Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F.Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w części dotyczącej punktu gier postanawia: zawiesić postępowanie.

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w B.P., po rozpatrzeniu odwołania F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] 2014 r. o cofnięciu zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] 2008 r., nr [...] w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr 75 załącznika nr 1.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej ustalił, że w punkcie gier na automatach o niskich wygranych "B. S. C., ul. P. [...] P." zaprzestano wykonywania działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przez okres dłuższy niż 6 miesięcy.

Spółka wyjaśniła, że przyczyną zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w przedmiotowym punkcie gier była likwidacja działalności handlowej w przedmiotowym lokalu. W opinii Spółki, były to okoliczności na które skarżąca nie miała wpływu i których nie mogła przewidzieć, mające również cechy siły wyższej w rozumieniu rt. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm., dalej powoływanej także jako "u.g.h.").

Dyrektor Izby Celnej uzasadniając decyzję wskazał, że materialnoprawną podstawę do cofnięcia zezwolenia w części stanowią przepisy rt. 59 pkt 4 w związku z rt. 129 ust. 1 i rt. 138 ust. 2 u.g.h. Przepis rt. 129 ust. 1 ustawy przewiduje, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W myśl rt. 138 ust 2 u.g.h. do podmiotów, o których mowa w rt. 129 ust. 1, stosuje się odpowiednio rt. 58 i rt. 59, z tym że organem właściwym jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Przepis rt. 59 pkt 4 ustawy stanowi zaś, że organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej.

Organ stwierdził, że skoro okres niewykonywania działalności w punkcie gier w pozycji nr 75 załącznika nr 1 do zezwolenia wynosił ponad 6 miesięcy, to uzasadnione jest cofnięcie zezwolenia. Organ nie stwierdził, aby zaprzestanie wykonywania działalności w wyżej wymienionym punkcie było następstwem siły wyższej.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję spółka F.zarzuciła naruszenie rt. 59 pkt 4 u.g.h. oraz rt. rt. 129 ust. 2, 135 ust. 2, 138 ust. 1, 144 w związku z rt. rt. 4 ust. 1 lit. a, 6 ust. 1, 14 ust. 1, 15 ust. 1, 59 pkt 4 i w związku z rt. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE z 1998 r. Nr L 204, s. 37, powoływanej dalej jako "dyrektywa 98/34/WE").

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie niewykonywanie działalności w zakresie gier na automatach było następstwem działania siły wyższej w postaci wprowadzenia przez ustawodawcę rt. 135 ust. 2 u.g.h., zakazującego zmiany miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Spółka podniosła przy tym, że rt. 135 ust. 2 jest nienotyfikowanym przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy.

W zakresie drugiego zarzutu spółka wskazała, że wymienione przepisy ustawy o grach hazardowych tworzą łączny zespół regulacji, mający charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE, który powinien zostać poddany procedurze notyfikacji KE, czego polski ustawodawca nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Zgodnie z rt. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Z przepisu tego wynika, że przesłanką fakultatywnego zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia prejudycjalnego, które ma być rozstrzygnięte w innym toczącym się postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym, sądowym lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ponadto, skoro zawieszenie postępowania jest fakultatywne, jako przesłankę zawieszenia należy rozważyć również jego celowość.

Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi mieć wpływ na wynik danego postępowania, w ten sposób, że – jak stanowi przepis rt. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania".

W przypadku przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu przez jakikolwiek sąd pytania prawnego lub przedstawienia przez uprawnione podmioty wniosku o orzeczenie w sprawie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą (rt. 193 i rt. 191 ust. 1 Konstytucji) o prejudycjalności rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego dla każdej sprawy, w której zastosowanie ma norma badana przez Trybunał Konstytucyjny, przesądza norma wynikająca z rt. 190 ust. 1 Konstytucji, według którego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą.

W takim przypadku o zaniechaniu fakultatywnego zawieszenia postępowania przez sąd rtnistracyjny może zdecydować jedynie ocena, że zawieszenie postępowania nie jest celowe, mimo że zachodzi przesłanka prejudycjalności rozstrzygnięcia. Przy tym na ogół względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (patrz: postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II GSK 1033/13).

Przechodząc do uzasadnienia zależności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od wyniku innego toczącego się postępowania, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy rt. 14 ust. 1 i rt. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z rt. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z rt. 20 i 22 w związku z rt. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14.

W ocenie Sądu wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy u.g.h. wymienione w pytaniu prawnym.

O znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne.

Z treści uzasadnienia pytania prawnego wynika, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rt. 14 ust. 1 i rt. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Jednak w opinii NSA, stwierdzenie przez sąd, że przepis ustawy nie został – wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów dyrektywy 98/34/WE – notyfikowany Komisji Europejskiej, nie upoważnia automatycznie do odmowy zastosowania takiego przepisu na podstawie rt. 91 ust. 3 Konstytucji. Wniosek taki został uzasadniony wykładnią literalną przepisu rt. 91 ust. 3 Konstytucji, jako dotyczącego "treściowej" niezgodności prawa polskiego z unijnym, a nie naruszenia "formalno-proceduralnego", jakim jest zaniechanie notyfikacji, a także argumentami aksjologicznymi i systemowymi.

Zaniechanie notyfikacji przepisów technicznych jest natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszeniem istotnego elementu procedury ustawodawczej, podlegającym ocenie na podstawie przepisów Konstytucji, do czego uprawniony jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwym wzorcem kontroli zgodności z Konstytucją przepisów wymienionych w pytaniu prawnym powinien być rt. 2 Konstytucji w zakresie wywodzonej z tego przepisu zasady rzetelnego procesu ustawodawczego lub rt. 7 Konstytucji (określający zasadę legalizmu działania władz publicznych). Etap postępowania ustawodawczego, jakim jest notyfikacja, znajduje swoje źródło w aktach ponadustawowych, do przestrzegania których Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w trybie określonym w rt. 90 Konstytucji. Przemawia to za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasad rzetelnej procedury ustawodawczej i legalizmu działania władz publicznych. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd dochodzi do wniosku, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane, i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przedstawiony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść rt. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane, omówione wyżej, wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nie notyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do problemu zgodności z Konstytucją przepisów rt. 14 ust. 1 i rt. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W rzeczywistości bowiem jest to pytanie o zgodność z rt. 2 i z rt. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE.

Ponadto oceniana przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności z Konstytucją RP regulacja rt. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, według którego urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry, stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi, a także z rt. 20 i rt. 22 w związku z rt. 31 ust. 3 Konstytucji takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie rt. 59 pkt 4 ustawy. Konsekwencją powyższego jest to, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będzie pozostawało bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Wobec tego, uzasadnione jest zawieszenie postępowania przez sąd rtnistracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu rt. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Skoro przepis ten został poddany kontroli Trybunału, to od rozstrzygnięcia o jego zgodności z Konstytucją uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a to z tego powodu, że kwestia jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania rt. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 28 maja 2014 r. w sprawach sygn. akt II GSK 515/13 oraz II GSK 545/13).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione i celowe zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14.