II SA/Gd 866/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-05-08	
Data wpływu	2023-10-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Chojnacki
Joanna Zdzienicka-Wiśniewska	
Symbol z opisem	6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 344; art. 98a ust. 1b; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Zdzienicka - Wiśniewska Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 sierpnia 2023 r., nr SKO Gd/4562/22 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z 30 czerwca 2022 r., nr UN-N.3134.4.58.2022.MS, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej A. R. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Skarga A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 3 sierpnia 2023 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 30 czerwca 2022 r. Burmistrz Gminy Żukowo, działając na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), ustalił skarżącej opłatę adiacencką w wysokości 51 833,80 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w N., oznaczonej jako działka nr [...], w związku z jej podziałem na działki nr [...]-[...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją z 15 lipca 2019 r. i został dokonany na wniosek właściciela w trybie art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczna 17 lipca 2019 r. Burmistrz uwzględnił także, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej ustalona w uchwale Rady Miejskiej w Żukowie nr XXII/232/2016 wynosi 20% różnicy wartości nieruchomości po i przed dokonaniem podziału. Burmistrz wskazał, że z operatu szacunkowego nieruchomości wynika, że wartość na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział wynosiła 3 288 326 zł, natomiast wartość po podziale według cen na dzień, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna wyniosła 3 547 495 zł. Burmistrz wskazał, że nie ma zastrzeżeń do sporządzonego operatu i spełnione zostały warunki nałożenia opłaty adiacenckiej. W konsekwencji nałożył opłatę w wysokości stanowiącej 20% z kwoty 259 169 zł.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Kolegium utrzymało w mocy tak wydaną decyzję. Kolegium wskazało, że przedmiotem wyceny w przedmiotowym postępowaniu była nieruchomość gruntowa stanowiąca działkę nr [...], która została podzielona na 10 mniejszych części. Kolegium wyjaśniło, że teren, na którym znajduje się nieruchomość był częściowo objęty planem miejscowym (uchwała nr XXIX/534/2005 Rady Gminy Żukowo z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 Prob 8,4 MPa Włocławek - Gdynia wraz ze strefą kontrolowaną i urządzeniami towarzyszącymi - przebiegającego przez teren gminy Żukowo, Dz. Urz. Woj. Pom. z 2005 r., Nr 42, poz. 819). Dla pozostałej części działki wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z 14 stycznia 2019 r., przewidującą budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących. Decyzja wydana została dla działek [...] i [...]. W chwili dokonywania podziału nieruchomości działki te posiadały oznaczenie [...]. Decyzja podziałowa odnosiła się do działki oznaczonej symbolem [...]. Kolegium wskazało dalej, że w toku postępowania sporządzono wycenę za pomocą podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Zdaniem Kolegium wycena ta może stanowić dowód na wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału, a tym samym mogła stanowić podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej.

Kolegium uwzględniło, że z operatu wynika, że wyceniając działkę [...] przed podziałem rzeczoznawcy bazowali na zbiorze opisanym w tabeli nr 2 (str. 12 operatu). Rzeczoznawcy oszacowali wartość nieruchomości o pow. 96 178 m2 na kwotę 34,19 zł/m2. Z kolei po podziale nieruchomości rzeczoznawcy oszacowali, że na skutek podziału wartość wzrosła do 61,98 zł/m2 w odniesieniu do 8 działek, w przypadku działki przeznaczonej pod drogę wyniosła 11,51 zł/m2, natomiast działka [...] utrzymała wartość 34,19 zł/m2, gdyż zachowała status nieruchomości dużej. Kolegium wskazało, że sporządzony operat nie budzi przy tym wątpliwości pod względem logiczności, kompletności i rzetelności. Rzeczoznawca dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: przed i po podziale. Szacunku dokonano w oparciu o bazy nieruchomości transakcyjnych podobnych do nieruchomości wycenianej, stosując podeście porównawcze polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za sprzedaż nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Uzyskane wartości odpowiadają cenom, jakie uzyskuje się za transakcje nieruchomościami podobnymi do wycenianej. Wyniki mają oparcie w cenach, które uzyskane zostały za transakcje nieruchomościami podobnymi w warunkach wolnorynkowych. W ocenie Kolegium brak jest podstaw, by kwestionować dobór nieruchomości porównawczych pod względem ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej przy uwzględnieniu cech mających wpływ na wartość nieruchomości. Zdaniem Kolegium przeprowadzona przez rzeczoznawców analiza dowodzi, że podział nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym na działki o mniejszej powierzchni, spowodował przyrost wartości. Na skutek podziału z jednej, dużej działki geodezyjnej, wydzielono 8 działek o korzystnych parametrach dla zabudowy mieszkaniowej. W ocenie Kolegium, spowodowało to wzrost wartości nieruchomości po dokonaniu jej podziału geodezyjnego.

Odnosząc się do zarzutów strony, Kolegium wskazało, że nieruchomość w części, do której odnosił się podział, wyceniona została zgodnie ze swoim przeznaczeniem wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy, a więc jako nieruchomość pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Nieruchomość przed i po podziale została wyceniona dla tego samego przeznaczenia. Podział nieruchomości miał oczywisty wpływ na jej wartość. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową powstaje kilka mniejszych działek posiadających foremne kształty i właściwe parametry zabudowy, to wzrost wartości gruntu ma swoje źródło w większej "płynności" nieruchomości o mniejszej powierzchni, tj. łatwiejszym jej zbyciu, większym rynkiem nabywców. W sprawie, poprawa płynności nieruchomości w części, w jakiej przeprowadzono jej podział, jest oczywista. Za oczywisty uznano cel podziału, jakim było umożliwienie realizacji decyzji o warunkach zabudowy dla budowy ośmiu domów jednorodzinnych. Wzrost wartości nieruchomości uznano za niewątpliwy.

Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej, że zmiana podziałowa dotyczyła jedynie zmiany położenia względem drogi. Wszystkie wydzielone działki posiadają dostęp do drogi za pośrednictwem jednej z działek powstałych na skutek podziału, tj. [...], która stanowić ma pas drogi wewnętrznej. Nie ma to jednak żadnego wpływu na to, że pozostałe działki zostały w sposób formalny wyodrębnione, posiadają foremny kształt oraz mogą być odłączone od nieruchomości i stać się samodzielnym przedmiotem obrotu.

Skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o przejęcie działki [...] na poszerzenie drogi gminnej. Kolegium wskazało, że okoliczność ta pozostaje poza przedmiotem rozpatrzenia odwołania. Kolegium poinformowało, że zgodnie z art. 98a ust. 4 u.g.n. w rozliczeniu opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału. Przepis art. 66 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa stosuje się odpowiednio. Różnice między wartością działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału a należnością wynikającą z opłaty adiacenckiej pokrywane są w formie dopłat.

Kolegium, odnosząc się do wniosku o rozłożenie opłaty na raty wskazało, że zabezpieczenie należności z tytułu opłaty adiacenckiej jest warunkiem koniecznym dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o rozłożenie spłaty tej opłaty na raty. Ponieważ jednak skarżąca żadnego zabezpieczenia nie zaproponowała, Kolegium uznało, że żądanie rozłożenia na raty nie mogłoby zostać uwzględnione. Kolegium odstąpiło od kontynuowania rozpatrywania sprawy w tym zakresie, tj. uznało żądanie za bezzasadne.

W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., gdyż rozstrzygnięcie oparto na nieaktualnym operacie szacunkowym, podczas gdy w dacie wydania skarżonej decyzji upłynęło już 12 miesięcy od jego sporządzenia, zatem operat ten nie mógł być wykorzystywany przez organ odwoławczy. Nadto zarzucono naruszenie art. 147 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i brak rozłożenia opłaty na raty, mimo uzasadnionych przesłanek. Skarżąca zarzuciła także obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do oparcia się na dowodzie, który nie powinien być użyty, czyli nieaktualnym operacie szacunkowym. Zarzucono także obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odstąpienie od rozpoznania wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty bez należytego wyjaśnienia treści żądania strony i z pominięciem wskazania przez skarżącą nieruchomości możliwej do zabezpieczenia hipoteką oraz pominięcie obowiązku pouczenia strony o możliwych, poza hipoteką, formach zabezpieczenia.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z 24 października 2023 r. skarżąca poinformowała, że podział działki spowodowany był realizacją zobowiązania zmarłego męża do darowania działek jego rodzeństwu. Do pisma załączono kopię aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z 30 grudnia 2010 r. umowy darowizny gospodarstwa rolnego dokonanej przez A. R. bratu W. R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowej kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 3 sierpnia 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z 30 czerwca 2022r., ustalającą skarżącej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.).

Natomiast zgodnie z art. 98a ust. 1b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W niniejszej sprawie uprawnione było przystąpienie przez organ do procedowania w sprawie opłaty adiacenckiej, której ustalenie zależało od niewątpliwego wykazania, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału. Jak wynika bowiem z akt sprawy, decyzją Burmistrza Gminy Żukowo z 15 lipca 2019 r. został dokonany podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie N., gmina Ż. i decyzja ta jest ostateczna od 17 lipca 2019 r. Postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej wszczęto z urzędu pismem z 16 maja 2022 r., a więc z zachowaniem terminu do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Ponadto, w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Żukowie Nr XXII/232/2016 z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r., poz. 1559), przewidująca stawkę opłaty w wysokości 20% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed i po podziale.

Zasadniczą przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem projektu jej podziału. Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej jest najistotniejszym dowodem, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego (lub biegłych), który - zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. - określa wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy jak i w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 555), zwanego dalej rozporządzeniem.

Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania na zlecenie organu został sporządzony przez biegłe, posiadające uprawnienia w zakresie szacowania nieruchomości, operat szacunkowy z 30 maja 2022 r., w którym określono wzrost wartości nieruchomości po podziale na kwotę 259 169 zł. W ocenie Sądu, operat ten, ze względu na jego uchybienia, nie mógł stanowić wiarygodnej podstawy do ustalenia ww. opłaty.

Pierwszą kwestią jednak, jaka wymaga odniesienia się, jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji z 3 sierpnia 2023 r. na nieaktualnym w dacie orzekania operacie szacunkowym. Zarzut ten jest niezasadny. Otóż zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W świetle zaś art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Z powyższych przepisów wynika, że najdalej operat szacunkowy może być wykorzystany na potrzeby sprawy przez 24 miesiące od daty jego sporządzenia. Powyższe regulacje mają walor zasady, która znajduje zastosowanie w okolicznościach, w których wartość rynkową nieruchomości określa się zgodnie z przepisem art. 151 ust. 1 u.g.n. jako szacunkową kwotę, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Zasada ta może doznawać wyjątków, jeśli ustawodawca określi inny sposób określania istotnej dla wyceny daty i stanu nieruchomości. Sytuację taką przewiduje przepis art. 156 ust. 5 u.g.n. stanowiąc, że przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że jeśli z przepisów odrębnych wynikają określone, specyficzne dla danej instytucji prawnej, zasady ustalania wartości nieruchomości dla potrzeb określenia wysokości opłaty czy odszkodowania, to reguły oceny przydatności dowodowej operatu określone w art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. mogą ustąpić im miejsca. Zatem jeśli w przepisach odrębnych dla określonych potrzeb lub warunków kwestie te zostały uregulowane inaczej, to te inne przepisy (odrębne) należy traktować jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i art. 156 ust. 4 u.g.n. (tak E. Bończak-Kucharczyk (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 156).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jako przykład takich szczególnych regulacji wskazuje się przepisy dotyczące wymierzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Podkreśla się bowiem, że wysokość tej opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie, dlatego przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2012 r., II OSK 1225/11; z 10 czerwca 2014 r., II OSK 69/13; z 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15; z 1 lutego 2019 r., II FSK 314/17, z 17 lutego 2022 r., II OSK 152/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, takim przepisem odrębnym jest przepis art. 98a ust. 1b u.g.n. i to jego regulacja uzasadnia brak potrzeby oceny operatu w świetle art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepis ten zawiera bowiem reguły ustalania wartości nieruchomości przed i po podziale stanowiąc, że określa się ją według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Oznacza to, że dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału wycenia się wartość nieruchomości na ten sam dzień, ale raz według stanu przed podziałem (na dzień, w którym wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) i powtórnie według stanu z dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2017 r., I OSK 516/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie za punkt wyjścia do wyceny jednego dnia uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, który jako zdarzenie prawne jest już zaszłością historyczną w dacie dokonywania szacunków, powoduje, że wycena nie wymaga aktualizacji.

Analizując dyspozycję art. 98a ust. 1b u.g.n. w kontekście historycznym wskazać należy, że przepis ten dodany został ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1509), i zmienił dotychczasową regułę określania wartości nieruchomości według cen z dnia, w którym wydana została decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej, na rzecz jej ustalania według cen z dnia, gdy decyzja stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ustalenie wartości nieruchomości (przed i po podziale) nie ma więc obecnie związku ani z datą wydania decyzji o ustaleniu opłat adiacenckich, ani z datą, w której decyzja taka stała się ostateczna (E.Bończak-Kucharczyk (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 98a), co powoduje, że data sporządzenia operatu jest irrelewantna dla jego ważności (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2020 r., I SA/WA 217/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca jednoznacznie określił, że wyceny nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej dokonuje się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nie według cen z daty wyceny, jak wynika to z art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazującego na wartości rynkową nieruchomości z daty jej wyceny. Wobec tego należy uznać, że art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji, jak słusznie zauważył organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego i jego aktualizacji nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego dla celów ustalenia tej opłaty (wartość nieruchomości ustala się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna). Celem reguł aktualizacji operatów określonych w art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. było dążenie do zachowania aktualności wyceny w kontekście ewentualnych zmian w cenach transakcyjnych nieruchomości przyjmowanych do porównania (por. wyrok NSA z 1 lutego 2019 r., II FSK 315/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wycena dokonywana jest zaś na podstawie zdarzeń przeszłych i bazuje na archiwalnych transakcjach przyjętych do porównania, stąd przepis ten w tego rodzaju sprawach nie znajduje zastosowania. Na wycenę tą, a w konsekwencji i na wysokość opłaty adiacenckiej, nie ma wpływu późniejsza zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, wtórne jej zagospodarowanie, kwestie związane z zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich, wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, degradacja nieruchomości, a także późniejszy potencjalny wzrost albo spadek cen na rynku obrotu nieruchomościami. Przy opłacie adiacenckiej czynnikiem mającym wyłączny wpływ na zmianę wartości nieruchomości, ma być bowiem w świetle treści art. 98a ust. 1b u.g.n., geodezyjny podział nieruchomości. Zmiana ta dokonuje się zaś w ciągu jednego dnia, tj. w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jedyną różnicę stanowi ilość działek i ich powierzchnia, pozostałe parametry nie ulegają zmianie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej powinna uwzględniać ceny nieruchomości wynikające z transakcji dokonywanych w datach zbliżonych do daty podziału. Jak wynika z akt sprawy, rzeczoznawca majątkowy takie właśnie transakcje uwzględnił. Wskazane daty należy uznać za adekwatne z punktu widzenia treści art. 98a u.g.n., jako dotyczące okresu zbliżonego do daty podziału. W konsekwencji, powyższy zarzut skargi uznać należy za chybiony.

Przechodząc do oceny treści opinii rzeczoznawcy majątkowego, którą w świetle powyższych rozważań uznać należy za aktualną, należy podkreślić, że w przypadku ustalania opłaty adiacenckiej prawodawca wprowadził obowiązek określania kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej, jaką jest zmiana wartości nieruchomości, przy wykorzystaniu jedynie jednego rodzaju sformalizowanego dowodu, tj. operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału, co wynika z art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 u.g.n. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia z 21 września 2004 r.

Operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zatem organ administracji publicznej i sąd administracyjny powinny dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1215/18, z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1126/14, z 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, czy z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06). Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w judykaturze (prezentowane również w wydanych w sprawie decyzjach), że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (zob. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2330/18). Do zakresu wiadomości specjalnych należy dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, w tym jego obszaru, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1345/19). W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez podmiot, który nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w sporządzonym 30 maja 2022 r. operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowi podali, iż przedmiotem wyceny jest działka nr [...] położona w N., gmina Ż. oraz działki powstałe w wyniku jej podziału. Rzeczoznawcy majątkowi dokonali dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie jej wartości przed podziałem, a drugie – po dokonanym podziale, według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W wyniku podziału nieruchomości powstało 10 podlegających wycenie działek. Z opinii rzeczoznawców wynika, że podział doprowadził do wzrostu wartości nieruchomości. Przed podziałem wartość ta wynosiła 3 288 326 zł, natomiast po podziale wartość nieruchomości wyniosła 3 547 495 zł. Zatem wartość przedmiotowej nieruchomości w wyniku podziału wzrosła o kwotę 259 169 zł.

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje, powołane już wyżej, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozporządzeniu tym przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną związku praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny. W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1).

W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W ocenie Sądu przedłożony w sprawie operat zawiera szereg nieścisłości. Rzeczoznawcy wskazują na dokonaną analizę cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych na terenie gminy Ż. (s. 4, 11 i 12 operatu). Uwzględniają jednak transakcje nieruchomościami z innych gmin, uwzględniając w tabeli 2 (str. 12) i tabeli 2 (str. 13) chociażby miejscowości: T. (gmina P.), P., G., K. S. (gmina S.). W tabeli 3 (str. 13) uwzględniono transakcję z Ł.(gmina K.). W dalszej części analizie poddano natomiast już transakcje działkami drogowymi na terenie powiatu k. (s. 13 i n.). Wątpliwości zatem budzi opis i identyfikacja rynku lokalnego nieruchomości jako adekwatnego dla dokonania wyceny, przy jednoczesnym uwzględnieniu przez biegłe transakcji dotyczących nieruchomości podobnych, spoza tego rynku lokalnego. Świadczy to o niespójności dokonanych ustaleń. Oczywiście, nie budzi wątpliwości Sądu sama dopuszczalność uwzględnienia transakcji dotyczących nieruchomości podobnych spoza gminy, w której znajduje się nieruchomość wyceniana, ale wymaga to stosownego uzasadnienia ze strony rzeczoznawcy, wyjaśniającego powody tego odstępstwa, czego w opinii zabrakło.

Co więcej, rzeczoznawcy majątkowi w sposób budzący wątpliwości Sądu przedstawili kryteria oceny cech rynkowych mających wpływ na wartość nieruchomości. Wyczerpująco określono takie kryteria jak lokalizacja nieruchomości (bardzo dobra, dobra, przeciętna), wielkość nieruchomości, dojazd (bardzo korzystny– drogą asfaltową , przeciętny – droga utwardzona płytami lub w inny sposób, niekorzystny – droga nieutwardzona). Jednakże kryterium "kształt i warunki hydrologiczne" zawiera odniesienie jedynie do kształtu: korzystny (regularny), przeciętny (zbliżony do regularnego), niekorzystny (kształt nieregularny, mocno ograniczający możliwości zabudowy). Kryterium to nie zawiera natomiast określenia warunków hydrologicznych. Warunki hydrologiczne wskazane zostały natomiast jako źródło możliwych ograniczeń w kryterium określonym jako "ograniczenia". "Ograniczenia" zostały opisane jako wynikające z ukształtowania terenu, warunków hydrologicznych, istnienia stref linii przesyłowych, stref izolacyjno- krajobrazowych od infrastruktury kolejowej. Rzeczoznawcy wskazali przy tym trzy możliwości: "brak" a także "umiarkowane" i "istotne" – bez wskazania, jakie ograniczenia uznali za umiarkowane a jakie za istotne. Nadto odnosząc się do kryterium uzbrojenia rzeczoznawcy uwzględnili: bardzo korzystne (pełne uzbrojenie), korzystne (przynajmniej 2 z E, W, G, T) oraz "przeciętne 1 z E, W, G, T lub brak". W tabelach przedstawiających wartość współczynników dla tego kryterium wskazano jednak uzbrojenie: bardzo korzystne, korzystne, brak. Tym samym istnieje niezgodność pomiędzy opisem "przeciętne 1 z E, W, G, T lub brak" a wskazaniem tabel "brak". Sąd nie ocenia doboru kryteriów, bowiem pozostaje to w sferze wiadomości specjalnych posiadanych przez rzeczoznawców, niemniej jednak przedstawienie tych kryteriów, jako okoliczności mających wpływ na wartość nieruchomości, powinno być konsekwentne, jasne i zrozumiałe. Z powyższych opisanych względów tak jednak nie jest w okolicznościach tej sprawy.

Kolejna nieprawidłowość operatu dotyczy kryterium mającego wpływ na wartość nieruchomości stanowiącej działkę drogową (s. 23 i 24 operatu), określonego jako "rodzaj drogi". Istnieją bowiem różnice pomiędzy określeniami użytymi do opisu, a wykorzystanymi w tabeli 18 do określenia wartości współczynników. Kryterium to zostało opisane jako: drogi publiczne główne, drogi lokalne i dojazdowe urządzone, drogi dojazdowe i wewnętrzne - nieurządzone. Natomiast współczynniki w tabeli podano dla drogi "publicznej", "lokalnej urządzonej", "lokalnej nieurządzonej".

Sąd w składzie orzekającym nie podziela zatem stanowiska Kolegium, że operat szacunkowy w kontrolowanej sprawie został przez rzeczoznawców sporządzony z zachowaniem należytej staranności, w sposób prawidłowy, rzetelny i logiczny oraz z uwzględnieniem wymogów rozporządzenia. Operat zawiera bowiem szereg nieścisłości i nieprawidłowości, co w konsekwencji uniemożliwia ocenę rzetelności i prawidłowości sporządzonej w nim wyceny.

W dalszej kolejności odnieść się należy do zarzutów skarżącej w zakresie nieuwzględnienia w decyzji organu pierwszej instancji wniosku skarżącej o przejęcie nieruchomości drogowej działki nr [...] – rozważenie możliwości kompensaty w zamian za opłatę adiacencką (data wpływu do organu pierwszej instancji 23 sierpnia 2022 r.). W złożonym odwołaniu skarżąca doprecyzowała, że zaproponowała kompensatę nabycia tej działki za kwotę 8 974 zł (wartość zgodnie z operatem). Nadto w odwołaniu skarżąca wniosła o rozłożenie na raty pozostałej kwoty opłaty adiacenckiej na okres 10 lat. W skardze podniesiono przy tym zarzut nierozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. W ocenie Sądu, okoliczność braku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącej przez Kolegium, stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy o naruszeniu przepisów postępowania oraz 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 147 ust. 1 u.g.n., co również stanowi podstawę do uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 98a ust. 4 u.g.n., w rozliczeniu opłaty adiacenckiej lub zaległości z tego tytułu, osoba zobowiązana do jej wniesienia może przenieść na rzecz gminy, za jej zgodą, prawa do działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału. Przepis art. 66 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.) stosuje się odpowiednio. Różnice między wartością działki gruntu wydzielonej w wyniku podziału a należnością wynikającą z opłaty adiacenckiej pokrywane są w formie dopłat. Zgodnie natomiast z (stosowanym na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n.) art. 147 ust. 1 u.g.n. opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej.

Pismem z 10 czerwca 2022 r. organ I instancji poinformował stronę m.in. o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty roczne płatne w okresie 10 lat, wyznaczając termin na złożenie tego wniosku wynoszący 14 dni od otrzymania przedmiotowego zawiadomienia. Skarżąca złożyła wniosek wraz z odwołaniem. W toku postępowania odwoławczego Kolegium wezwało skarżącą do złożenia wyjaśnień, czy podtrzymuje ona swój wniosek o rozłożenie na raty a w przypadku jego podtrzymania o wskazanie nieruchomości, na której zostanie ustanowiona hipoteka celem zabezpieczenia lub wskazania innego zabezpieczenia należności gminy. W złożonych w odpowiedzi na wystosowane wezwanie wyjaśnieniach z 26 lipca 2023 r. skarżąca wskazała księgę wieczystą nr [...]. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium powinno było uchylić decyzję organu I instancji i skierować sprawę do ponownego rozpoznania celem rozpatrzenia złożonego przez skarżącą wniosku o rozłożenie ustalonej opłaty adiacenckiej na raty.

Z uwagi na powyższe uchybienia dotyczące rzetelności operatu szacunkowego oraz braku rozpatrzenia wniosku o rozłożenie na raty opłaty, tudzież kompensatę, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Żukowo, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, orzekające w sprawie organy, zgodnie z wymogiem art. 153 p.p.s.a., uwzględnią wskazania co do operatu będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej i wyjaśnia wskazane nieścisłości, a także rozpatrzą złożony przez skarżącą wniosek o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty, odnosząc się także do kwestii przeniesienia własności nieruchomości w rozliczeniu opłaty adiacenckiej. Skarżąca w odwołaniu wyjaśniła bowiem, że zaproponowała "kompensatę nabycia przez Gminę powyższej działki" (art. 98 a ust. 4 u.g.n.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku, zasądzając na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 1036,68 zł, uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).