego Sąd wyjaśnił, iż jakkolwiek skarżący myli pojęcia przewlekłość i bezczynność i nie potrafi rozróżnić tych pojęć, to jednakże wychodząc z zasady określenia pism na podstawie ich treści merytorycznej i sposobu sformułowania zarzutów (nie zaś po tytule danego pisma), to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę R.Ż. potraktował jako skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w sprawie ochrony danych osobowych wnioskodawcy. Wskazał, że za takim zakwalifikowaniem przedmiotowej skargi przemawiało przede wszystkim eksponowanie w niej późnego i nieterminowego działania organu, niepotrzebnych i niczym nieuzasadnionych zwłok w postępowaniu, co wskazuje na zarzut przewlekłości działania organu w rozpatrywaniu sprawy skarżącego.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że polska procedura administracyjna wskazuje na obowiązki organu w zakresie terminowego i sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. i wyrażoną tym przepisem zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Z kolei artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Z kolei strona postępowania administracyjnego może, zgodnie z przepisem art. 37 § 1 k.p.a., wnosić zażalenie na przewlekłość załatwiania sprawy – tu ponieważ GIODO jest organem centralnym – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ administracji publicznej rozpatrując niniejszą sprawę działał przewlekle. Jak wskazał ten Sąd, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych po wpłynięciu do niego w dniu 18 października 2013 r. skargi w przedmiocie przetwarzania jego danych osobowych przez M. S.A. w Gdańsku, dopiero po prawie trzech miesiącach, bo dopiero w dniu 13 stycznia 2014 r. dokonał pierwszych czynności w sprawie, to jest wezwał wskazany w skardze M. do złożenia wyjaśnień. Również w odniesieniu do podmiotu, na który strona rozszerzyła skargę, organ zadziałał z opóźnieniem, bo dopiero po upływie dwóch miesięcy wezwał wskazany podmiot do złożenia wyjaśnień. Zatem już chociażby tak długa reakcja organu potwierdzała w ocenie Sądu, że organ prowadził sprawę w sposób przewlekły.

O kolejnym naruszeniu podstawowej zasady szybkości postępowania świadczy zdaniem WSA w Warszawie fakt, że od dnia otrzymania odpowiedzi od M., tj. od 27 stycznia 2014 r. i powzięcia wątpliwości co do umocowania osoby, która pismo to sporządziła, do reprezentowania M. – do dnia otrzymania pisma Spółki, w którym odnosiła się ona do tych wątpliwości, tj. do dnia 29 maja 2014 r. upłynęło kolejne cztery miesiące. Nadto od 29 maja 2014 r., aż do października 2014 r., kiedy to zwrócono się ponownie do M. o wyjaśnienia w powyższym zakresie, organ nie prowadził postępowania. Następnie od powyższej czynności do wydania decyzji w sprawie upłynęło kolejne sześć miesięcy. W ocenie WSA w Warszawie, w materiale sprawy brak jest usprawiedliwienia braku działania organu w powyższych okresach. Także w odpowiedzi na skargę nie wskazano przekonywujących przyczyn opieszałego prowadzenia postępowania administracyjnego.

Nadto wspomniany Sąd odnotował, że podczas całego postępowania organ nie udzielił skarżącemu informacji w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy, mimo że sprawy nie załatwił w terminie przewidzianym w przepisach art. 35 § 3 k.p.a.. Organ nie wykonał także obowiązku nałożonego na niego przepisem art. 37 § 2 k.p.a., w związku z pismami strony z 17 stycznia 2014 r. i 9 maja 2014 r. kierowanymi w trybie art. 37 k.p.a.

W tym świetle Sąd pierwszej instancji uznał, że pasywność organu w załatwieniu sprawy administracyjnej skarżącego jest oczywista. Podkreślił przy tym, iż sam fakt wydania decyzji administracyjnej przez GIODO w kwietniu 2015 r. nie ma wpływu na ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działania organu w aspekcie przewlekłości prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Wspomniany Sąd wyjaśnił ponadto, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty. W związku z tym stwierdził, że taki stan bez wątpienia wystąpił w niniejszej sprawie, co wprost wynika z przebiegu procedowania organu. Zatem tak istotna zwłoka w załatwieniu sprawy, stanowiąca o przewlekłym sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ musi zostać poczytana za rażącą i to tym bardziej, że dotyczy ona organu centralnego, jakim jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, a zatem organu, który z racji swojego usytuowania w Państwie i realizowanych zadań, powinien dawać przykład innym organom administracji, co do przestrzegania zasad terminowości postępowania administracyjnego.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji wskazał, że taki stan rzeczy, przy uwzględnieniu obowiązków organu wynikających z art. 35 i 36 w zw. z art. 12 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a., uzasadnia stanowisko, iż przewlekłość organu w zakresie procedowania w sprawie omawianej skargi miała charakter kwalifikowany z powodu rażącego naruszenia powyższych przepisów. Z tego też samego powodu stwierdzono z urzędu wystąpienie przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, która ma pełnić funkcję zarówno represyjną oraz dyscyplinującą, i której wysokość jest – zdaniem wskazanego Sądu – adekwatna do stopnia naruszenia przez organ przepisów prawa.

Ponieważ zaś organ wydał ostatecznie decyzję 24 kwietnia 2015 r. to w tym zakresie postępowanie Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie sadowoadministracyjne, gdyż na dzień orzekania brak było podstaw uzasadniających zobowiązywanie organu do działania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku – w części dotyczącej punktu pierwszego, w którym Sąd stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz w części dotyczącej punktu drugiego, w którym wymierzono organowi grzywnę w wysokości 2000 złotych – wywiódł Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Postawił w niej Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. polegające na sprawowaniu niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym – poprzez nałożenie na organ grzywny i uznanie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w wyniku błędnego przyjęcia, że GIODO naruszył art. 35 i art. 36 w związku z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu rażącym – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że GIODO w żadnym razie nie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, lecz podjął przewidziane prawem czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy oraz zebraniu materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia jej decyzją administracyjną. W ocenie organu nie podejmował w sprawie czynności w sposób nieefektywny lub pozorny. Zaznaczył, że co prawda skarga na naruszenie danych osobowych wpłynęła do niego w dniu 21 października 2013 r., ale została ona przedekretowana na pracownika dopiero w dniu 16 grudnia 2013 r., co zostało odnotowane w aktach sprawy. Organ podkreślił też, że dwumiesięczny termin pomiędzy wpłynięciem skargi do M. a zadekretowaniem sprawy na pracownika prowadzącego oraz w okresie pomiędzy informacją o zebraniu materiału dowodowego a wydaniem decyzji – wynikał przede wszystkim z powodu dwukrotnego wzrostu liczby spraw prowadzonych w jednostce w ostatnich latach.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wymagało wyjaśnień M. oraz Spółki, zaś w myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy przez organ nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych o organu. Przy tym GIODO informował kilkukrotnie skarżącego, co się dzieje w sprawie – pismami z dnia 13 stycznia 2014 r., 27 lutego 2014 r., 15 maja 2014 r., 30 października 2014 r., 18 listopada 2014 r., 12 lutego 2015 r., 2 kwietnia 2015 r. Ponadto informował skarżącego, że decyzja będzie wydana niezwłocznie po otrzymaniu akt Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie zwrócił także uwagę na trudności związane z korespondencją, w tym konieczność występowania z reklamacją do Poczty Polskiej, jak również na wolę zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wskazał, że w okolicznościach sprawy nałożenie na niego kary grzywny jest nieuzasadnione. Nie wpłynie na realizację zasadniczego celu skargi na bezczynność i przewlekłość organu, jakim jest doprowadzenie do wydania oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Nadto skarżący nie wnioskował o wymierzenie grzywny.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że nie można mówić w sprawie o rażącej przewlekłości. Wskazał, że sama długość trwania postępowania nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa, nadto sądy administracyjne uznają, że w przypadku wyczerpującego informowania strony o przebiegu postępowania nie ma miejsca rażące naruszenie prawa.

Końcowo Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zwrócił uwagę, że Biuro Inspektora Ochrony Danych Osobowych jest jedynym urzędem na całą Polskę, bez jednostek pomocniczych czy oddziałów zamiejscowych. Do tego Biura składają skargi osoby z całej Polski, jak również z zagranicy. GIODO wskazał, że w swojej pracy prowadzi szereg działań w zakresie poszerzania świadomości obywateli na temat ochrony danych osobowych, co również przekłada się nie tylko na liczbę wpływających skarg do Biura, ale także próśb o interwencję, czy też wniosków o wydanie opinii, których liczba z każdym rokiem się zwiększa. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że liczba skarg, które wpłynęły do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w ciągu ostatnich 4 lat wzrosła o 100 %. W roku 2010 r. wpłynęło 1114 skarg, w 2011 r. – 1271 skarg, w 2012 r., - 1593 skargi, w 2013 r. – 1879 skarg, zaś w 2014 r. – 2472 skargi. Powoduje to, że na jednego pracownika Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg przypada średnio ponad 300 spraw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.Ż. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w GIODO zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a. w przypadku przekroczenia terminu wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. i wezwania organu przez skarżącego do usunięcia naruszeń prawo powinien był wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy i zarządzić wyjaśnienie przyczyn oraz ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W przedmiotowym przypadku organ na dwukrotne wezwanie skarżącego (z dnia 17 stycznia 2014 oraz z dnia 9 maja 2014 r.) w odpowiedzi wskazał jedynie, że nadal wyjaśnia sprawę, nie wyznaczając przy tym nowego terminu jej załatwienia. Natomiast na pismo skarżącego z dnia 11 lipca 2014 r., w którym kolejny raz został wezwany do usunięcia naruszenia prawa – w ogóle nie odpowiedział. R.Ż. podkreślił, że zdaje sobie sprawę, iż organ jest zobowiązany do zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wszechstronny, nie mniej obowiązek ten nie może uzasadniać prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Tymczasem w niniejszej sprawie materiał dowodowy ograniczał się w istocie do uzyskania wyjaśnień banku oraz podmiotu Grupa Handlowa M. s.c. Odstępy między czynnościami podejmowanymi przez organ wynosiły najcześciej kilka miesięcy, zaś całe postępowanie przed organem od momentu złożenia skargi do GIODO do wydania decyzji przez organ trwało półtora roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 149 § 1 w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Prawidłowo bowiem uznał ten Sąd, że przewlekłość miała miejsce w sprawie z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych naruszył art. 35 i art. 36 k.p.a. w związku z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu rażącym.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiła przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Organ ten, po wpłynięciu do niego w dniu 18 października 2013 r. skargi w przedmiocie przetwarzania jego danych osobowych przez M. S.A. w Gdańsku, dopiero po prawie trzech miesiącach, bo w dniu 13 stycznia 2014 r. – dokonał pierwszych czynności w sprawie, wzywając wskazany w skardze M. do złożenia wyjaśnień. Również w odniesieniu do podmiotu, na który strona rozszerzyła skargę, organ zadziałał z opóźnieniem, bo dopiero po upływie dwóch miesięcy wezwał go do złożenia wyjaśnień. Ponadto od dnia otrzymania odpowiedzi od M., tj. od 27 stycznia 2014 r. i powzięcia wątpliwości co do umocowania osoby, która pismo to sporządziła, do reprezentowania M. – do dnia otrzymania pisma Spółki, w którym odnosiła się ona do tych wątpliwości, tj. do dnia 29 maja 2014 r. upłynęło kolejne cztery miesiące. Nadto od 29 maja 2014 r., aż do października 2014 r., kiedy to zwrócono się ponownie do M. o wyjaśnienia w powyższym zakresie, w świetle akt organ w ogóle nie prowadził postępowania. Następnie od powyższej czynności do wydania decyzji w sprawie upłynęło (kolejnych) aż sześć miesięcy. Ustalenia WSA w Warszawie w tym zakresie są prawidłowe, podzielić przy tym należy jego ocenę, że w materiale sprawy brak jest usprawiedliwienia nie działania organu w sprawie w powyższych okresach. Przypomnieć zaś należy, że w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Mając na uwadze opisane nieuzasadnione odstępy między poszczególnymi czynnościami w sprawie, nie sposób uznać, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych działał w sprawie szybko, realizując zasadę ekonomiki procesowej. Trudno zaakceptować, że dla zweryfikowania umocowania osoby do reprezentowania osoby prawnej potrzeba aż czterech miesięcy, podobnie nie sposób przyjąć, że formułowanie wezwania do złożenia wyjaśnień zajmować może dwa miesiące. Taka opieszałość organu razi na tle art. 35 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że organ na dwukrotne wezwanie R.Ż. (z dnia 17 stycznia 2014 oraz z dnia 9 maja 2014 r.) w odpowiedziach nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi z dnia 27 lutego 2014 r. organ wskazał jedynie, że "materiał dowodowy" jest poddawany analizie. Taka odpowiedź nie może być uznana za prawidłowe podanie przyczyny zwłoki w rozumieniu art. 36 § 1 k.p.a., gdyż jest nazbyt ogólna, organ nie wskazuje wszak co się składa na ów materiał dowodowy, ani na czym polega analiza. Z kolei powoływanie się w odpowiedzi z dnia 15 maja 2015 r. przez organ na "konieczność podejmowania działań mających na celu przeprowadzenie w prawidłowy sposób postępowania wyjaśniającego", w celu usprawiedliwienia uchybienia terminowi, również nie zasługuje na akceptację z perspektywy art. 36 § 1 k.p.a. Brak jest bowiem skonkretyzowania, o jakich działaniach mowa, jakie dokładnie działania podejmuje organ. Organ nie zauważył również, że prawidłowy sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to także jego przeprowadzenie w sposób sprawny, szybki. Natomiast na pismo skarżącego z dnia 11 lipca 2014 r. organ w ogóle nie odpowiedział. GIODO wielokroć zatem uchybił obowiązkom wynikającym z art. 36, który stanowi w § 1, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, zaś w § 2, iż ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Nie budzi wreszcie wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość zakwalifikowania, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., opisanej przewlekłości Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w sprawie jako rażąco naruszającej prawo. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. (I OSK 2440/15), pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Z taką sytuacją ma się zaś do czynienia w niniejszej sprawie. Przekroczenie terminów załatwienia sprawy, dokonywania w niej poszczególnych czynności, jest niewątpliwe i oczywiste, zaś podejmowane czynności nie zmierzały bezpośrednio do załatwienia sprawy w terminie ustawowym. Zarazem jej stopień skomplikowania czy zakres postępowania wyjaśniającego nie uzasadniał tak długiego odstępu między żądaniem strony a załatwieniem jej sprawy administracyjnej. Wreszcie brak jest informacji o tym, aby R.Ż. składał do GIODO nadmierną liczbę wniosków, nadużywając przysługujących mu praw.

Warto zaznaczyć, że za przyjętą kwalifikacją przewlekłości przemawia i to, że podobne uchybienia – z udziałem tej samej strony – organ popełnił również w innej sprawie, co zostało wytknięte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 411/14, którego ustalenia zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r., I OSK 1069/15.

Zaznaczyć też należy, że podawane przez organ okoliczności – tj. wzrost liczby spraw przypadających na jednego pracownika – nie mogą być samodzielną podstawą uwalniającą od zarzutu przewlekłości postępowania. Organ nie wykazał, że zwracał się do podmiotów decyzyjnych o konkretne środki, pozwalające rozwiązać problem rosnącej opieszałości postępowań. Nie przedstawił także jakichkolwiek dowodów, że wobec sygnalizowanej tendencji wzrostowej dokonał reorganizacji (np. budżetu, struktury) mającej na celu wygospodarowanie i skierowanie dodatkowych środków, w tym osobowych, aby przyspieszyć załatwianie spraw administracyjnych. Sygnalizowanie zatem wzrostu liczby spraw przypadających na pracownika organu, bez wykazania konkretnych działań organu mających rozwiązać problem powstającej z tego względu przewlekłości, nie tylko nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, lecz wprost przeciwnie – potwierdza trafność zapatrywania Sądu pierwszej instancji. Warto zaznaczyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu ochrony danych osobowych tłumaczono już niejednokrotnie, iż obciążenie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych ilością spraw, przy braku wystarczającej obsady kadrowej, nie stanowi przesłanki uznania przewlekłości za niezależną od organu, gdyż są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego jako całości i związane są z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., I OSK 1681/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2015 r., I OSK 1538/14). Piastun organu decydując się na wykonywanie powierzonej mu funkcji musi zatem doprowadzić do legalności działania organu, w tym w zakresie terminowości. Stąd brak było usprawiedliwienia chociażby dla dwumiesięcznej zwłoki między skargą strony na naruszenie danych osobowych a przedekretowaniem jej na odpowiedniego pracownika, a zatem wynoszącej tyle, ile ustawodawca w art. 35 § 3 k.p.a. przewiduje czasu na załatwienie całej, skomplikowanej sprawy administracyjnej. Trudno zresztą uznać taką czynność za czaso- czy pracochłonną.

Podkreślić przy tym wypada specyfikę materii ochrony danych osobowych, w której czynnik czasu należy do wiodących. Każdy bowiem dzień zwłoki w załatwieniu sprawy przez organ naraża jednostkę na rosnące negatywne skutki nielegalnego wykorzystania jej danych osobowych przez określony podmiot. Jednocześnie może prowadzić do dalszego nielegalnego rozprzestrzenienia się tych danych, obniżając tym samym efektywność działań i decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Tymczasem, jak wykazano, odstępy między poszczególnymi czynnościami organu w sprawie były jednoznacznie nadmierne i nieuzasadnione.

Z podanych wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji o zasadności wymierzenia z urzędu organowi grzywny w wysokości 2000 złotych. Wobec stopnia opieszałości organu i jego postawy, wysokość wymierzonej grzywny – daleka od maksymalnej – ma charakter nie tyle represyjny, ile sygnalizacyjny, motywujący organ do podjęcia działań mających na celu całościowe rozwiązanie problemu. Jak wynika z powyższego, organ w reakcji na tę grzywnę powinien podjąć zdecydowane, kompleksowe działania zarówno wobec podmiotów zewnętrznych (czynników politycznych), jak i w ramach własnej struktury, aby prowadzone przez organ sprawy były załatwiane w terminach określonych przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża bowiem obawy, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa i wyjaśnień w sprawie problem przewlekłości w załatwianiu spraw przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych może mieć charakter niejednostkowy, strukturalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 9/15).

Naczelny Sąd Administracyjny z całą mocą podkreśla, że opieszałość w prowadzeniu spraw dotyczących ochrony danych osobowych obywateli jednoznacznie godzi w art. 51 Konstytucji. Ponadto pozostaje w sprzeczności z jej preambułą, która wyraża dążenie do zapewnienia działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Zwłaszcza wobec postępujących zmian cywilizacyjnych, zapewnienie skutecznej i szybkiej ochrony względem naruszeń danych osobowych uznać należy za pierwszorzędne zadanie publiczne. Takiej terminowej ochrony nie zapewnił jednak organ w niniejszej sprawie. Stąd Sąd pierwszej instancji właściwie, wykonując swoją konstytucyjną i ustawową funkcję kontrolowania działalności administracji publicznej, zastosował art. 149 § 2 p.p.s.a. i wymierzył grzywnę organowi. Przy tym jednoznacznie z treści tego przepisu wynika, że grzywna może być organowi wymierzona zarówno na wniosek strony, jak i – co miało miejsce w niniejszej sprawie – z urzędu.

Mając na uwadze wszystko powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.