Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 194/22 w sprawie ze skargi P. spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 26 września 2018 r. nr CXI/2952/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze – rejon ulicy Falistej" 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II w części oddalenia skargi w zakresie przepisu planu § 7 ust. 10 pkt 2 lit. c: "dopuszcza się lokalizację inwestycji z zakresu łączności publicznej w miejscach niewidocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej" i w tej części stwierdza nieważność zaskarżonego planu; 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 194/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 26 września 2018 r. nr CXI/2952/18 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność § 7 ust. 10 pkt 2 lit. d oraz § 7 ust. 10 pkt 2 lit. c w zakresie zapisu "oraz w sposób nie ingerujący w walory architektoniczne budynków" zaskarżonej uchwały (pkt I.); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (pkt III.).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada) podjęła 26 września 2018 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze – rejon ulicy Falistej".

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.; dalej: u.w.r. lub megaustawa) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i: a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej: u.g.n.), na całym terenie objętym planem; b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej; 2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 3) art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1907 ze zm.; dalej: p.t.) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 570 ze zm.; dalej: ustawa o informatyzacji) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE); 4) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej: p.p.) w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 7 ust. 10 pkt 2 lit. a, c, d uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 27 kwietnia 2022 r. uwzględnił skargę w części. W pierwszej kolejności sąd I instancji zaznaczył, że spółka wywiodła swoją legitymację skargową z art. 48 u.w.r.. Następnie, stwierdzono, że nie naruszono trybu postępowania przy uchwalaniu skarżonego planu.

Sąd wojewódzki wskazał, że użycie określenia dominanta w § 7 ust. 10 pkt 2 lit. d skarżonego planu narusza zasady sporządzania miejscowego planu z uwagi na ich niedookreślony, nieostry charakter i muszą być wyeliminowane z obrotu prawnego (pkt I. zaskarżonego wyroku). W odniesieniu do § 7 ust. 10 pkt 2 lit. c w zakresie słów "w sposób nie ingerujący w walory architektoniczne budynków" planu – również uznano, że narusza zasady sporządzania miejscowego planu z uwagi na ich niedookreślony, nieostry charakter i musi być wyeliminowany z obrotu prawnego (pkt I. zaskarżonego wyroku).

W dalszej części uzasadnienia, w szczególności wyjaśniono, że § 7 ust. 10 pkt 2 odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) postanawia: a) zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na dachach i elewacjach frontowych budynków frontowych znajdujących się w odległości do 20 m od głównych punktów, ciągów i powiązań widokowych oraz c) dopuszcza się lokalizacje inwestycji z zakresu łączności publicznej w miejscach niewidocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej oraz w sposób nie ingerujący w walory architektoniczne budynków. Wskazano m.in., że z art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r. nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminę prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzenie zakazów czy ograniczeń zabudowy obiektami infrastruktury telekomunikacyjnej, a inwestor na podstawie wymienionego przepisu nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na takie inwestycje. Podniesiono, że przepisy te nie przyznają przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone - w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Zdaniem sądu I instancji § 7 ust. 10 pkt 2 lit. a oraz c nie wprowadza zakazu lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej, a jedynie określa zasady i wymogi ładu przestrzennego, jakie muszą być spełnione przy lokalizacji tych urządzeń. W konsekwencji w ocenie WSA w Krakowie powyższe postanowienia uchwały nie naruszają zakazu wynikającego z art. 46 ust. 1 u.w.r., a złożona skarga w powyższym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie (pkt II. zaskarżonego wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając go w części pkt II. i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.w.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie planu stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 u.w.r.: i) nieostre, niezdefiniowane pojęcie "miejsca niewidoczne z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej" oraz "główne punkty, ciągi i powiązania widokowe"; ii) ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji; iii) wprowadzenie rozwiązania wyłączającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na większości terenu objętego planem; iv) sprzeczność między postanowieniami części tekstowej i graficznej uchwały w zakresie pojęć "główne punkty, ciągi i powiązania widokowe"; v) sprzeczności między postanowieniami § 7 ust. 10 pkt 2 lit. a i c tj. zakaz z lit. a i rozwiązanie z lit. c nie są kompatybilne, a w części sprzeczne;

b) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

d) art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

e) art. 46 ust. 1-2 u.w.r. w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień planu, i w rezultacie uznanie za dopuszczalne: i) ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym uchwałą, ii) naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa UKE, iii) naruszenia zasady neutralności technologicznej poprzez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych;

2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich przyczyn sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Krakowie.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych sądu I instancji, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą oraz zasądzenie kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wystąpiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z 19 lipca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej z uwagi na jej bezzasadność; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna zasługiwała w części na uwzględnienie w zakresie przedmiotowym tj. § 7 ust. 10 pkt 2 lit. c planu: "dopuszcza się lokalizacje inwestycji z zakresu łączności publicznej w miejscach niewidocznych z poziomu przechodnia od strony publicznej przestrzeni publicznej". Przy czym o ile pojęcie "przestrzeni publicznej" zostało zdefiniowane w § 4 pkt 14 planu jako powszechnie dostępne miejsca w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta, służące zaspokajaniu potrzeb ogółu użytkowników, np. ulice, place, otoczenie przystanków komunikacji zbiorowej, parki i skwery, o tyle rację ma skarżący kasacyjnie, że "miejsca niewidoczne z poziomu przechodnia" są pojęciem niedookreślonym i niespełniającym kryterium języka prawnego. Zastosowanie tego sformułowania jako elementu normy prawnej może prowadzić do naruszenia art. 46 ust. 1-2 u.w.r. i w konsekwencji ograniczenia możliwości lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych na terenie objętym planem. Tym samym kluczowy okazał się argument opierający się na wadliwej legislacji. Otóż nieprecyzyjne i nieostre sformułowania przepisów miejscowych mogą prowadzić w istocie do uniemożliwienia ich stosowania i tym samym ograniczenia rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na terenie objętym uchwałą.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jest zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danej rady gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie poza sporem pozostaje, że organ był uprawniony do podjęcia uchwały w sprawie planu (zarzucony w skardze kasacyjnej art. 94 Konstytucji RP). Kwestie techniki tworzenia norm prawa uregulowane zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Co prawda skarżący nie wskazał konkretnych przepisów tego rozporządzenia, niemniej skonstruowanie zarzutu w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 u.w.r. pozwoliło ostatecznie na efektywną kontrolę w tym aspekcie zaskarżonego wyroku.

Należy podzielić stanowisko P4, że pojęcie: "w miejscach niewidocznych z poziomu przechodnia" jest sformułowaniem niedookreślonym i w procesie stosowania § 7 ust. 10 pkt 2 lit. c planu może skutkować dowolnością, która wykracza poza zakres interpretacji normy prawa. Zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia i tutaj taki zabieg został zastosowany w przypadku pojęcia "przestrzeni publicznej". Natomiast w planie zabrakło definicji wyrażenia: "z poziomu przechodnia". Dodać przy tym należy, że dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego – vide wyrok NSA z 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1510/22). Niemniej wykładnia w tym wypadku pojęcia zaczerpniętego z języka potocznego może powodować spory interpretacyjne, gdyż poziom przechodnia uzależniony jest od indywidualnych warunków danej osoby i powiązanie tego z wymogiem "niewidoczności miejsc" zawsze będzie kwestią względną. Tym samym nie tyle chodzi o wykładnię nieostrego pojęcia, co interpretację stanu faktycznego będącego skutkiem zastosowania tego nieostrego pojęcia. Taki natomiast "defekt" przepisu nie może być uznany za prawidłową legislację i w konsekwencji prawidłową realizację art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Jeśli gmina zdecydowała się na uchwalenie przepisu składającego się ze sformułowań niedookreślonych, to należało w części ogólnej miejscowego planu zamieścić definicje tego sformułowania, co nie miało w tym wypadku miejsca.

W konsekwencji także doszło do naruszenia przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Jeśli natomiast chodzi o naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. to jako adekwatne są rozważania podjęte w dalszej części uzasadnienia.

W zakresie natomiast kwestionowanego w skardze kasacyjnej § 7 ust. 10 pkt 2 lit. a) planu: "główne punkty, ciągi i powiązania widokowe" należy ocenić, że zarzuty nie są uzasadnione.

Jako niezasadne w tej części zaskarżonego planu NSA ocenił zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wojewódzki orzeka w granicach danej sprawy i nie jest związany ani zarzutami, ani wnioskami skargi. Granicami sprawy w tym wypadku był zaskarżony plan w ramach naruszenia interesu prawnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, tj. w zakresie telekomunikacji (art. 48 u.w.r.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć w zakresie telekomunikacji uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. WSA w Krakowie działając w granicach sprawy, po przeanalizowaniu przepisów powszechnie obowiązujących doszedł do uprawnionego wniosku, że zaskarżone niniejszą skargą kasacyjną przepisy planu nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz trybu uchwalania i słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., tym samym odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej części planu i zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Ostatnio powołany przepis ustala zasadę, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W zakresie zaskarżenia trafnie WSA w Krakowie nie dopatrzył się sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi.

Niezasadny jest także zarzut skierowany przeciwko uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16). W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., choć rozważania są skrótowe i odzwierciedla przyjęty przez sąd I instancji stan faktyczny, tok rozumowania oraz argumentację prawną. Rozważania te niemniej umożliwiają poznanie powodów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku tym samym poddaje się kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnia co do zasady przyczyny, dla których oddalił skargę oraz wyjaśnił istotę regulacji art. 46 ust. 1 u.w.r. w kontekście wskazanego § 7 ust. 10 pkt 2 lit. a planu. Analiza regulacji planu doprowadziła do wniosku, że nastąpiło jedynie ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telefonii komórkowej, co w świetle art. 46 ust. 1 u.w.r. nie jest wyłączone. Sama okoliczność, że sąd wojewódzki nie odniósł się egzemplifikacyjnie do części zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia przepisów Konstytucji RP, konkretnych przepisów u.p.z.p., p.t. czy ustawy o informatyzacji w kontekście kwestionowanych norm planu, nie będzie miała znaczenia dla skuteczności skargi kasacyjnej, o ile stanowisko sądu I instancji meriti jest prawidłowe (vide wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 888/21). Fakt, że skarżący kasacyjnie nie akceptuje tych wywodów nie może zostać skutecznie zwalczony poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i hipotetycznych wad uzasadnienia, lecz poprzez postawienie zarzutów naruszenia przepisów materialnych.

Odnosząc się zaś do tych zarzutów należy stwierdzić, że one także okazały się niezasadne w części nieuwzględnionej skargi kasacyjnej.

Z art. 46 ust. 1 u.w.r. wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1020/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II OSK 44/14, wyrok NSA z 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1814/17). Przepisy planu nie tylko nie mogą zakazywać tego rodzaju inwestycji, ale także w taki sposób winny zostać sformułowane, aby było możliwe ich efektywne, nie zaś hipotetyczne lokalizowanie. Podyktowane jest to rozwojem cywilizacyjnym. Rozwój bowiem sieci telekomunikacyjnych ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia rozwoju gospodarki cyfrowej, a tym samym poprawy konkurencyjności gospodarki. W szczególności, w materiałach Komisji Europejskiej podkreśla się, że sieć 5G jest kluczową technologią sieci nowej generacji, która umożliwi innowacje i będzie wspierać transformację cyfrową (https://digital-strategy.ec.europa.eu/pl/policies/5g). Tym samym, rozwój sieci telekomunikacyjnych, którego niezbędnym elementem jest m. in. budowa i modernizacja infrastruktury obejmującej maszty i anteny, mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego daleko idące ograniczenie władztwa planistycznego gminy (art. 1 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. w zw. z art. 1, art. 5 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – tak wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2818/20. Niemniej nie oznacza to wyłączenia przepisów u.p.z.p. w powiązaniu z normami konstytucyjnymi, kształtującymi planistyczne uprawnienia organów gminy.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje § 7 ust. 10 pkt 2 lit. a planu zarówno w aspekcie prawidłowej legislacji tj. użycie niezdefiniowanych pojęć, jak również wewnętrznej sprzeczności tego przepisu. Przepis ten zakazuje lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na dachach i elewacjach frontowych budynków frontowych znajdujących się w odległości do 20 m od głównych punktów, ciągów i powiązań widokowych. Definicja elewacji frontowej budynku znajduje się w § 4 pkt 23 planu, natomiast budynku frontowego w pkt 19 tego aktu. Z kolei ciągi widokowe, punkty widokowe i powiązania widokowe pomiędzy kopcami zostały uznane za elementy planu stanowiące jego ustalenia (§ 5 ust. 1 pkt 5-7 planu). W legendzie rysunku planu te elementy zostały graficznie oznaczone i następnie uwzględnione w warstwie mapowej. Analiza tego załącznika bowiem wskazuje, że naniesiono wszystkie te elementy. Oznacza to zakaz lokalizacji spornych urządzeń technicznych w odległości do 20 m od tych precyzyjnie umiejscowionych punktów odniesienia: ciągów widokowych, punktów widokowych i powiązań widokowych. Przy czym o tyle rację ma skarżący kasacyjnie, że użycie słowa: "główne" może nastręczać wątpliwości interpretacyjne. W tym zakresie – skoro rysunek nie różnicuje, które ciągi, punkty i powiazania są główne, a które "mniej główne" należy przyjąć jednoznaczną wykładnię, że wszystkie te wyznaczone elementy podlegają ochronie prawnej na tych samych zasadach.

Potwierdzeniem tego jest § 6 ust. 3 planu, zgodnie z którym w obszarze planu występują wysokie wartości krajobrazowe, takie jak powiązania widokowe pomiędzy kopcami, punkty i ciągi widokowe oznaczone na rysunku planu. W celu ochrony wysokich wartości krajobrazowych obowiązuje nakaz zachowania i uwzględniania oznaczonych na rysunku punktów, ciągów i powiązań widokowych, przy realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 6 ust. 4 pkt 1 planu). Celem natomiast uchwalenia planu była m.in. ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych (§ 3 pkt 1 planu). Precyzyjne wytyczenie obszaru wyłączonego spod inwestycji oznacza, że pozostały obszar planu może zostać zainwestowany tego rodzaju urządzeniami. Nie można przy tym zgodzić się, aby ograniczenie lokalizacji urządzeń zostało uzależnione od uznania organu stosującego kwestionowany przepis planu. Otóż precyzyjne umiejscowienie elementów planem chronionych nie daje możliwości uznaniowości, jest nakierowane na zlokalizowanie urządzenia i skonfrontowanie, czy owa lokalizacja pozostaje w kolizji z wyznaczonym punktem, ciągiem czy powiązaniem widokowym.

Jednocześnie należy podkreślić, że wszelkie inwestycje, nie tylko telefonii komórkowej muszą uwzględnić występowanie w terenie oznaczonych na rysunku punktów, ciągów i powiązań widokowych.

Nie zostały naruszone podnoszone w pkt 1 lit. c petitum skargi kasacyjnej przepisy u.p.z.p. Organ prawidłowo je zastosował uwzględniając potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej i wskazał zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obligatoryjny element planu został wprowadzony do kontrolowanego aktu prawa, w sposób nie naruszający art. 46 u.w.r. Oceny tej nie zmienia kwestionowany przepis planu i jego sformułowanie.

Kluczowym bowiem elementem sporu nie tyle jest sformułowanie przyjęte w planie, co generalnie wprowadzenie jakichkolwiek ograniczeń dla działalności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Postrzega on bowiem normę art. 46 ust. 1 u.w.r. jako gwarantującą swobodną możliwość lokalizowania urządzeń, z czym nie można się zgodzić. Przepis ten bowiem nie uchyla przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 1 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne. Ważenie dwóch rodzajów interesu publicznego jakimi są: zapewnienie obsługi telekomunikacyjnej oraz kształtowanie warunków przestrzennych z zachowaniem zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego doprowadziło do rezultatu spójnego z dyrektywą ustaloną w art. 46 ust. 1 u.w.r. W planie bowiem wyjaśniono, jakie wartości zadecydowały o wprowadzeniu przedmiotowych ograniczeń w lokalizowaniu anten, masztów oraz innych urządzeń z zakresu łączności publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4) oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych (pkt 10). Te ostatnie potrzeby także zostały uwzględnione bowiem stosując art. 46 u.w.r. jedynie ograniczono lokalizowanie urządzeń, kierując się interesem publicznym jakim była ochrona wartości krajobrazowych. Ważenie kolidujących ze sobą dóbr publicznych wymagało ograniczenia możliwości inwestowania tego rodzaju urządzeń, mających wpływ na walory krajobrazowe. Jednocześnie nadanie charakteru priorytetowego dobru publicznemu kosztem innego dobra publicznego nie naruszyło zasady proporcjonalności. Wprowadzone ograniczenia należy uznać za niezbędne w celu ochrony krajobrazu.

Tym samym podniesione przepisy art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie oznaczają nieskrępowanej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej oraz funkcjonowania gospodarki rynkowej. Ograniczenia w wykonywaniu praw konstytucyjnych są usankcjonowane na takim poziomie jakim jest sama Konstytucja RP. Uszczegółowienie tych ograniczeń zawarte jest natomiast w przepisach rangi ustawowej.

Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 p.p. w zw. z art. 10 ust. 1 p.t., których to naruszeń spółka upatruje w zróżnicowaniu sytuacji przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w postaci dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych przy pomocy przewodów oraz przy pomocy fal radiowych. W tym zakresie należy stwierdzić, że ograniczenia przewidziane w planie dotyczą zarówno komunikacji w technologii stacjonarnej, jak i telefonii komórkowej. Otóż plan w różnym zakresie wprowadza ograniczenia dla przedsiębiorców tego profilu działalności. Jeśli chodzi o telekomunikację to zastrzeżono, że w przypadku realizacji obiektów liniowych, należy wykonywać je jako kablową sieć doziemną (§ 12 ust. 7 pkt 2 planu). Z powodu tego ograniczenia, jako bezprzedmiotowe należało uznać ograniczenie wynikające z lokalizacji tej sieci w przestrzeni, gdyż siłą rzeczy lokalizowanie pod ziemią nie będzie powodowało żadnego zakłócenia dla chronionego planem krajobrazu. Ograniczenia zostały dostosowane do warunków technicznych właściwych dla sieci przewodowych oraz sieci kreowanych przez fale radiowe. Nie naruszono zatem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady proporcjonalności w rozumieniu nadużycia władztwa planistycznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady demokratycznego państwa (art. 2 Konstytucji RP), zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 Konstytucji RP) oraz zasady wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP).

Przepis art. 112 p.t. reguluje kwestię ustalenia planu zagospodarowania częstotliwości, względem czego kompetencja przysługuje Prezesowi UKE, gdzie w art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. doprecyzowano, iż plany zagospodarowania częstotliwości oraz ich zmiany w szczególności uwzględniają m.in. konieczność zapewnienia neutralności technologicznej i usługowej. Należy nadmienić, iż ta materia leży poza zakresem merytorycznym planów zagospodarowania przestrzennego w świetle przepisów u.p.z.p. Skoro regulacja ta określa kompetencje Prezesa UKE, a nie organów gminnych, to jedynie Prezes UKE może dokonać ich ewentualnego naruszenia w związku ze sporządzaniem planu zagospodarowania częstotliwości.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 3 pkt 19 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji. Przede wszystkim faktem jest, że wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji podmioty mają obowiązek stosowania norm tej ustawy. Nie oznacza to jednak, że zasada równego traktowania przez władze publiczne (tutaj organy samorządu terytorialnego) technologii teleinformatycznych i tworzenia warunków do ich uczciwej konkurencji, w tym zapobiegania możliwości eliminacji technologii konkurencyjnych przy rozbudowie i modyfikacji eksploatowanych systemów teleinformatycznych lub przy tworzeniu konkurencyjnych produktów i rozwiązań (neutralność technologiczna) - w niniejszej sprawie została naruszona. Ograniczeń bowiem doznały na zasadzie równości wszystkie podmioty świadczące usługi dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych za pomocą fal radiowych. Także ograniczeń doznali ci przedsiębiorcy, którzy przy prowadzeniu działalności telekomunikacyjnej korzystają z sieci przewodowych. Nie występuje zatem możliwość eliminacji technologii konkurencyjnych, a warunki konkurencji zarówno między podmiotami telekomunikacji mobilnej, jak i między mobilnej oraz stacjonarnej – nie zostały naruszone regulacjami skarżonego planu.

Uznając, że część zarzutów skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. uchylił w sprecyzowanej części punkt II. zaskarżonego wyroku i w tej części stwierdził nieważność planu (pkt 1. sentencji). Natomiast w pozostałej części skarga kasacyjna została oddalona (pkt 2. sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt 3. sentencji).